王莉莉

（上海市地質(zhì)調(diào)查研究院，上海 200072）

存量規(guī)劃背景下容積率獎(jiǎng)勵(lì)及轉(zhuǎn)移機(jī)制設(shè)計(jì)研究
——以上海為例

王莉莉

（上海市地質(zhì)調(diào)查研究院，上海 200072）

容積率獎(jiǎng)勵(lì)及轉(zhuǎn)移是為協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)商與公眾之間利益，提升公共環(huán)境品質(zhì)和保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)而采取的容積率調(diào)控手段。本文借鑒國(guó)外在容積率獎(jiǎng)勵(lì)及轉(zhuǎn)移方面的經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)其做法的優(yōu)缺點(diǎn)；分析上海在這方面的探索情況，指出目前面臨的公共空間難統(tǒng)計(jì)、實(shí)際操作缺乏政策保障、跨區(qū)轉(zhuǎn)移難度大等問(wèn)題。在此基礎(chǔ)上，提出容積率獎(jiǎng)勵(lì)及轉(zhuǎn)移的機(jī)制設(shè)計(jì)要點(diǎn)，包括合理設(shè)定容積率控制上限、明確指標(biāo)核算方法、建立交易平臺(tái)、建立實(shí)施保障機(jī)制等，為政策制定完善提供建議，對(duì)解決上海實(shí)際開(kāi)發(fā)建設(shè)需求與城市品質(zhì)提升之間的矛盾具有一定實(shí)際意義。

土地開(kāi)發(fā)利用；容積率獎(jiǎng)勵(lì)；容積率轉(zhuǎn)移；開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移；機(jī)制設(shè)計(jì)

容積率獎(jiǎng)勵(lì)及轉(zhuǎn)移機(jī)制在美國(guó)等西方國(guó)家作為一種較為成熟的規(guī)劃手段，在改善公共環(huán)境品質(zhì)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境和歷史建筑等方面發(fā)揮著重要作用。近年來(lái)，上海社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，建設(shè)用地不斷擴(kuò)張，嚴(yán)重影響了城市生態(tài)環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展能力，同時(shí)也面臨著公共空間供給不足、歷史建筑保護(hù)力度不夠等問(wèn)題。認(rèn)識(shí)到這些問(wèn)題，上海開(kāi)始進(jìn)入存量規(guī)劃時(shí)期，未來(lái)將更加注重存量土地功能和布局的優(yōu)化調(diào)整，提升土地利用效益[1,2]。研究容積率獎(jiǎng)勵(lì)和轉(zhuǎn)移，有利于緩解城市開(kāi)發(fā)建設(shè)需求與城市品質(zhì)提升之間的矛盾，在有限的土地資源上更好地進(jìn)行發(fā)展，促進(jìn)存量規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

1 容積率獎(jiǎng)勵(lì)及轉(zhuǎn)移內(nèi)涵

容積率獎(jiǎng)勵(lì)（floor area ratio rewards）及轉(zhuǎn)移機(jī)制誕生于美國(guó)，是美國(guó)政府為鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)商提供更多的公共空間、公共設(shè)施，保護(hù)歷史建筑和環(huán)境的重要手段，在英國(guó)、日本、澳大利亞等國(guó)家也先后得到廣泛應(yīng)用。其中，容積率獎(jiǎng)勵(lì)是指土地開(kāi)發(fā)管理部門(mén)為取得開(kāi)發(fā)商的合作，在開(kāi)發(fā)商提供一定的公共空間或公益性設(shè)施的前提下，獎(jiǎng)勵(lì)開(kāi)發(fā)商一定的建筑面積[3~5]。容積率獎(jiǎng)勵(lì)政策實(shí)質(zhì)上可以看作是政府對(duì)開(kāi)發(fā)商提供公共服務(wù)的一種補(bǔ)償，可以調(diào)動(dòng)開(kāi)發(fā)商進(jìn)行公益建設(shè)的積極性，其一方面保障了城市開(kāi)放空間建設(shè)，提升居民的生活環(huán)境水平，另一方面也提高了土地的容積率，實(shí)現(xiàn)了土地資源的集約利用[6]。

