徐 成，崔許鋒

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)工商管理學(xué)院，湖北?武漢 430070）

基于模糊綜合評(píng)價(jià)法的兩規(guī)協(xié)調(diào)性評(píng)價(jià)研究
——以武漢市為例

徐 成，崔許鋒*

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)工商管理學(xué)院，湖北?武漢 430070）

通過(guò)分析影響兩規(guī)協(xié)調(diào)的因素，進(jìn)而構(gòu)建評(píng)價(jià)模型，并運(yùn)用模糊綜合評(píng)價(jià)法對(duì)武漢市兩規(guī)協(xié)調(diào)度進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，為進(jìn)一步優(yōu)化土地利用和促進(jìn)兩規(guī)融合提供參考。研究結(jié)果表明：在兩規(guī)協(xié)調(diào)性評(píng)價(jià)體系中，規(guī)劃理念、規(guī)劃編制和規(guī)劃實(shí)施三個(gè)一級(jí)指標(biāo)的權(quán)重分別為0.49、0.32和0.19；武漢市兩規(guī)協(xié)調(diào)度綜合評(píng)價(jià)值為77分，協(xié)調(diào)程度較好；武漢市兩規(guī)在區(qū)域規(guī)劃理念和城市化水平預(yù)測(cè)等方面協(xié)調(diào)度較高，而在社會(huì)化理念、專項(xiàng)規(guī)劃實(shí)施和信息反饋等方面協(xié)調(diào)度較低。因此，樹(shù)立一致的規(guī)劃理念是兩規(guī)融合的根本；協(xié)調(diào)建設(shè)用地規(guī)模和布局是兩規(guī)融合的重點(diǎn)；此外，還需強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施信息反饋和問(wèn)責(zé)制度，及時(shí)解決兩規(guī)沖突，以全面實(shí)現(xiàn)兩規(guī)融合。

土地利用總體規(guī)劃；城市總體規(guī)劃；模糊綜合評(píng)價(jià)法；協(xié)調(diào)度

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，城市迅猛發(fā)展首先需要通過(guò)規(guī)劃來(lái)為其做出指引。其中，針對(duì)與人民生活息息相關(guān)的土地問(wèn)題，就有以保護(hù)耕地、控制建設(shè)用地和保護(hù)環(huán)境為目的編制的土地利用總體規(guī)劃[1]，和以規(guī)范城鄉(xiāng)空間布局、推動(dòng)城鄉(xiāng)整體發(fā)展為目的編制的城市總體規(guī)劃[2]。近年來(lái)，土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱“兩規(guī)”）不相協(xié)調(diào)已經(jīng)成為制約我國(guó)城鄉(xiāng)健康發(fā)展的關(guān)鍵因素之一，不僅不利于樹(shù)立規(guī)劃法律體系的權(quán)威地位，也不利于集約利用有限土地和合理布局各業(yè)用地[3]。我國(guó)《土地管理法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中都有明確規(guī)定，“兩規(guī)”應(yīng)當(dāng)相互協(xié)調(diào)[4]；2004年10月國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，第一次在全國(guó)范圍內(nèi)提出“兩規(guī)合一”；2013年后又相繼提出“三規(guī)合一”、“多規(guī)合一”，以解決各項(xiàng)規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)問(wèn)題[5]。

關(guān)于兩規(guī)沖突問(wèn)題，國(guó)內(nèi)學(xué)者進(jìn)行了大量研究。主要觀點(diǎn)認(rèn)為兩規(guī)在規(guī)劃的范圍、方法、標(biāo)準(zhǔn)、編制部門(mén)和期限等方面都各有側(cè)重，導(dǎo)致兩者在城鄉(xiāng)土地利用問(wèn)題上存在諸多矛盾[6,7]。更有學(xué)者將兩規(guī)沖突的根源歸結(jié)于規(guī)劃編制和執(zhí)行過(guò)程中不同利益主體之間的利益沖突，以及沒(méi)有統(tǒng)一和相協(xié)調(diào)的編制目標(biāo)和原則[8,9]。然而，學(xué)者們對(duì)兩規(guī)協(xié)調(diào)性評(píng)價(jià)的研究多是運(yùn)用定性的方法，而定量方法極少?；谝陨戏治?，本文運(yùn)用模糊綜合評(píng)價(jià)法建立兩規(guī)協(xié)調(diào)性評(píng)價(jià)模型，以此對(duì)武漢市兩規(guī)協(xié)調(diào)度進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，找出影響兩規(guī)協(xié)調(diào)的主要因素，以期既能優(yōu)化土地利用，促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展，又能為武漢市兩規(guī)協(xié)調(diào)提供改革建議。

