吳沅箐

（上海市城市規(guī)劃設計研究院，上海 200040）

基于“五量用地法”的建設用地管控評估方法研究
——以金山區(qū)張堰鎮(zhèn)為例

吳沅箐

（上海市城市規(guī)劃設計研究院，上海 200040）

“五量用地法”已成為上海市土地管理的新思路。本文基于該思路，從“總量、增量、存量、流量、質量”五個方面構建了一套建設用地管控評估方法，并以金山區(qū)張堰鎮(zhèn)為例進行實證研究。

土地管理；建設用地管控；評估方法；五量用地法

為進一步提高土地節(jié)約集約利用水平，以土地利用結構優(yōu)化促進產業(yè)結構調整和城市功能完善，以土地利用方式轉變促進上?！皠?chuàng)新驅動、轉型發(fā)展”，上海已將“五量用地法”（總量鎖定、增量遞減、存量優(yōu)化、流量增效、質量提高）作為土地管理的基本思路[1,2]。其中，“總量鎖定”是指將規(guī)劃建設用地規(guī)模作為未來建設用地的“終極規(guī)?！庇枰枣i定；“增量遞減”是指新增建設用地年度計劃逐年遞減，同時加大新增建設用地計劃與集中建設區(qū)外減量化規(guī)模的關聯(lián)力度；“存量優(yōu)化”是指優(yōu)化城鄉(xiāng)建設用地布局和結構，推動郊野地區(qū)土地綜合整治和中心城區(qū)城市更新，促進存量低效建設用地盤活利用和二次開發(fā)；“流量增效”是指實施土地利用全要素、全生命周期管理，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，縮短建設用地流轉周期，提高空間周轉指標的周轉速度和使用效率；“質量提高”是指適度降低工業(yè)用地比重，提高公共綠地和公共服務用地比重，實施土地綜合開發(fā)和復合利用，提高土地利用效益。與此同時，上海新一輪新市鎮(zhèn)總體規(guī)劃（暨土地利用總體規(guī)劃）正在如火如荼的編制中，雖然國家和上海在土地利用總體規(guī)劃實施評估方面已經形成了一套完整的方法，學者對土總規(guī)實施評估方法也有進一步優(yōu)化的研究[3~5]，但是在“五量用地法”管控新思路下，對建設用地評估仍需要進一步完善。故本文依據上?！拔辶坑玫胤ā钡耐恋毓芾硭悸罚紤]數(shù)據的可得性和結論的量化性，構建了一套較為完整的建設用地管控評估方法體系，并以金山區(qū)張堰鎮(zhèn)為例進行實證研究。

1 研究區(qū)概況

張堰鎮(zhèn)位于上海市金山區(qū)中部，距上海市區(qū)西南55km，東臨金山工業(yè)區(qū)，南接金山新城，北鄰廊下鎮(zhèn)。水陸交通十分便捷，莘奉金、嘉金、亭楓等高速公路出口處離張堰只有五分鐘車程，同時松金、松衛(wèi)、漕廊、金張公路縱橫貫通境內。2014年常住人口約4.1萬人，下轄9個行政村。具有深厚的歷史積淀和文化資源，是國家衛(wèi)生鎮(zhèn)、國家健康鎮(zhèn)、中國經濟文化名鎮(zhèn)、中國歷史文化名鎮(zhèn)。從土地利用現(xiàn)狀情況來看，2014年張堰鎮(zhèn)總用地面積34.92km2，其中農業(yè)用地22.40km2，建設用地9.29km2，未利用地3.23km2。

2 數(shù)據來源與評估體系

2.1 數(shù)據來源

本文所需數(shù)據的獲取主要通過GIS分析、統(tǒng)計年鑒以及調查獲得。本研究所用矢量數(shù)據來源于張堰鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃矢量數(shù)據庫、2014年張堰鎮(zhèn)土地利用二調變更數(shù)據、張堰鎮(zhèn)各部門專項CAD數(shù)據，圖件包括張堰鎮(zhèn)地形圖、2014年土地利用現(xiàn)狀圖，社會經濟數(shù)據來源于金山區(qū)統(tǒng)計年鑒以及張堰鎮(zhèn)各部門數(shù)據統(tǒng)計。