容積率轉(zhuǎn)移，即開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移（transfer of development rights），是指原土地權(quán)利人將受到規(guī)劃控制而不能實(shí)現(xiàn)的開(kāi)發(fā)權(quán)限，有償轉(zhuǎn)讓給其他允許建設(shè)的地塊。容積率轉(zhuǎn)移一般包括轉(zhuǎn)出區(qū)和轉(zhuǎn)入?yún)^(qū)，轉(zhuǎn)出區(qū)是指將容積率轉(zhuǎn)出至其他可建設(shè)地區(qū)的區(qū)域，包括需要保護(hù)的歷史街區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)等。轉(zhuǎn)入?yún)^(qū)是指容積率的接收地，可以進(jìn)行高強(qiáng)度的開(kāi)發(fā)建設(shè)的區(qū)域，如城市的重點(diǎn)發(fā)展地區(qū)等。容積率轉(zhuǎn)移一方面通過(guò)補(bǔ)償受管制土地業(yè)主使其自愿放棄土地開(kāi)發(fā)，消除了土地開(kāi)發(fā)管制引起的不公平問(wèn)題，提高了管制政策的可行性和實(shí)施效果；另一方面通過(guò)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)吸引開(kāi)發(fā)商主動(dòng)補(bǔ)償受管制土地業(yè)主，開(kāi)辟了補(bǔ)償土地保護(hù)的廣闊財(cái)源[7,8]。

容積率獎(jiǎng)勵(lì)和轉(zhuǎn)移從本質(zhì)上都可以看作是開(kāi)發(fā)權(quán)限的轉(zhuǎn)移，容積率獎(jiǎng)勵(lì)可以看作是將公共空間、公共設(shè)施上的開(kāi)發(fā)權(quán)限轉(zhuǎn)移至其他地區(qū)。但二者的應(yīng)用對(duì)象、操作手段不同，因此本研究對(duì)此予以分開(kāi)闡述。

2 國(guó)外容積率獎(jiǎng)勵(lì)及轉(zhuǎn)移經(jīng)驗(yàn)借鑒

2.1 美國(guó)

美國(guó)是最早提出并應(yīng)用容積率獎(jiǎng)勵(lì)和轉(zhuǎn)移的國(guó)家。容積率獎(jiǎng)勵(lì)的具體做法是獎(jiǎng)勵(lì)高密度地區(qū)的開(kāi)發(fā)商按照規(guī)定增加一定樓板面積，前提是開(kāi)發(fā)商為城市提供額外的公共空間。例如，在曼哈頓密度最高的街區(qū)，開(kāi)發(fā)商在臨人行道一側(cè)每提供一個(gè)單位的開(kāi)放空間，可在高度上增加10個(gè)單位的建筑面積。在這個(gè)政策設(shè)立后的十多年里，由私人提供的公共步行廣場(chǎng)約4.45公頃，著名的紐約索尼大廈的公共活動(dòng)空間就是由私人提供的[4]。西雅圖市商業(yè)建筑在最高限定容積率下可以通過(guò)建設(shè)公共住房、幼兒設(shè)施、開(kāi)放空間、公共設(shè)施等增加一定的容積率，針對(duì)不同的條目設(shè)立了不同的獎(jiǎng)勵(lì)方式和獎(jiǎng)勵(lì)指標(biāo)為監(jiān)督容積率獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制[9]，西雅圖于1989年通過(guò)了《市民選擇計(jì)劃》，該計(jì)劃反映公眾對(duì)市中心規(guī)劃過(guò)程與其結(jié)果的不滿(mǎn)，嚴(yán)格限制市中心的建筑高度和容積率，有效降低了容積率獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的不利影響[10]。