1 兩規(guī)協(xié)調(diào)性評(píng)價(jià)模型的構(gòu)建

本文通過(guò)分析大量的關(guān)于兩規(guī)協(xié)調(diào)性評(píng)價(jià)因子的研究，構(gòu)建了兩規(guī)協(xié)調(diào)性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。根據(jù)各因子的性質(zhì)，將它們分為3個(gè)一級(jí)指標(biāo)、10個(gè)二級(jí)指標(biāo)和22個(gè)三級(jí)指標(biāo)（表1）。

采用德?tīng)柗品ù_定各指標(biāo)權(quán)重，然后基于模糊綜合評(píng)價(jià)法，通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查的方式針對(duì)武漢市兩規(guī)協(xié)調(diào)現(xiàn)狀進(jìn)行專家打分，各個(gè)指標(biāo)的得分值為0~100的整數(shù)，以期將定性的指標(biāo)定量化。再根據(jù)收回的有效問(wèn)卷求出每項(xiàng)指標(biāo)的平均評(píng)價(jià)值，運(yùn)用加權(quán)求和法算出武漢市兩規(guī)協(xié)調(diào)性綜合評(píng)價(jià)值。

式中：Y—兩規(guī)協(xié)調(diào)性綜合評(píng)價(jià)值（總得分）；

di—第i個(gè)三級(jí)因子的平均評(píng)價(jià)值；

wi—第i個(gè)三級(jí)因子相對(duì)于總目標(biāo)的權(quán)重值；

n—三級(jí)因子的個(gè)數(shù)。

采用李克特量表法，將兩規(guī)協(xié)調(diào)性評(píng)價(jià)結(jié)果按優(yōu)劣程度劃分為很好、較好、一般、較差和很差五個(gè)等級(jí)（表2）。最后根據(jù)得到的兩規(guī)協(xié)調(diào)程度綜合評(píng)價(jià)值，找出影響武漢市兩規(guī)沖突的主要原因，為下一輪規(guī)劃編制提供參考建議。

表1 兩規(guī)協(xié)調(diào)性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系Table 1 Indices system of coordination evaluation of general land use planning and urban master planning

表2 兩規(guī)協(xié)調(diào)程度評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)Table 2 Standard of the evaluation between general land use planning and urban master planning

2 研究結(jié)果與分析

2.1 研究區(qū)概況

武漢市作為我國(guó)中部最發(fā)達(dá)的城市之一，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，伴隨著快速城鎮(zhèn)化而來(lái)的是武漢市的土地供需矛盾日益加大。為了滿足城市發(fā)展對(duì)土地的需求，以及堅(jiān)守國(guó)家耕地保護(hù)紅線的需要，武漢市土地管理部門(mén)對(duì)城鄉(xiāng)各類土地規(guī)模和布局進(jìn)行科學(xué)、合理的規(guī)劃就顯得尤為重要。為此，武漢市政府積極響應(yīng)國(guó)家“兩規(guī)合一”的號(hào)召，于2009年8月合并了國(guó)土資源和城鄉(xiāng)規(guī)劃兩個(gè)職能部門(mén)形成新的武漢市國(guó)土資源和規(guī)劃局，從客觀上要求兩規(guī)充分對(duì)接，實(shí)現(xiàn)“一張圖”管理，以便于更好地緩解兩規(guī)在編制和實(shí)施過(guò)程中的不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。到目前為止，武漢市“兩規(guī)合一”政策已經(jīng)實(shí)施了五年多，此時(shí)對(duì)武漢市“兩規(guī)”協(xié)調(diào)度進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，不僅能夠評(píng)價(jià)“兩規(guī)合一”的實(shí)施效果，還能為新一輪的規(guī)劃編制提供建議。

