王偉臣

二戰(zhàn)后日本經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和崛起在很大程度上得益于較為完整和發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)立法。在眾多的經(jīng)濟(jì)法規(guī)中，最重要、最基本的當(dāng)首推1947年頒布的《禁止壟斷法》。這部著名的法典全名為《關(guān)于禁止私人壟斷及確保公正交易的法律》。它于1947年（昭和22年）3月31日經(jīng)日本舊憲法下的最后一屆帝國(guó)議會(huì)批準(zhǔn)，4月14日公布。盡管直到今天日本經(jīng)濟(jì)法學(xué)界對(duì)于經(jīng)濟(jì)法的概念、范圍、體系等基本問(wèn)題仍然爭(zhēng)論不休，但是以根岸哲、舟田正之為代表的經(jīng)濟(jì)法學(xué)家們卻一致承認(rèn)《禁止壟斷法》在經(jīng)濟(jì)法體系中的核心地位，所以它又被稱為“經(jīng)濟(jì)憲法”。這部法律在日本經(jīng)濟(jì)法體系中占有最基本和核心的地位，對(duì)維護(hù)并促進(jìn)日本的經(jīng)濟(jì)民主化、政治民主化發(fā)揮了舉足輕重的作用。

以解散財(cái)閥為初衷

日本在明治維新時(shí)期陸續(xù)興起了三井、住友、三菱等大型財(cái)閥，除了涉足工業(yè)之外，它們也積極介入金融業(yè)，左手控制資本主義中最重要的資本，右手則控制生產(chǎn)工具，勢(shì)力非常龐大。它們?cè)诙?zhàn)中為日本政府提供武器及經(jīng)濟(jì)后援，二戰(zhàn)結(jié)束前夕，僅三井、住友、三菱、安田四大財(cái)閥旗下的企業(yè)就占據(jù)了全日本銀行存入資本金的24.5%，所以它們被同盟國(guó)最高司令官總司令部視為“促成戰(zhàn)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)基盤(pán)”，也是戰(zhàn)后日本重建首先要解決的問(wèn)題。

1945年10月16日，盟軍總司令部經(jīng)濟(jì)科學(xué)局局長(zhǎng)雷蒙德·克萊默發(fā)布聲明，希望日本政府自發(fā)實(shí)施財(cái)閥解體。1945年11月4日，日本政府向盟軍總司令部提交財(cái)閥解體計(jì)劃。該計(jì)劃得到了盟軍總司令道格拉斯·麥克阿瑟的認(rèn)可，但是后者表示需要保留監(jiān)督、檢查財(cái)閥解體實(shí)施情形的權(quán)力。1946年4月20日，日本政府頒布《控股公司整理委員會(huì)令》并籌備成立“控股公司整理委員會(huì)”。兩個(gè)月后盟軍總司令部下令限制日本10大財(cái)閥家族的個(gè)人金融活動(dòng)。1946年8月8日，控股公司整理委員會(huì)開(kāi)始運(yùn)作，命令被整肅的財(cái)閥家族必須將持有的股票交由控股公司整理委員會(huì)處理，并且卸任其擔(dān)當(dāng)?shù)墓芾砺殑?wù)。這部《控股公司整理委員會(huì)令》的主要目的是為了排除財(cái)閥所擁有的經(jīng)濟(jì)支配力，而沒(méi)有解決這些財(cái)閥企業(yè)在特定領(lǐng)域內(nèi)所擁有的市場(chǎng)支配力。于是為了徹底消解財(cái)閥的影響力，盟軍總司令部要求日本政府根據(jù)美國(guó)1890年的《謝爾曼法反托拉斯法》制定一部反壟斷法。一年以后，日本《禁止壟斷法》頒布施行。由于此后這部法典歷經(jīng)修改，所以最初的這部又被稱為“原始禁止壟斷法”。