美國(guó)容積率轉(zhuǎn)移主要目的是保護(hù)有歷史意義或標(biāo)志性建筑。最典型案例是紐約中央車(chē)站的保留。為平衡業(yè)主及公眾利益，紐約市規(guī)劃委員會(huì)1968年修改了土地分區(qū)管制法規(guī)，規(guī)定業(yè)主對(duì)其地塊上的歷史建筑或紀(jì)念性建筑進(jìn)行良好保護(hù)或維護(hù)的前提下，可以將未能充分利用的容積率轉(zhuǎn)移到自己持有的地塊或其他業(yè)主持有的臨近地塊上。1969年，紐約中央車(chē)站業(yè)主首次利用這一政策將6.97公頃建筑面積的開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓給鄰近地塊的開(kāi)發(fā)商，并取得相應(yīng)經(jīng)濟(jì)利益，中央火車(chē)站最終得以完好保存[11,12]。

2.2 日本

日本在其1970年修改的“建筑基準(zhǔn)法”中提出了容積率獎(jiǎng)勵(lì)辦法，規(guī)定建筑區(qū)內(nèi)有效的公共空地比例不低于20%，如高于20%可依據(jù)一定的計(jì)算公式獲得額外容積率獎(jiǎng)勵(lì)，并根據(jù)規(guī)劃容積率不同，提供相同空地面積所增加的容積率也不同。至1986年，僅大阪、神戶(hù)利用這一辦法新增設(shè)的“公開(kāi)空地”就有200多塊[13]。在容積率轉(zhuǎn)移方面，日本由政府為業(yè)主安排開(kāi)發(fā)權(quán)的接收地，接收地必須是政府持有的土地，在容積率轉(zhuǎn)移過(guò)程中無(wú)需政府直接動(dòng)用財(cái)政，但政府需要付出持有土地出讓開(kāi)發(fā)獲利的機(jī)會(huì)成本[3]。

2.3 借鑒與啟示

如前所述，容積率獎(jiǎng)勵(lì)及轉(zhuǎn)移實(shí)施后，在增加公共空間、優(yōu)化城市環(huán)境、保護(hù)歷史建筑、減輕政府負(fù)擔(dān)等方面發(fā)揮了巨大的作用?？偨Y(jié)國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，在容積率獎(jiǎng)勵(lì)及轉(zhuǎn)移實(shí)施過(guò)程中，要明確獎(jiǎng)勵(lì)和轉(zhuǎn)移的計(jì)算規(guī)則，通過(guò)法律手段來(lái)確保其有效實(shí)施。充分尊重公民意愿，發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)商和公共之間的利益，最終達(dá)到三者之間的平衡。

但是，在帶來(lái)好處的同時(shí)，容積率獎(jiǎng)勵(lì)及轉(zhuǎn)移也不可避免地存在一些憂(yōu)患：一是開(kāi)放空間易任意、零碎。開(kāi)發(fā)商在選擇建設(shè)開(kāi)放空間時(shí)具有一定的隨意性，開(kāi)放空間容易被建造在陰暗的負(fù)面空間等較差地塊，或不利于公眾使用的地塊，甚至破壞商業(yè)空間的連續(xù)性。二是利益分配容易不均衡。如果提供的獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)開(kāi)發(fā)商不具有足夠的吸引力，則獎(jiǎng)勵(lì)沒(méi)有存在的價(jià)值。另外，開(kāi)發(fā)商利益和公眾利益在獎(jiǎng)勵(lì)及轉(zhuǎn)移過(guò)程中的分配難以衡量，開(kāi)發(fā)商獲得的獎(jiǎng)勵(lì)可能超過(guò)公眾獲得的利益，甚至讓公眾利益受到損失。三是容易造成局部過(guò)度開(kāi)發(fā)的局面。大量的容積率轉(zhuǎn)移會(huì)給管理帶來(lái)難題，容易導(dǎo)致容積率接收地區(qū)開(kāi)發(fā)量局部過(guò)大甚至失控。