2.2 結(jié)果與分析

根據(jù)上文建立的評(píng)價(jià)體系和調(diào)查問(wèn)卷得來(lái)的數(shù)據(jù)，武漢市兩規(guī)協(xié)調(diào)度評(píng)價(jià)體系中各指標(biāo)相對(duì)于總目標(biāo)的權(quán)重和分值如表3所示。

表3 武漢市兩規(guī)協(xié)調(diào)性評(píng)價(jià)體系指標(biāo)權(quán)重和具體評(píng)價(jià)值Tab.3 The index wights and evaluation between general land use planning and urban master planning of Wuhan city

（1）指標(biāo)權(quán)重計(jì)算結(jié)果分析

指標(biāo)權(quán)重是影響綜合評(píng)價(jià)值的主要因素之一，反映了被調(diào)查者對(duì)“兩規(guī)”協(xié)調(diào)評(píng)價(jià)體系中各個(gè)指標(biāo)重要程度的認(rèn)識(shí)，是專家民主決策的結(jié)果。

從一級(jí)因子的權(quán)重分布來(lái)看，規(guī)劃理念子系統(tǒng)B1的權(quán)重值為0.49，約占整個(gè)權(quán)重值的一半，而規(guī)劃編制子系統(tǒng)B2的權(quán)重值為0.32，規(guī)劃實(shí)施子系統(tǒng)B3的權(quán)重僅占0.19。一級(jí)因子的這種權(quán)重分布充分反映了規(guī)劃理念在“兩規(guī)融合”中的重要地位，符合規(guī)劃理念統(tǒng)領(lǐng)規(guī)劃編制和規(guī)劃實(shí)施的基本情況。由此可知，規(guī)劃理念是“兩規(guī)融合”首要解決的問(wèn)題，是“兩規(guī)”協(xié)調(diào)的核心。

從二級(jí)因子的權(quán)重分布來(lái)看，可持續(xù)發(fā)展理念C1的權(quán)重值占到0.25，說(shuō)明編制“兩規(guī)”時(shí)必須貫徹可持續(xù)發(fā)展理念。除此之外，區(qū)域協(xié)調(diào)理念C2、建設(shè)用地規(guī)模C6和建設(shè)用地布局C7的權(quán)重值超過(guò)0.1，較好地反映了目前規(guī)劃編制中“兩規(guī)沖突”的焦點(diǎn)問(wèn)題，是目前“兩規(guī)”協(xié)調(diào)的重要方面。在兩規(guī)協(xié)調(diào)性評(píng)價(jià)體系中權(quán)重最低的是社會(huì)化理念C4和經(jīng)濟(jì)技術(shù)保障C10，其權(quán)重值均為0.05，說(shuō)明公眾參與規(guī)劃編制的重要性尚未得到應(yīng)有重視。從國(guó)外成熟的規(guī)劃編制經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，社會(huì)化的規(guī)劃編制是規(guī)劃的發(fā)展趨勢(shì)[10]，社會(huì)化編制的規(guī)劃能較好地體現(xiàn)公眾意志，是規(guī)劃社會(huì)契約論的有力體現(xiàn)，盡管可能增加規(guī)劃編制成本和編制時(shí)間，但在規(guī)劃實(shí)施執(zhí)行過(guò)程中阻力較小，有利于公眾對(duì)規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督。

從三級(jí)因子的權(quán)重分布來(lái)看，資源保護(hù)指標(biāo)D1和生態(tài)環(huán)境保護(hù)指標(biāo)D2的權(quán)重值分別為0.12和0.13，處于三級(jí)因子權(quán)重分布的第一層次；規(guī)劃部門(mén)協(xié)調(diào)觀念D4、城市用地?cái)U(kuò)大規(guī)模D11和城鎮(zhèn)體系布局D12三個(gè)指標(biāo)處于第二層次；其它三級(jí)因子均為第三層次，其中專項(xiàng)規(guī)劃信息反饋D16、規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)制度D19和規(guī)劃實(shí)施問(wèn)責(zé)制度D20等三個(gè)指標(biāo)權(quán)重值均為0.01。三級(jí)因子的權(quán)重分布較為全面地反映了“兩規(guī)”協(xié)調(diào)的主要方面，既突出了目前“兩規(guī)”的主要矛盾，又對(duì)關(guān)系“兩規(guī)”發(fā)展趨勢(shì)的某些指標(biāo)給予了適當(dāng)關(guān)注。