從被迫嚴(yán)格到主動(dòng)強(qiáng)化

“原始禁止壟斷法”以美國(guó)的反托拉斯法為藍(lán)本，但是從對(duì)壟斷行為的規(guī)制程度上看，它比母法更為嚴(yán)厲。這主要是由兩個(gè)原因所造成的。第一，政治層面，盟軍總司令部試圖通過(guò)這部嚴(yán)厲的反壟斷法迅速、徹底地消解財(cái)閥所擁有的經(jīng)濟(jì)支配力，為其“經(jīng)濟(jì)民主化”政策的實(shí)施奠定基礎(chǔ)；第二，立法層面，盟軍當(dāng)局試圖以日本的《禁止壟斷法》為試驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)在美國(guó)也尚未達(dá)到的理想目標(biāo)。但是冷戰(zhàn)的爆發(fā)讓盟軍總司令部的態(tài)度發(fā)生了轉(zhuǎn)變，由積極改革日本戰(zhàn)前的政治經(jīng)濟(jì)模式改為促進(jìn)日本經(jīng)濟(jì)復(fù)原。美國(guó)認(rèn)為一個(gè)快速發(fā)展、經(jīng)濟(jì)繁榮的日本能遏止共產(chǎn)主義的擴(kuò)張，也有利于改善和鞏固美日關(guān)系，所以要把日本改造成美國(guó)于亞洲的一個(gè)可靠的反共同盟。所以為了加速日本戰(zhàn)后的經(jīng)濟(jì)復(fù)原而減低了財(cái)閥解體政策的強(qiáng)度。本來(lái)三井物產(chǎn)要被拆分成200多個(gè)公司，三菱商事要被拆分為139個(gè)公司，但是最后實(shí)際被拆分的只有日本制鐵、王子制紙、東洋制罐等11家公司。

另一方面，“原始禁止壟斷法”雖然將禁止妨礙公正競(jìng)爭(zhēng)的行為、禁止通過(guò)限制競(jìng)爭(zhēng)所形成的市場(chǎng)支配力的行為和促進(jìn)公正和自由競(jìng)爭(zhēng)作為其自身的立法目的，但是，這部在美國(guó)占領(lǐng)政策直接影響下所制定的反托拉斯法追求的是極端理想化的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)結(jié)構(gòu)，它與當(dāng)時(shí)日本的現(xiàn)實(shí)之間存在著巨大的鴻溝。因此隨著政治、經(jīng)濟(jì)條件的發(fā)展變化，日本對(duì)該法進(jìn)行了數(shù)次修改。

1949年的修改緩和了對(duì)公司持股的限制，放寬了國(guó)際合同、公司合并等許可證制度。修改后的《禁止壟斷法》失去了原有實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)民主化的徹底性和實(shí)驗(yàn)性，較之立法時(shí)有了不小的后退。1953年的修改認(rèn)可了“不景氣卡特爾”，也就是說(shuō)，在經(jīng)濟(jì)不景氣期間，經(jīng)營(yíng)者消極的共同行為得到法律的認(rèn)可。同時(shí)，這次修改還進(jìn)一步放寬了公司相互持股和兼任高級(jí)職員的限制。1953年的修改，使較為理想化的“原始禁止壟斷法”被迫向日本的現(xiàn)實(shí)妥協(xié)了一步。日本著名法學(xué)家木元錦哉認(rèn)為，本次修改讓《禁止壟斷法》在形式上、實(shí)質(zhì)上都大幅度后退，失去了當(dāng)初立法的本來(lái)面目。

日本政府曾于1958年和1963年兩度向國(guó)會(huì)提出《禁止壟斷法》修改法案，但由于產(chǎn)業(yè)界的極力反對(duì)而成為廢案。1968年，日本的經(jīng)濟(jì)規(guī)模首次超過(guò)西德位居世界第2位。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，“原始禁止壟斷法”最初的嚴(yán)格，是盟軍總司令部強(qiáng)加給日本社會(huì)的，由于日本社會(huì)根深蒂固的卡特爾思維和傳統(tǒng)，一旦外界壓力消失，便立刻遭到變質(zhì)的命運(yùn)。另一方面，在特定的歷史時(shí)期，以行政主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)卡特爾能夠有效地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。這與其他資本主義國(guó)家的發(fā)展歷程并無(wú)二致。所以壟斷到了一定程度，必然引起社會(huì)各種矛盾的尖銳化，并在1973年的石油危機(jī)中爆發(fā)出來(lái)，日本經(jīng)濟(jì)陷入混亂，1974年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率銳減，戰(zhàn)后以來(lái)的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)宣告終結(jié)。這種局面迫使日本政府不得不重新加強(qiáng)了對(duì)壟斷性卡特爾的限制。

1977年國(guó)會(huì)通過(guò)了自該法頒布以來(lái)第一次強(qiáng)化性修改。這次修改全面加強(qiáng)了執(zhí)法力度，一改以前緩和規(guī)制的基調(diào)，從各個(gè)方面強(qiáng)化了《禁止壟斷法》應(yīng)有的機(jī)能，使《禁止壟斷法》部分恢復(fù)了其本來(lái)面目。進(jìn)入90年代之后，日本幾乎每年都對(duì)該法進(jìn)行修改。到2004年為止，日本反壟斷法共進(jìn)行了18次的修改。2005年，日本對(duì)禁止壟斷法進(jìn)行了自1977年以來(lái)的最大的修改——被日本法學(xué)界評(píng)價(jià)為“為確立適應(yīng)21世紀(jì)之競(jìng)爭(zhēng)政策的法的修改”。