3 容積率獎(jiǎng)勵(lì)及轉(zhuǎn)移的制度可行性

容積率獎(jiǎng)勵(lì)和轉(zhuǎn)移究其本質(zhì)，是針對(duì)土地發(fā)展權(quán)的調(diào)整，土地發(fā)展權(quán)的歸屬?zèng)Q定著容積率獎(jiǎng)勵(lì)和轉(zhuǎn)移過(guò)程產(chǎn)生的利益歸屬。美國(guó)實(shí)行土地私有制，土地發(fā)展權(quán)私人所有，容積率獎(jiǎng)勵(lì)和轉(zhuǎn)移在政府的引導(dǎo)下實(shí)施，最終的收益歸土地所有權(quán)人所有。我國(guó)實(shí)行城市土地國(guó)有制和農(nóng)村土地集體所有制，考慮到實(shí)際開(kāi)發(fā)建設(shè)的需求較高的往往在開(kāi)發(fā)程度較高的地區(qū)，本文主要圍繞城市國(guó)有土地展開(kāi)研究。我國(guó)國(guó)有土地的發(fā)展權(quán)歸屬于國(guó)家，國(guó)家擁有土地所有權(quán)，將國(guó)有土地出讓給土地使用權(quán)人，由使用權(quán)人對(duì)土地進(jìn)行使用。土地使用權(quán)人需按照規(guī)劃明確的用途、容積率、高度等要求進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)。按照我國(guó)2012年實(shí)施的《建設(shè)用地容積率管理辦法》，“在國(guó)有土地使用權(quán)出讓前，城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)依據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃，提出容積率等規(guī)劃條件，作為國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同的組成部分。未確定容積率等規(guī)劃條件的地塊，不得出讓國(guó)有土地使用權(quán)。”

表面看來(lái)，政府所有并管理著土地的開(kāi)發(fā)利用，不存在所謂的土地發(fā)展權(quán)獎(jiǎng)勵(lì)、轉(zhuǎn)移和利益分配問(wèn)題。但實(shí)際上，我國(guó)正在向存量規(guī)劃轉(zhuǎn)型，控制建設(shè)用地規(guī)模擴(kuò)張、挖掘存量建設(shè)用地將成為未來(lái)土地利用管理的重點(diǎn)，城市開(kāi)發(fā)建設(shè)與公共利益、建設(shè)用地總量控制之間的矛盾需要協(xié)調(diào)，且城市的發(fā)展充滿(mǎn)變化，通過(guò)控制性詳細(xì)規(guī)劃的調(diào)整來(lái)適應(yīng)管理往往跟不上城市發(fā)展的需求，此外政府進(jìn)行公共建設(shè)往往力不從心。因此，借鑒國(guó)外容積率獎(jiǎng)勵(lì)和轉(zhuǎn)移經(jīng)驗(yàn)，在現(xiàn)有的制度框架下，形成適應(yīng)中國(guó)特色的管理手段，不失為協(xié)調(diào)城市發(fā)展和提升城市品質(zhì)的一種方法。實(shí)施容積率獎(jiǎng)勵(lì)和轉(zhuǎn)移，一方面要適當(dāng)拓寬政策，在資源環(huán)境承載能力范圍之內(nèi)，加強(qiáng)政府管理的彈性，充分發(fā)揮市場(chǎng)的能動(dòng)性，另一方面要協(xié)調(diào)好政府、公共利益、開(kāi)發(fā)商以及原土地權(quán)利人之間的利益關(guān)系。

4 上海容積率獎(jiǎng)勵(lì)和轉(zhuǎn)移實(shí)施現(xiàn)狀

4.1 政策要點(diǎn)

