閆然

一、問題的提出

2016～2017年縣鄉(xiāng)人大換屆選舉是2015年選舉法修改后，實施的第一次直接選舉，是我國改革開放以來依法進行的第10次縣級人大代表選舉，第11次鄉(xiāng)級人大代表選舉，對于促進社會和諧穩(wěn)定，具有十分重要的意義。這一輪縣鄉(xiāng)人大換屆選舉，在取得了較為良好的社會和法律效果的同時，也暴露出基層實踐中的一些缺陷。本文以山東省D區(qū)2016～2017年人大代表換屆選舉為研究樣本。根據(jù)換屆選舉日程安排，2016年12月5日為初步代表候選人張榜日，但是由于作為職務(wù)代表候選人的D區(qū)區(qū)委常委、區(qū)人大常委會主任、副主任等人組織部門尚未調(diào)整到位，無法公布初步候選人名單。如繼續(xù)選舉工作流程，將尚未完成調(diào)整的現(xiàn)任職務(wù)代表提名為初步候選人，將造成換屆后全區(qū)幾十位領(lǐng)導(dǎo)干部不是區(qū)人大代表，組織意圖無法實現(xiàn)。因此在初步代表候選人張榜公布之前，區(qū)人大常委會、選舉委員會先后作出了推遲區(qū)、鎮(zhèn)兩級人民代表大會代表選舉日期的決定。對于推遲選舉中的程序安排，需要我們對于縣鄉(xiāng)人大選舉制度進一步研究完善。

二、主要環(huán)節(jié)

（一）請示區(qū)委同意

2016年12月5日，在初步代表候選人張榜公布之前，D區(qū)選舉委員會召開第四次會議，討論關(guān)于推遲換屆選舉問題以及向區(qū)委的請示。12月5日晚，因職務(wù)代表無法如期調(diào)整到位，區(qū)委常委會作出決定，同意推遲D區(qū)的區(qū)、鎮(zhèn)兩級人民代表大會代表的選舉日期，具體安排由區(qū)人大常委會、區(qū)選舉委員會根據(jù)法律規(guī)定操作實施。

（二）區(qū)人大常委會、選舉委員會決定推遲

12月5日，按照區(qū)委常委會議的意見，D區(qū)第十六屆人大常委會召開了第三十八次會議，根據(jù)選舉法和《山東省縣鄉(xiāng)兩級人民代表大會選舉實施細則》的規(guī)定，通過了《關(guān)于推遲區(qū)鎮(zhèn)兩級人大代表換屆選舉日期的決定》，會議決定投票選舉D區(qū)新一屆區(qū)、鎮(zhèn)兩級人民代表大會代表的日期推遲，具體日期由區(qū)選舉委員會另行確定。D區(qū)選舉委員會隨后召開第五次會議，按照D區(qū)十六屆人大常委會第三十八次會議的決定，通過了《關(guān)于推遲區(qū)鎮(zhèn)兩級人大代表換屆選舉日期的公告》。

（三）選舉委員會重新確定選舉時間

2016年12月15日，在D區(qū)相關(guān)職務(wù)代表基本調(diào)整到位后，D區(qū)選舉委員會第六次會議通過《關(guān)于重新確定人大代表換屆選舉日期的決定》，按照D區(qū)十六屆人大常委會第三十八次會議《關(guān)于推遲區(qū)鎮(zhèn)兩級人大代表換屆選舉日期的決定》，研究確定D區(qū)區(qū)鎮(zhèn)兩級人大代表換屆選舉日期由2016年12月20日調(diào)整到 2016年12月30日，同時對與選舉相關(guān)的時間進行了調(diào)整。（1）計算公民年滿18周歲的時間：選民年齡的計算以選舉日為準，凡是1998年12月30日（零時）以前出生的公民都具備選民的年齡條件。（2）公布初步代表候選人名單的時間：2016年12月15日以前。（3）公布正式代表候選人名單的時間：2016年12月23日以前。關(guān)于本級人大換屆選舉工作實施方案及各階段工作安排意見中的日期和期限，相應(yīng)按重新確定的選舉日期順延。

（四）選民補充登記

由于選舉日的時間調(diào)整，根據(jù)《山東省縣鄉(xiāng)兩級人民代表大會選舉實施細則》第二十八條的規(guī)定，“如原定的選舉日推遲，新增加的十八周歲選民，應(yīng)予補登”，D區(qū)各選區(qū)對1998年12月20日至1998年12月30日（零時）以前出生的公民予以補登。根據(jù)選舉委員會決定要求，各選區(qū)將選民的增減補正情況匯總上報區(qū)選舉委員會后，于2016年12月27日前予以張榜公布。