（2）武漢市兩規(guī)協(xié)調(diào)程度評(píng)價(jià)

從綜合評(píng)價(jià)值來(lái)看，武漢市兩規(guī)協(xié)調(diào)評(píng)價(jià)的綜合評(píng)價(jià)值為77分，根據(jù)協(xié)調(diào)程度評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，武漢市“兩規(guī)”協(xié)調(diào)程度為“較好”層次，說(shuō)明武漢市在編制城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃時(shí)進(jìn)行了有效的協(xié)調(diào)和銜接。

從一級(jí)因子協(xié)調(diào)評(píng)價(jià)值來(lái)看，規(guī)劃理念、規(guī)劃編制和規(guī)劃實(shí)施三個(gè)子系統(tǒng)的協(xié)調(diào)評(píng)價(jià)值分別為76、81和75，可見(jiàn)，武漢市“兩規(guī)”在規(guī)劃理念和規(guī)劃實(shí)施方面還有所欠缺，今后需要加強(qiáng)。規(guī)劃編制子系統(tǒng)的協(xié)調(diào)評(píng)價(jià)值最高，反映了“兩規(guī)”在編制過(guò)程中較為充分的考慮到協(xié)調(diào)性問(wèn)題。

在規(guī)劃理念子系統(tǒng)中，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展觀念D3和規(guī)劃部門(mén)協(xié)調(diào)觀念D4的協(xié)調(diào)度較高，因?yàn)槲錆h市土地規(guī)劃和城市規(guī)劃統(tǒng)一由武漢市國(guó)土資源和規(guī)劃局編制實(shí)施，從而解決了不同部門(mén)之間利益沖突的矛盾；由《武漢市土地利用總體規(guī)劃》和《武漢市城市總體規(guī)劃》得知，土規(guī)的規(guī)劃范圍為854909公頃，城規(guī)的規(guī)劃范圍為849400公頃，兩規(guī)規(guī)劃范圍高度一致。資源保護(hù)D1和生態(tài)環(huán)境保護(hù)D2值分別為73和70。說(shuō)明生態(tài)優(yōu)先理念在規(guī)劃中未充分體現(xiàn)，現(xiàn)行規(guī)劃編制對(duì)生態(tài)環(huán)境主要以控制不被占用等被動(dòng)性保護(hù)為主，缺少生態(tài)建設(shè)的主動(dòng)性舉措，客觀上導(dǎo)致了生態(tài)保護(hù)力度不夠，表現(xiàn)為主城周邊部分大型山體、湖泊受到侵蝕。此外，土地規(guī)劃的規(guī)劃年限為15年，城市規(guī)劃的規(guī)劃年限為20年，規(guī)劃周期較長(zhǎng)，導(dǎo)致動(dòng)態(tài)規(guī)劃D5評(píng)價(jià)值較低為72。

在規(guī)劃編制子系統(tǒng)中，總?cè)丝陬A(yù)測(cè)D8和城市化水平預(yù)測(cè)D9協(xié)調(diào)度均較高，根據(jù)武漢市“兩規(guī)”預(yù)測(cè)到2020年，武漢市總?cè)丝跒?180萬(wàn)左右。建設(shè)用地總規(guī)模D10和城市用地?cái)U(kuò)大規(guī)模D11較低，武漢市土規(guī)提出到2020年，建設(shè)用地總規(guī)?？刂圃?85000公頃以內(nèi)，新增建設(shè)用地58600公頃，而城規(guī)提出同時(shí)段城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模為90800公頃，兩者之間存在一定差異。除此之外，武漢市總體而言建設(shè)用地布局較好，而生態(tài)用地布局一般，這將是未來(lái)規(guī)劃編制需要加強(qiáng)的部分。

在規(guī)劃實(shí)施子系統(tǒng)中，規(guī)劃實(shí)施組織保障D18和規(guī)劃管理人員素質(zhì)D21的得分均在80以上，說(shuō)明武漢市兩規(guī)編制實(shí)施人員的專業(yè)技能和組織保障得到充分認(rèn)可；專項(xiàng)規(guī)劃信息反饋D16和規(guī)劃實(shí)施問(wèn)責(zé)制度D20的得分分別為55和65，說(shuō)明武漢市“兩規(guī)”實(shí)施后的反饋機(jī)制還不成熟，沒(méi)有較好地對(duì)現(xiàn)行規(guī)劃進(jìn)行評(píng)價(jià)并實(shí)施獎(jiǎng)懲機(jī)制，以及通過(guò)適時(shí)的信息反饋為以后規(guī)劃提供參考。