近年來(lái)我國(guó)部分城市圍繞公共空間建設(shè)展開(kāi)，相繼制訂并實(shí)施了容積率獎(jiǎng)勵(lì)政策，如北京市2001年頒布的《加快北京商務(wù)中心區(qū)建設(shè)暫行辦法》中，明確實(shí)施容積率獎(jiǎng)勵(lì)增加商務(wù)中心區(qū)開(kāi)放空間；南京市2010年頒布《南京市建設(shè)項(xiàng)目容積率管理暫行規(guī)定》，實(shí)施容積率獎(jiǎng)勵(lì)為社會(huì)公眾提供開(kāi)放空間等[14]。上海市在2011年修訂版《上海市城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)定》）中明確：中心城內(nèi)的建筑基地為社會(huì)公眾提供開(kāi)放空間的，在符合消防、衛(wèi)生、交通等有關(guān)規(guī)定和本章有關(guān)規(guī)定的前提下，可按規(guī)定增加建筑面積。但增加的建筑面積總計(jì)不得超過(guò)核定建筑面積（建筑基地面積乘以核定建筑容積率）的百分之二十”。該《規(guī)定》對(duì)容積率的獎(jiǎng)勵(lì)具體為：核定建筑容積率小于2時(shí)，每提供1m2有效面積的開(kāi)放空間，允許增加的建筑面積為1.0m2；核定建筑容積率大于等于2，小于4時(shí)，每提供1m2有效面積的開(kāi)放空間，允許增加的建筑面積為1.5m2。

4.2 典型案例

（1）楊浦區(qū)黃興綠地項(xiàng)目

黃興綠地東起營(yíng)口路、西至黃興路，南臨走馬塘、北至翔殷路，規(guī)劃面積90萬(wàn)m2。規(guī)劃后受資金限制，一直難以實(shí)施。楊浦區(qū)政府及規(guī)劃部門(mén)經(jīng)過(guò)多次協(xié)商，在黃興綠地周邊地區(qū)選擇合適地塊，無(wú)償提供給開(kāi)發(fā)商進(jìn)行商品房開(kāi)發(fā)建設(shè)，并適當(dāng)提高商品房容積率，開(kāi)發(fā)商從其獲取的收益中抽出部分資金用于黃興綠地的開(kāi)發(fā)建設(shè)，從而實(shí)現(xiàn)了住宅開(kāi)發(fā)和綠地建設(shè)共贏(yíng)的效果。建成后的黃興綠地被譽(yù)為“皇冠上的綠寶石”，豐富了城區(qū)景觀(guān)，產(chǎn)生了巨大的外部經(jīng)濟(jì)效益，帶動(dòng)了周邊的發(fā)展。

（2）黃浦區(qū)太平橋地區(qū)改造項(xiàng)目

太平橋地區(qū)位于黃浦區(qū)原盧灣區(qū)北部，是高密度的舊式里弄集聚區(qū)，街區(qū)在開(kāi)發(fā)總?cè)萘俊⒔ㄖ叨鹊确矫媸艿椒N種條件限制,屬于保護(hù)性改造。盧灣區(qū)政府和企業(yè)通力合作，采用整體規(guī)劃的方式，在保證容積率總體平衡的基礎(chǔ)上，實(shí)施容積率轉(zhuǎn)移政策，保留“新天地”原有里弄建筑的肌理與風(fēng)貌，改造成為公共活動(dòng)中心，同時(shí)規(guī)劃建設(shè)中心開(kāi)敞人工湖，將容積率轉(zhuǎn)移到周邊的居住用地與商務(wù)辦公用地。該項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了舊區(qū)面貌的改造，居住條件的改善，以及開(kāi)發(fā)商的最終盈利[15]。

4.3 初步總結(jié)

容積率獎(jiǎng)勵(lì)及轉(zhuǎn)移在上海乃至我國(guó)尚處于初期探索階段，上海目前實(shí)踐的容積率獎(jiǎng)勵(lì)和轉(zhuǎn)移多是為了提供更多的公共空間，上海試點(diǎn)的成功為今后的深化研究提供了很好的案例。