三、推遲選舉日期中的法律問題

（一）推遲選舉的決定主體

推遲選舉日期中遇到的第一個法律問題是誰是作出推遲選舉日期的決定主體，人大常委會還是選舉委員會？根據(jù)《山東省縣鄉(xiāng)兩級人民代表大會選舉實施細則》第七條，選舉委員會的職權(quán)是包括“（三）確定選舉日期”，但對于選舉委員會是否具有決定推遲選舉的職權(quán)并未作明確規(guī)定。經(jīng)檢索其他省份地方性法規(guī)，《四川省〈中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法〉實施辦法》第三十六條規(guī)定：“因特殊情況，不能在選舉日投票，需提前或者推遲選舉的，須經(jīng)縣級人民代表大會常務(wù)委員會決定，并報上一級人民代表大會常務(wù)委員會備案?！盌區(qū)在選舉實際操作中，為周全起見，根據(jù)區(qū)委常委會意見，D區(qū)十六屆人大常委會第三十八次會議決定推遲選舉，具體日期由區(qū)選舉委員會另行確定。會后，D區(qū)選舉委員會召開會議，通過了《關(guān)于推遲區(qū)鎮(zhèn)兩級人大代表換屆選舉日期的公告》。

（二）推遲選舉決定作出的時間

據(jù)了解，D區(qū)所在的設(shè)區(qū)的市2016～2017年人大代表換屆選舉中，各縣區(qū)均普遍存在因為職務(wù)代表調(diào)整不到位無法如期提名確定候選人導(dǎo)致推遲選舉的情況。對此，2016年12月5日，部分區(qū)縣在初步候選人張榜前作出推遲選舉的決定。12月13日，部分區(qū)縣在正式候選人張榜前作出了推遲選舉的決定，還有區(qū)縣通過請示省、市兩級人大，決定采取預(yù)留10個選區(qū)、推遲預(yù)留選區(qū)選舉日的方式，待相關(guān)人員安排到位后重新確定選舉日。更有區(qū)縣在正式候選人張榜后因為職務(wù)代表仍未到位才開始考慮推遲選舉。面對各區(qū)縣各種推遲選舉的類型，《山東省縣鄉(xiāng)兩級人民代表大會選舉實施細則》對于在選舉過程中的哪個時間階段可以作出推遲選舉的決定也并未作出規(guī)定，各區(qū)縣的倉促應(yīng)對暴露出了推遲選舉相關(guān)制度規(guī)定尚不完善。

（三）推遲選舉決定的后續(xù)事宜

D區(qū)在初步候選人張榜前決定推遲選舉，因此重新提名確定代表候選人并無疑問。但對于此次人大推遲選舉日中，有區(qū)縣在初步候選人張榜后、正式候選人張榜前推遲，及有區(qū)縣在正式候選人張榜后考慮推遲選舉的兩種推遲選舉的安排，各區(qū)縣人大對于推遲選舉后能否重新提名確定代表候選人并不明確，出現(xiàn)了一些爭議。根據(jù)《山東省縣鄉(xiāng)兩級人民代表大會選舉實施細則》第二十八條規(guī)定，“如原定的選舉日推遲，新增加的十八周歲選民，應(yīng)予補登。”但對于推遲選舉后是否可以重新提名確定代表候選人，最長可以推遲多久，推遲多久后又需要重新進行選民登記等一系列后續(xù)事宜并沒有具體規(guī)定。綜上所言，面對推遲選舉中所出現(xiàn)的各種問題，需要對決定主體、決定時間、后續(xù)選民登記等事宜進一步細化明確。