獨(dú)具特色的執(zhí)行機(jī)構(gòu)

《禁止壟斷法》的另一重要特點(diǎn)體現(xiàn)在結(jié)構(gòu)上：包括了實(shí)體法和程序法兩方面的內(nèi)容，形成了一個(gè)兩法兼及的統(tǒng)一的法律體系。其中，程序法方面的主體內(nèi)容就是公正交易委員會(huì)制度。作為《禁止壟斷法》規(guī)定的執(zhí)行機(jī)關(guān)，公正交易委員會(huì)是內(nèi)閣府下轄的一個(gè)特別部級(jí)機(jī)構(gòu)，由首相直接領(lǐng)導(dǎo)。在組織結(jié)構(gòu)上，委員會(huì)由一位委員長(zhǎng)、四位委員組成。包括委員長(zhǎng)在內(nèi)的所有委員均由首相在征得參眾兩院的同意后任命產(chǎn)生，而委員長(zhǎng)的任免還需經(jīng)過(guò)日本天皇的認(rèn)證。所以，公正交易委員會(huì)的成員被視為“特別職務(wù)的國(guó)家公務(wù)員”?，F(xiàn)任委員長(zhǎng)杉本和行曾擔(dān)任財(cái)務(wù)省次官、東京大學(xué)公共政策大學(xué)院教授等職，2013年3月任現(xiàn)職，今年已經(jīng)67歲。按照《禁止壟斷法》第30條的規(guī)定，委員年齡達(dá)到70歲時(shí)必須離任，所以他應(yīng)該還有3年的任期。盡管在組織上隸屬于內(nèi)閣府，并且由首相直接領(lǐng)導(dǎo)，但是在執(zhí)行反壟斷法時(shí)，杉本和行與其他四位委員可以獨(dú)立行使職權(quán)，不受任何組織和個(gè)人的支配或領(lǐng)導(dǎo)。不過(guò)，委員會(huì)每年都要向議會(huì)提交執(zhí)行反壟斷法情況的年度報(bào)告及相關(guān)議案。公正交易委員會(huì)總部設(shè)在東京，在九州、四國(guó)等其他地區(qū)設(shè)有辦公室和分支機(jī)構(gòu)。

公正交易委員會(huì)作為一個(gè)部級(jí)行政機(jī)關(guān)，可以全權(quán)執(zhí)行《禁止壟斷法》以及消除相關(guān)的違法行為，還負(fù)責(zé)執(zhí)行《防止延遲支付承包費(fèi)法》和《不當(dāng)禮品種類及不當(dāng)表示防止法》兩部特別補(bǔ)充法。當(dāng)然，日本公正交易委員會(huì)的一大特色在于，除了行政權(quán)限之外，它還擁有使內(nèi)部條例生效的準(zhǔn)立法權(quán)和執(zhí)行聽(tīng)證程序的準(zhǔn)司法權(quán)。后兩種權(quán)限是其他的一般性行政機(jī)關(guān)所不具有的。準(zhǔn)立法權(quán)限，主要是指公正交易委員會(huì)可以制定內(nèi)部條例、解決爭(zhēng)端的程序規(guī)則，還可以就被委任的事項(xiàng)制定相關(guān)的委員會(huì)規(guī)則，亦即所謂的“委任立法”。準(zhǔn)司法權(quán)限是指，委員會(huì)在發(fā)布其相關(guān)決定之前，可以舉行與司法機(jī)關(guān)公開(kāi)審判類似的聽(tīng)證會(huì)，以保證整個(gè)程序的公正性。此外，公正交易委員會(huì)在事實(shí)針對(duì)違反《禁止壟斷法》的行為發(fā)出“排除措施命令”，針對(duì)壟斷狀態(tài)發(fā)出“恢復(fù)競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)的命令”，以及命令違法的共同行為人繳納“課征金”等行政措施時(shí)，均必須依照《禁止壟斷法》第八章第2節(jié)所規(guī)定的法定程序來(lái)進(jìn)行。我國(guó)學(xué)者王為農(nóng)認(rèn)為，從這個(gè)意義上講，公正交易委員會(huì)所擁有的準(zhǔn)司法權(quán)，與其說(shuō)是《禁止壟斷法》賦予其享有了特殊的權(quán)力，還不如說(shuō)是對(duì)其行使相應(yīng)的權(quán)力施加了法定的約束。

（作者系上海外國(guó)語(yǔ)大學(xué)教師）

編輯：成韻 chengyunpipi@126.com