現(xiàn)階段的探索主要面臨以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：一是容積率獎(jiǎng)勵(lì)增加的公共空間難統(tǒng)計(jì)?！兑?guī)定》中明確了提供開(kāi)放空間的獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定，但并沒(méi)有對(duì)開(kāi)放空間的內(nèi)涵、邊界和計(jì)算方法進(jìn)行明確規(guī)定。不同領(lǐng)域，甚至對(duì)同一領(lǐng)域不同學(xué)者對(duì)開(kāi)放空間的界定均有不同[16]，若不予以明確，難以衡量開(kāi)發(fā)商提供的開(kāi)放空間規(guī)模，獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制難以確保有效實(shí)施。二是缺乏公共服務(wù)設(shè)施供給的政策保障?！兑?guī)定》中明確了獎(jiǎng)勵(lì)的建筑面積，但在實(shí)施過(guò)程中，開(kāi)發(fā)商更注重自身利益，若開(kāi)發(fā)商享受了容積率獎(jiǎng)勵(lì)，而不提供開(kāi)放空間，缺乏相應(yīng)的懲罰措施。三是各區(qū)政府各自為政，跨區(qū)轉(zhuǎn)移難以實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)有的容積率獎(jiǎng)勵(lì)和轉(zhuǎn)移實(shí)踐大都在同一行政區(qū)內(nèi)開(kāi)展。在發(fā)展較為成熟、尺度較小的地區(qū)，往往難以實(shí)現(xiàn)就近轉(zhuǎn)移，甚至在轄區(qū)內(nèi)也難以找到合適的地塊。但是在現(xiàn)行的管理體制下，跨區(qū)轉(zhuǎn)移需要協(xié)調(diào)原土地權(quán)利人、開(kāi)發(fā)商、以及不同區(qū)政府之間的關(guān)系，利益方多且復(fù)雜，跨區(qū)轉(zhuǎn)移難以實(shí)現(xiàn)，不利于容積率轉(zhuǎn)移的推廣實(shí)施[17]。

5 容積率轉(zhuǎn)移及獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)要點(diǎn)

5.1 合理設(shè)定容積率控制上限

對(duì)政府及社會(huì)來(lái)說(shuō)，控制容積率的主要目的是控制土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，促進(jìn)土地集約利用，避免容積率過(guò)高影響城市環(huán)境舒適度。按照資源環(huán)境承載力進(jìn)行多情景計(jì)算，可以得到最低環(huán)境容積率和最佳環(huán)境容積率。對(duì)開(kāi)發(fā)商來(lái)說(shuō)，地價(jià)一定的情況下，容積率越高可建筑面積越大，可獲得利益越高。按照邊際收益計(jì)算，可以得到最低經(jīng)濟(jì)容積率和最佳經(jīng)濟(jì)容積率。因此，獎(jiǎng)勵(lì)或轉(zhuǎn)移后的地塊容積率應(yīng)該以最低環(huán)境容積率和最佳經(jīng)濟(jì)容積率中較低者為上限。在實(shí)際操作中，可結(jié)合《控制性詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)準(zhǔn)則》中關(guān)于強(qiáng)度的管理標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)加強(qiáng)彈性適應(yīng)，豐富不同區(qū)域不同用途的容積率控制層級(jí)，綜合考慮最低環(huán)境容積率和最佳經(jīng)濟(jì)容積率進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)和轉(zhuǎn)移。

5.2 明確容積率獎(jiǎng)勵(lì)及轉(zhuǎn)移核算

（1）劃定容積率轉(zhuǎn)移的轉(zhuǎn)出區(qū)和轉(zhuǎn)入?yún)^(qū)

為使發(fā)展權(quán)向政府引導(dǎo)的方向有序轉(zhuǎn)移，便于容積率轉(zhuǎn)移的實(shí)施，可結(jié)合基準(zhǔn)地價(jià)等級(jí)、強(qiáng)度控制分區(qū)劃定容積率轉(zhuǎn)出區(qū)和轉(zhuǎn)入?yún)^(qū)，轉(zhuǎn)出區(qū)包括歷史街區(qū)、歷史建筑、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)等，可參考?xì)v史文化保護(hù)區(qū)、生態(tài)保護(hù)控制線(xiàn)劃定；轉(zhuǎn)入?yún)^(qū)包括規(guī)劃重點(diǎn)發(fā)展地區(qū)，如中央商務(wù)區(qū)、主城片區(qū)、新城等。