四、建議對策

（一）進一步理順人大與黨委組織部門的溝通協(xié)調(diào)機制

人大代表換屆選舉需要黨委與人大部門協(xié)調(diào)配合，在推薦提名初步代表候選人之前考察確定相關(guān)職務(wù)代表人選。為避免在日后人大換屆選舉中再次出現(xiàn)推遲選舉的情況，應(yīng)進一步加強省委和省人大的溝通協(xié)調(diào)。在實踐中，據(jù)了解過往D區(qū)人大換屆選舉由人大牽頭比較好部署，現(xiàn)在由黨委牽頭，各方需要進行協(xié)調(diào)，難度特別大，時間比較緊張。黨委對人大工作程序、進展了解不夠，導(dǎo)致工作沒有及時開展。人大只能等黨委作出決定或者指示才能落實具體工作。區(qū)人大作不了主，也沒有辦法變通，這就容易導(dǎo)致基層操作起來違反法律規(guī)定。本次換屆選舉，區(qū)人大按照省人大部署的法定時間節(jié)點實施操作，而人大代表有很大一部分是職務(wù)代表，需要等黨政領(lǐng)導(dǎo)到位才能開展，其中區(qū)委書記、區(qū)長的人選需要省委組織部考察確定，其余區(qū)級領(lǐng)導(dǎo)班子需要市委組織部確定，由此給基層工作帶來非常大的困難。張貼候選人公告的時候，職務(wù)代表候選人還沒到位，所以工作無法開展，要么職務(wù)代表到位后違法換人要么只能選擇推遲選舉投票。為更好的推進縣鄉(xiāng)人大換屆選舉工作按時間節(jié)點實施，需要省級人大和黨委溝通協(xié)調(diào)，解決這個問題。

（二）預(yù)留名額做法的考量

預(yù)留名額是基層人大為保證選舉工作順利如期進行，防止職務(wù)代表出現(xiàn)臨時變化的一項“土辦法”。D區(qū)往屆人大換屆選舉時都有預(yù)留名額（上一屆預(yù)留20個名額）。中央明確要求“將全部代表名額分配到各個選區(qū)”，山東省人大常委會據(jù)此要求縣鄉(xiāng)不能預(yù)留名額，全部分下去。因此在干部沒到位的情況下，給人大選舉工作的順利實施造成了較大的困難。根據(jù)D區(qū)人大常委會工作人員在訪談中的意見，如果能根據(jù)地方實際情況在換屆時預(yù)留不超過10個名額，即使組織部門在人大代表推薦提名階段因為特殊原因尚未考察確定全部干部人選，也不會影響人大代表換屆選舉工作的順利開展。

（三）設(shè)立“兩個代表一個委員”換屆專門機構(gòu)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)換屆事宜

D區(qū)人大代表換屆在時間上同黨代表、政協(xié)委員的換屆基本同步進行，因此如何統(tǒng)籌“兩個代表一個委員”的換屆工作便需要基層黨委、人大及相關(guān)部門考慮。為此，可以考慮在黨的領(lǐng)導(dǎo)下由組織部門成立專門換屆工作機構(gòu)，統(tǒng)籌黨代表、人大代表、政協(xié)委員的提名推薦、時間安排、組織考察等相關(guān)工作。專門工作機構(gòu)的成立有利于黨委組織部門吃透“兩個代表一個委員”相應(yīng)的法律政策，較為有效地避免了“兩個代表一個委員”相關(guān)人選的交叉重疊及重復(fù)考察，同時避免了工作上各部門間可能發(fā)生矛盾，省時省力，保證了人大代表換屆選舉工作按照法定程序要求如期順利進行。

（四）嚴格按照法定程序時間統(tǒng)籌安排換屆選舉工作

每次縣鄉(xiāng)人大換屆，全國人大常委會都根據(jù)中央部署，下發(fā)關(guān)于縣鄉(xiāng)兩級人大換屆選舉時間的通知，各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會確定本區(qū)域內(nèi)縣鄉(xiāng)人大換屆的時間安排，各區(qū)縣據(jù)此確定本區(qū)縣的投票時間，并根據(jù)選舉法的規(guī)定確定選區(qū)劃分、選民登記、提名推薦候選人等各階段的時間安排。改革開放以來，我國先后依法順利進行了10次縣級人大代表選舉、11次鄉(xiāng)級人大代表選舉，各地對于換屆選舉的程序時間安排已經(jīng)積累了一定的經(jīng)驗，應(yīng)當(dāng)按照預(yù)先的安排做好換屆選舉的各項工作。據(jù)了解，某省在這次縣鄉(xiāng)換屆選舉工作中，也出現(xiàn)部分地方因為職務(wù)代表候選人沒有到位希望推遲選舉的情況，最終在省委、省人大的指導(dǎo)督促下，基本按原定時間完成了投票選舉，只有個別選區(qū)推遲了選舉日。因此，對于整個換屆選舉工作，還需要統(tǒng)籌好各項程序安排，抓緊工作，依法辦事，以保證按時完成換屆選舉的任務(wù)。

參考文獻：

[1]蔡定劍主編：《中國選舉狀況的報告》，法律出版社2002年版。

[2]李適時主編：《地方組織法選舉法代表法導(dǎo)讀與釋義》，中國民主法制出版社2015年版。

[3]陳斯喜主編：《縣鄉(xiāng)兩級人大代表選舉流程》，中國民主法制出版社2011年版。

（作者單位：全國人大常委法工委）