2.2 評估體系

依據“五量用地法”，分別從總量、增量、存量、流量和質量五個方面構建評估體系。其中，總量反映建設用地規(guī)模變化情況，包含建設用地總規(guī)模、建設用地占土地總面積比重兩個指標。增量反映新增建設用地使用情況，包括新增建設用地流量數(shù)量、新增建設用地流量結構、新增建設用地布局、集建區(qū)新增空間的剩余情況四個指標。存量反映建設用地結構變化情況，重點評估總體結構、工礦倉儲用地、農村宅基地三個指標。流量反映建設用地指標流轉情況，重點評估耕地占補平衡節(jié)余指標收益該項指標。質量反映土地利用績效和節(jié)約集約利用情況，包括建設用地產出效率、人口承載強度、宅基地戶均面積、宅基地分散度、農民集中安置意愿五項指標（表1）。

表1 建設用地管控評估指標體系Table 1 Indicator system for evaluation of construction land control

3 張堰鎮(zhèn)建設用地管控評估結果

3.1 建設用地總量評估結果

（1）建設用地總規(guī)模

一是建設用地迅速增長，建設用地總規(guī)模逼近“天花板”。根據二調變更數(shù)據，2010~2014年期間，建設用地總量由2009年的789公頃[6]增長到2014年的929公頃。按此增長速度，至2020年建設用地總規(guī)模將達到1097公頃，將遠突破規(guī)劃建設用地總規(guī)模指標937公頃。二是凈增空間嚴重不足，新增建設用地須與建設用地“減量化”捆綁。從土地利用現(xiàn)狀的角度，2014年張堰鎮(zhèn)現(xiàn)狀建設用地規(guī)模已達929公頃，建設用地凈增空間為23公頃，年均僅1.3公頃。而根據近五年計劃執(zhí)行情況，全鎮(zhèn)年均增加28公頃。按此增加速率，為不突破規(guī)劃建設用地總規(guī)模，未來須年均減量化26.7公頃。建設用地減量化的主要潛力是集建區(qū)外現(xiàn)狀工業(yè)倉儲用地和農村居民點用地，減量化任務十分艱巨。

（2）建設用地占土地總面積比重

2014年張堰鎮(zhèn)建設用地占全鎮(zhèn)域面積比例為26.6%，比2009年的22.6%增長4個百分點。

3.2 建設用地增量評估結果

（1）新增建設用地流量數(shù)量

張堰鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃確定全鎮(zhèn)新增建設用地流量規(guī)模達148公頃，年均流量13.5公頃。根據二調查變更數(shù)據，2010~2014年，全鎮(zhèn)新增建設用地規(guī)模140公頃，年均流量28公頃，是規(guī)劃新增建設用地平均流量的2.1倍。

（2）新增建設用地流量結構

主要來自于工業(yè)園區(qū)發(fā)展和新鎮(zhèn)區(qū)基礎設施完善引起。2010~2014年，全鎮(zhèn)新增建設用地中30%為工業(yè)用地，70%為新增城鎮(zhèn)用地，主要是市政公用設施用地和公共建筑用地（圖1）。

（3）新增建設用地布局

從新增建設用地空間布局來看，“三線管控”成效初現(xiàn)。規(guī)劃實施期間，全鎮(zhèn)新增城鎮(zhèn)工礦用地164.69公頃，其中位于集建區(qū)內的為115.56公頃，占總量的70.2%。全區(qū)新增工業(yè)用地49.87公頃，68.1%位于產業(yè)用地區(qū)，表明通過現(xiàn)行規(guī)劃的“三線管控”措施，落實了土地用途管制，促進城市集中建設和產業(yè)集聚發(fā)展（圖2a）。

（4）集建區(qū)新增空間的剩余情況

截至2014年底，張堰鎮(zhèn)集建區(qū)內可用空間為317.25公頃，雖有一定的空間，但是在建設用地總規(guī)模控制前提下，只有通過集建區(qū)外的減量化和土地復墾，才能實現(xiàn)指標的騰挪（圖2b）。

圖1 2009~2014年張堰鎮(zhèn)新增建設用地流量結構Fig.1 The structure of newly increased construction land in Zhangyan town (2009-2014)

圖2 規(guī)劃管控情況(a)及集建區(qū)內規(guī)劃執(zhí)行情況(b)分析Fig.2 Analysis chart of planning control (a) and planning implementation (b) in centralized construction area

3.3 建設用地存量評估結果

（1）總體結構

依據二調數(shù)據，2009~2014年，建設用地內部結構基本穩(wěn)定，主要是城鎮(zhèn)工礦用地增加了4%，而農村居民點減少了4%（圖3、圖4）。

圖3 建設用地結構（左2009，右2014）Fig.3 Construction land structure (left 2009, right 2014)

圖4 土地利用現(xiàn)狀（左2009，右2014）Fig.4 The current situation of land use (left 2009, right 2014)