3 結(jié)論與討論

本文在綜合比較影響兩規(guī)協(xié)調(diào)的各項(xiàng)指標(biāo)的基礎(chǔ)上，通過(guò)構(gòu)建兩規(guī)協(xié)調(diào)性評(píng)價(jià)體系，并結(jié)合武漢市“兩規(guī)”協(xié)調(diào)現(xiàn)狀，運(yùn)用模糊綜合評(píng)價(jià)法對(duì)武漢市兩規(guī)協(xié)調(diào)程度進(jìn)行定量分析。武漢市兩規(guī)協(xié)調(diào)性評(píng)價(jià)結(jié)果為全國(guó)兩規(guī)編制和執(zhí)行提供了決策參考。第一，協(xié)調(diào)兩規(guī)之間的規(guī)劃理念是解決規(guī)劃沖突的根本，武漢市成立了統(tǒng)一的兩規(guī)編制實(shí)施管理部門(mén)，基本上保證了規(guī)劃編制目標(biāo)和原則的一致性，因此在區(qū)域協(xié)調(diào)理念和城市化水平預(yù)測(cè)等指標(biāo)上協(xié)調(diào)度較高；第二，在某些指標(biāo)上兩規(guī)協(xié)調(diào)現(xiàn)狀與其在兩規(guī)協(xié)調(diào)中的重要程度相悖，如可持續(xù)發(fā)展理念、建設(shè)用地規(guī)模和布局等，因此建立多規(guī)之間統(tǒng)一的空間規(guī)劃線體系就顯得尤為重要；第三，一些指標(biāo)的重要程度認(rèn)知和實(shí)施還落后于發(fā)達(dá)國(guó)家，如“動(dòng)態(tài)規(guī)劃”、“彈性規(guī)劃”、“規(guī)劃信息反饋”及“規(guī)劃實(shí)施問(wèn)責(zé)制度”等指標(biāo)基本上還是空白，亟待建立相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制以加強(qiáng)“兩規(guī)”融合。同時(shí)，我們也應(yīng)借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家在空間規(guī)劃方面成熟的經(jīng)驗(yàn)來(lái)創(chuàng)新我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體系，如實(shí)行特殊區(qū)域分區(qū)管制、各級(jí)政府相互協(xié)作和構(gòu)建統(tǒng)一的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)政策等。

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Coordinating general land use planning and urban master planning using the fuzzy comprehensive evaluation in the city of Wuhan

XU Cheng, CUI Xu-Feng
(College of Business Administration, Zhongnan University of Economics and Law, Hubei Wuhan 430070, China)

The purpose of this paper is to evaluate coordination between general land use planning and urban master planning of Wuhan city by establishing the evaluation system of “two planning”, so as to provide a reference for optimization utilization of land and integration of planning. Methods employed include literature analysis and fuzzy comprehensive evaluation. The results indicate that the weight of planning concept and planning formulation and planning implementation is 0.49 0.32 and 0.19. The evaluation value of “two planning” of Wuhan is 77. In Wuhan, the score of the idea of regional planning and forecast of urbanization level is pretty high, in contrast, the score of the idea of socialization and implement and information feedback of special plans is low. It is concluded that establishing a consistent planning concept is the key to integrate two plans. Coordinating these aspects like scale and layout of construction land plays an important role in twoplanning integration. In addition, it is also important to intensify the information feedback and accountability system.

general land use planning; urban master planning; fuzzy comprehensive evaluation; coordination

F301.23

A

2095-1329(2017)01-0051-04

10.3969/j.issn.2095-1329.2017.01.012

2016-08-14

修回日期: 2016-10-09

徐成(1993-),女,碩士生,主要研究方向?yàn)橥恋乩靡?guī)劃與管理.

電子郵箱: xucheng776@163.com

聯(lián)系電話: 027-88387050基金項(xiàng)目: 中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)一般項(xiàng)目(2016GS02)

*通信作者: 崔許鋒(博士/副教授): cuixufeng06@163.com