（2）明確開(kāi)放空間、公共設(shè)施內(nèi)涵計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)照用地分類(lèi)，明確開(kāi)放空間對(duì)應(yīng)的用地類(lèi)型、布局原則和建設(shè)要求。在符合出讓合同規(guī)定的容積率和綠地率基礎(chǔ)上，設(shè)定額外增加的開(kāi)放空間的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。依據(jù)開(kāi)發(fā)商提供的有效開(kāi)放空間面積，在不突破最高容積率和影響周邊生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上，參照《規(guī)定》獎(jiǎng)勵(lì)相應(yīng)的建筑面積。

（3）明確容積率獎(jiǎng)勵(lì)轉(zhuǎn)移的規(guī)模和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

按照空間地價(jià)等價(jià)交換的原則，獎(jiǎng)勵(lì)容積率由開(kāi)發(fā)商提供的公共綠地或公共設(shè)施價(jià)值與區(qū)域露面地價(jià)確定。轉(zhuǎn)移容積率由轉(zhuǎn)出地塊所處地區(qū)的平均容積率和地塊容積率差值，及轉(zhuǎn)出地塊的占地面積，并綜合考慮接收地塊的生態(tài)環(huán)境要素底線(xiàn)和最高容積率最終確定。開(kāi)展地價(jià)評(píng)估，評(píng)估轉(zhuǎn)出區(qū)地塊和接收地塊的地價(jià)。對(duì)原土地權(quán)利人的補(bǔ)償可由轉(zhuǎn)移面積與轉(zhuǎn)出、接收地塊的地價(jià)綜合考量決定?？紤]實(shí)際情況，可在設(shè)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上給予一定的彈性，以增強(qiáng)適應(yīng)性。

容積率獎(jiǎng)勵(lì)指標(biāo)=(開(kāi)發(fā)商提供的公共綠地或公共設(shè)施價(jià)值×政策激勵(lì)系數(shù))/區(qū)域樓面地價(jià)；

轉(zhuǎn)入容積率指標(biāo)=(轉(zhuǎn)出容積率×轉(zhuǎn)出區(qū)樓面地價(jià)×政策激勵(lì)系數(shù))/轉(zhuǎn)入?yún)^(qū)域樓面地價(jià)。

5.3 建立容積率獎(jiǎng)勵(lì)及轉(zhuǎn)移交易平臺(tái)

建立市區(qū)兩級(jí)容積率獎(jiǎng)勵(lì)及轉(zhuǎn)移交易平臺(tái)，保證交易的公平性、合法性和穩(wěn)定性。容積率獎(jiǎng)勵(lì)一般尺度較小，建議由區(qū)級(jí)平臺(tái)協(xié)調(diào)開(kāi)展，如果區(qū)政府有提升公共空間或開(kāi)發(fā)商有提高容積率的意向，二者協(xié)商后由開(kāi)發(fā)商提出申請(qǐng)，交易平臺(tái)協(xié)同區(qū)政府受理審核，同意后執(zhí)行。對(duì)于容積率轉(zhuǎn)移，由交易平臺(tái)協(xié)同土地管理部門(mén)對(duì)轉(zhuǎn)出區(qū)和轉(zhuǎn)入?yún)^(qū)進(jìn)行按照劃定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行資格確認(rèn)，明確轉(zhuǎn)出量和可轉(zhuǎn)入量，并在官方網(wǎng)站上進(jìn)行公布，便于需求方查詢(xún)。形成交易意向后，由交易平臺(tái)協(xié)同土地管理部門(mén)受理審核，交易完成后，將轉(zhuǎn)出區(qū)和轉(zhuǎn)入?yún)^(qū)從系統(tǒng)中刪除。可以在一個(gè)轄區(qū)內(nèi)找到接收地塊的，由區(qū)級(jí)平臺(tái)進(jìn)行協(xié)調(diào)；在一個(gè)轄區(qū)內(nèi)無(wú)法找到合適的接收地塊的，提請(qǐng)市級(jí)平臺(tái)統(tǒng)籌，進(jìn)行異地補(bǔ)償（圖1）。