（2）工礦倉儲用地

從數(shù)量方面，工業(yè)用地增長與建設用地增長速度基本一致。2009年，張堰鎮(zhèn)工業(yè)用地總面積267.24公頃，占建設用地的比重為33.9%；2014年，工業(yè)用地總面積為309.56公頃，占建設用地的比重為33.3%，表明工業(yè)用地與建設用地呈現(xiàn)同步增速的特征（圖5）。

圖5 現(xiàn)狀工業(yè)用地分布Fig.5 Present situation of industrial land distribution

從布局方面，工業(yè)用地分類指導實施需進一步加強。一是工業(yè)用地半數(shù)以上位于產業(yè)用地區(qū)，布局逐步優(yōu)化。規(guī)劃實施以來，通過本市三線管控措施，張堰鎮(zhèn)加強引導工業(yè)用地向產業(yè)用地區(qū)集聚，零散分布的工業(yè)用地逐步轉型或退出，工業(yè)用地逐漸向產業(yè)區(qū)塊集聚發(fā)展。2014年，位于產業(yè)用地區(qū)（“104區(qū)塊”）內的工業(yè)用地面積為163.70公頃，占總工業(yè)用地比例為52.9%，高于上海市49%的平均水平。集建區(qū)內產業(yè)用地區(qū)外（“195區(qū)域”）工業(yè)用地面積為48.85公頃，占工業(yè)用地總量的15.8%，須加強推進此類工業(yè)用地的轉型升級；集建區(qū)外（“198區(qū)域”）的工業(yè)用地面積97.01公頃，占比達到31.3%。二是工業(yè)用地管控下，新增企業(yè)逐步向產業(yè)區(qū)集聚，但是“198”減量化實施乏力。2009~2014年，張堰鎮(zhèn)新增工業(yè)用地49.87公頃，約68.1%（33.94公頃）位于“104區(qū)塊”內，但是與此同時，這5年減少工業(yè)用地僅0.73公頃，“198”工業(yè)用地減量化實施不理想，須結合郊野單元規(guī)劃加強對此類工業(yè)用地引導，分類有序推進198工業(yè)用地整理復墾工作。

（3）農村宅基地

規(guī)劃實施期間，農村居民點用地數(shù)量由2009年的231公頃增加到2014年的232公頃。未來應結合新市鎮(zhèn)總規(guī)和村莊布點規(guī)劃，積極采取相關措施優(yōu)化農村居民點用地的布局。

3.4 建設用地流量評估結果

目前，張堰鎮(zhèn)土地綜合整治項目依然在編。依據初步研究方案，項目整治區(qū)位于G15以北、漕廊公路以南、杭州灣大道以西、張涇河以東，整治區(qū)總面積為605.98公頃，共涉及桑園、舊港、里3個村，共有居民1318戶，總人口4811人。

通過整治，可騰退宅基地和工業(yè)用地共計17.64公頃，復墾魚塘和坑塘共計6.58公頃，補充耕地18.18公頃（圖6）。

依據金山區(qū)有關管理規(guī)定，可將節(jié)余的耕地占補平衡指標由區(qū)統(tǒng)籌收購，每畝土地出讓后所得凈收益可用于反哺農村，或通過指標騰挪建立集體長效“造血機制”，促進流量增效。

圖6 土地綜合整治項目規(guī)劃方案圖（中間成果）Fig.6 Plan of land comprehensive rehabilitation project (intermediate result)

3.5 建設用地質量評估結果

（1）建設用地產出效率

2014年張堰鎮(zhèn)建設用地產出效率為3.30億元/km2，高于金山區(qū)平均水平2.60億元/km2，但是與全上海市7.19億元/km2的平均水平仍有較大差距，須通過提升產業(yè)能級、退出淘汰低效企業(yè)進一步促進土地利用績效的提高。

（2）人口承載強度

2014年，張堰鎮(zhèn)建設用地人口密度與工業(yè)用地地均從業(yè)人數(shù)分別為44人/公頃、36人/公頃，而此期間，金山區(qū)的平均水平分別為15人/公頃、20人/公頃，均高于全區(qū)平均水平。

（3）宅基地戶均面積

規(guī)劃實施期間，張堰鎮(zhèn)農村居民點面積基本不變，農村常住戶數(shù)10041戶，戶均宅基地面積為231m2，超過上海市180m2/戶的建房標準。

（4）宅基地分散度

經過ArcGIS緩沖區(qū)分析，張堰鎮(zhèn)分散宅基地圖斑數(shù)占宅基地總圖斑數(shù)的14%，面積占宅基地總面積的16%，較為分散（圖7）。

圖7 宅基地分散度緩沖分析Fig.7 Analysis of dispersion buffer of rural homestead

（5）農民集中安置意愿

在調查中大多數(shù)農村居民愿意就近集中安置，47.3%選擇在本鎮(zhèn)，34.4%選擇本村。

4 結論

本研究在已有研究基礎上，結合上海市“五量用地法”土地管理新思路，從“總量、增量、存量、流量、質量”五個方面構建了一套建設用地管控評估的方法。其中，總量方面評估建設用地規(guī)模變化情況，增量方面評估新增建設用地使用情況，存量方面評估建設用地結構變化情況，流量方面評估建設用地指標流轉情況，質量方面評估土地利用績效和節(jié)約集約利用情況。本文在該評估體系下，以金山區(qū)張堰鎮(zhèn)為例進行實證研究。從評估結果來看，自《金山區(qū)張堰鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃（2010~2020年）》實施以來，建設用地管控取得了一定成效，引領了城鄉(xiāng)用地的合理布局，優(yōu)化了土地利用結構，主要體現(xiàn)在保障了鎮(zhèn)產業(yè)發(fā)展用地和民生用地，“老三線”對新增城鎮(zhèn)建設用地、產業(yè)發(fā)展起到了很好的管控作用。但是，也產生了一些問題，主要體現(xiàn)在建設用地總規(guī)模逼近“天花板”，凈增空間嚴重不足；工業(yè)用地總量較大，工業(yè)用地分類指導實施需進一步加強；土地利用績效有待提高，現(xiàn)狀宅基地占地面積大、分散程度高，減量化有較大潛力；集建區(qū)外土地整治實施較為滯后，未來需加強“198”工業(yè)用地整治、農村宅基地整治。

References)

[1] 莊少勤. 上?！拔辶坑玫胤ā敝鞘修D型升級[N]. 中國國土資源報,2014-01-29.

Zhuang S Q. Shanghai "land use five-quantity guidelines" to help urban transformation and upgrading[N]. China Land and Resources News, 2014-01-29.

[2] 莊少勤. “新常態(tài)”下的上海土地節(jié)約集約利用[J]. 上海國土資源,2015,36(3):1-8.

Zhuang S Q. Conservative and intensive land use in Shanghai under the “New Normal”[J]. Shanghai Land & Resources, 2015,36(3):1-8.

[3] 張宇,歐名豪,靳曉雯,等. 土地利用總體規(guī)劃實施評價方法研究[J]. 中國土地科學,2011,25(10):40-46.

Zhang Y, Ou M H, Jin X W, et al. Research on the method of evaluation the implementation of general land use planning[J]. China Land Science, 2011,25(10):40-46.

[4] 雷耀. 新一輪土地利用總體規(guī)劃實施評價研究[J]. 上海國土資源,2014,35(3):69-72.

Lei Y. An evaluation of the implementation of a new phase of general land use planning[J]. Shanghai Land & Resources, 2014,35(3):69-72.

[5] 吳沅箐,殷瑋. 上海近遠郊地區(qū)建設用地減量化差異探析[J]. 上海國土資源,2015,36(4):43-46.

Wu Y Q, Yin W. Research on differences in the reduction of developed land area in Shanghai suburbs[J]. Shanghai Land & Resources, 2015,36(4):43-46.

[6] 張堰鎮(zhèn)人民政府. 金山區(qū)張堰鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃(2010-2020) [R]. 2011.

People’s Government of Zhangyan Town. Land use planning of Zhangyan town (2010-2020)[R]. 2011.

Evaluation construction land management and control based on the“l(fā)and use five-quantity guidelines”

WU Yuan-Qing
(Shanghai Urban Planning and Design Research Institute, Shanghai 200040, China)

The “l(fā)and use five-quantity guidelines” is a new land management concept in Shanghai. Based on this idea, this paper constructs a set of methods to evaluate construction land control based on the five aspects: total quantity, increment, stock, flow, and quality. The study uses the town of Zhangyan in the Jinshan district as a case study.

land management; construction land management and control; evaluation method; land use five-quantity guidelines

F293.22

A

2095-1329(2017)01-0021-04

10.3969/j.issn.2095-1329.2017.01.005

2016-10-07

2016-12-19

吳沅箐(1987-),女,碩士,工程師,主要從事城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地整治研究.

電子郵箱: 021-23130551

聯(lián)系電話: 021-62543633

上海市規(guī)劃和國土資源管理局科研項目