圖1 容積率獎(jiǎng)勵(lì)及轉(zhuǎn)移操作流程圖Fig.1 Operation flow chart of FAR rewards and TDR

5.4 加強(qiáng)容積率獎(jiǎng)勵(lì)及轉(zhuǎn)移實(shí)施保障

為避免開(kāi)發(fā)商一味的追求利益，導(dǎo)致局部過(guò)度開(kāi)發(fā)，建立容積率獎(jiǎng)勵(lì)及轉(zhuǎn)移實(shí)施的保障機(jī)制。一方面開(kāi)展項(xiàng)目實(shí)施評(píng)估，從規(guī)模、形式、設(shè)施配置等方面對(duì)容積率獎(jiǎng)勵(lì)和轉(zhuǎn)移項(xiàng)目的數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià)，設(shè)定綠容比（綠地率占容積率的比例）、空容比（空地率占容積率的比例）等指標(biāo)進(jìn)行量化評(píng)估。綠容比、空容比相比綠地率和空地率更加重視人均環(huán)境質(zhì)量的改善，更有助于提升人的幸福感。另一方面實(shí)施公眾參與，公布交易平臺(tái)上容積率獎(jiǎng)勵(lì)和轉(zhuǎn)移的項(xiàng)目信息，發(fā)揮人民群眾力量進(jìn)行監(jiān)督，設(shè)立專(zhuān)門(mén)的渠道吸收群眾意見(jiàn)，并明確公眾意見(jiàn)的反饋機(jī)制，確保公眾利益的實(shí)現(xiàn)。

6 結(jié)語(yǔ)

城市開(kāi)發(fā)建設(shè)的主導(dǎo)力量是經(jīng)濟(jì)利益，土地管理應(yīng)盡可能適應(yīng)市場(chǎng)環(huán)境的變化，同時(shí)維護(hù)公共利益，因此要不斷更新管理手段，以增強(qiáng)可操作性和適應(yīng)性。未來(lái)建議實(shí)施開(kāi)發(fā)總量管理，適當(dāng)增加商務(wù)集聚度較高地區(qū)的容積率彈性，以保證城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，保持城市發(fā)展獲利。相信在機(jī)制完善的情況下，容積率獎(jiǎng)勵(lì)和轉(zhuǎn)移機(jī)制能夠?qū)f(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)建設(shè)和公共利益之間的關(guān)系起到積極的作用。同時(shí)，未來(lái)可逐步探索豐富不同用途土地的容積率獎(jiǎng)勵(lì)和轉(zhuǎn)移標(biāo)準(zhǔn)，為土地管理提供更多的選擇。

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Floor area ratio rewards and transfer of development rights under the background of stock: Using Shanghai as a case study

WANG Li-Li
(Shanghai Institute of Geological Survey, Shanghai 200072, China)

Floor area ratio (FAR) rewards and transfer of development rights (TDR) are aimed at coordinating the interests of developers and the public, enhancing the quality of the public environment, and protecting historical and cultural heritages. In this paper, we use foreign experiences in FAR rewards and TDR to summarize the advantages and disadvantages of these practices. Then we analyze Shanghai’s exploration and point out the current problems, including the difficulty of stat public space, policy support deficiency, and cross-regional transfer difficulty. On this basis, we present some mechanism design points, such setting the floor rate control limit, clearing indicator accounting methods, establishing trading platforms, establishing the implementation of security mechanisms, and so on. We believe that through these methods we can provide advice to policy makes and offer practical solutions to the disconnect between the actual development and construction needs and city quality improvement in Shanghai.

land exploitation and use; floor area ratio awards; transfer of floor area ratio; transfer of development right; mechanism design

F293.22

A

2095-1329(2017)07-0033-05

10.3969/j.issn.2095-1329.2017.01.008

2016-12-12

修回日期: 2017-02-27

王莉莉(1990-),女,碩士,助理工程師,主要從事土地利用規(guī)劃研究.

電子郵箱: lily_cau@163.com

聯(lián)系電話(huà): 021-56618122

上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局科研項(xiàng)目