黃釗

福建省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院（350008）

教育設(shè)施生均校園用地指標(biāo)研究初探
——以晉江市域教育專項(xiàng)規(guī)劃為例

黃釗

福建省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院（350008）

學(xué)校的規(guī)模直接影響辦學(xué)效果和教育質(zhì)量，學(xué)校規(guī)模的大小首先要確定與學(xué)校規(guī)模相適宜的生均指標(biāo)，在比較現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的生均校園用地面積指標(biāo)的基礎(chǔ)上，結(jié)合晉江城市發(fā)展特點(diǎn)和教育現(xiàn)狀情況，制定適合晉江市教育設(shè)施規(guī)劃建設(shè)的生均校園用地指標(biāo)體系，以全面指導(dǎo)晉江教育規(guī)劃布局。

生均校園用地面積；教育專項(xiàng)；晉江

0 引言

教育設(shè)施作為公共服務(wù)設(shè)施的重要組成部分，也是近些年人民群眾關(guān)注的焦點(diǎn)。隨著城市的快速發(fā)展，建設(shè)用地資源日趨緊張，如何使教育用地既要滿足基本功能需要，又要滿足節(jié)約用地的基本國(guó)策；如何統(tǒng)籌配置教育用地，既要防止教育用地在現(xiàn)實(shí)的博弈中流失，又要使有限的資源充分發(fā)揮最大的效益；如何應(yīng)對(duì)全面放開(kāi)二胎、異地高考等政策層面帶來(lái)的學(xué)生數(shù)量不確定性，從而影響學(xué)校用地總量預(yù)測(cè)等成為規(guī)劃工作者面臨的難題。文章是在編制《晉江市域中小學(xué)、幼兒園教育布局專項(xiàng)規(guī)劃》的基礎(chǔ)上，從與規(guī)劃相關(guān)的服務(wù)半徑、千人指標(biāo)、生均指標(biāo)等諸多指標(biāo)中選取生均校園用地指標(biāo)作為基礎(chǔ)指標(biāo)，以期通過(guò)制定科學(xué)合理的生均校園用地面積，約束管控教育設(shè)施用地良性發(fā)展。但在規(guī)劃編制過(guò)程中，對(duì)比現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，發(fā)現(xiàn)存在諸多差異。文章以晉江市為例本著合理優(yōu)化存量，科學(xué)預(yù)留增量的原則，探究適宜晉江市教育設(shè)施發(fā)展的生均校園用地指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)晉江市教育資源合理配置。

1 研究技術(shù)路線

通過(guò)國(guó)家和地方相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范匯總，研究現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，分析差異，剖析存在的問(wèn)題，借鑒案例研究，結(jié)合晉江城市發(fā)展和教育現(xiàn)狀特征，確立適宜晉江的生均校園用地指標(biāo)。

圖1 技術(shù)路線圖

2 現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范研究

目前教育設(shè)施涉及的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范從層級(jí)上看，主要包括國(guó)家和地方標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。從制定的隸屬部門(mén)上看，主要是規(guī)劃建設(shè)和教育部門(mén)。教育部門(mén)主要著眼于教學(xué)質(zhì)量，不在本文所研究范圍。這里重點(diǎn)從規(guī)劃建設(shè)角度分析研究現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

2.1 現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范

2.1.1 國(guó)家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范

《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)》（GB 50180-93 2016年版）；《城市公共設(shè)施規(guī)劃規(guī)范》（GB 50442-2008）；《托兒所、幼兒園建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》（JGJ 39-87）；《城市幼兒園建筑面積定額（試行）》（教基字108號(hào)）；《中小學(xué)設(shè)計(jì)規(guī)范》（GB 50099-2011）；《城市普通中小學(xué)校校舍建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》（建標(biāo)【2002】102號(hào)）；《城鎮(zhèn)普通中小學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》（建標(biāo)【2002】102號(hào)）；《農(nóng)村普通中小學(xué)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》（建標(biāo)109-2008）。

2.1.2 地方相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范

《福建省控制性詳細(xì)規(guī)劃編制導(dǎo)則（試行）》修編（2017年版）；《福建省義務(wù)教育校舍建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（閩教發(fā)【2007】113號(hào)）；《福建省教育用地控制指標(biāo)（試行）》（閩國(guó)土資綜【2007】316號(hào)）；《福建省示范小學(xué)評(píng)估辦法和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)》（閩教基【2004】44號(hào)）；《福建省普通初中示范學(xué)校評(píng)估辦法和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)》（閩教基【2003】91號(hào)）；《福建省達(dá)標(biāo)高中評(píng)估辦法和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（閩教基【2007】42號(hào)）；《泉州市城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》（2013年修訂版）。

2.1.3 現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范分析（見(jiàn)表1）

2.2 現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范存在問(wèn)題

2.2.1 不相協(xié)調(diào)，存在矛盾

教育和規(guī)劃建設(shè)部門(mén)制定的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范出發(fā)點(diǎn)、要求和內(nèi)容均不同，規(guī)劃建設(shè)部門(mén)制定的標(biāo)準(zhǔn)本著合理利用土地、優(yōu)化整合存量，科學(xué)規(guī)劃增量的原則，而教育部門(mén)制定的標(biāo)準(zhǔn)側(cè)重于教育質(zhì)量，必然產(chǎn)生不相協(xié)調(diào)性。

表1 現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范有關(guān)幼兒園生均校園用地指標(biāo)對(duì)比情況

表2 現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范有關(guān)小學(xué)生均校園用地指標(biāo)對(duì)比情況

表3 現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范有關(guān)初中生均校園用地指標(biāo)對(duì)比情況

表4 現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范有關(guān)高中生均校園用地指標(biāo)對(duì)比情況

2.2 現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范存在問(wèn)題

2.2.1 不相協(xié)調(diào)，存在矛盾

教育和規(guī)劃建設(shè)部門(mén)制定的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范出發(fā)點(diǎn)、要求和內(nèi)容均不同，規(guī)劃建設(shè)部門(mén)制定的標(biāo)準(zhǔn)本著合理利用土地、優(yōu)化整合存量、科學(xué)規(guī)劃增量的原則，而教育部門(mén)制定的標(biāo)準(zhǔn)側(cè)重于教育質(zhì)量。

同一系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范也由于編制和針對(duì)范圍不同，也存在不相匹配現(xiàn)象，從而產(chǎn)生多種標(biāo)準(zhǔn)并行指導(dǎo)規(guī)劃現(xiàn)象，減弱管控嚴(yán)肅性。例如《農(nóng)村普通中小學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》是針對(duì)農(nóng)村地區(qū)，相對(duì)用地充足，從生均用地標(biāo)準(zhǔn)取值較高，而《福建省教育用地控制指標(biāo)（試行）》則主要是為實(shí)現(xiàn)教育用地的集約利用和優(yōu)化配置，而且規(guī)定“控制指標(biāo)中的人均用地標(biāo)準(zhǔn)為最高限額，在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、審批時(shí)只能減少，不得突破”，就出現(xiàn)了后者的生均校園用地上限指標(biāo)還低于或等于前者的下限指標(biāo)。

我國(guó)城鄉(xiāng)教育發(fā)展的不均衡性也加劇了城市和農(nóng)村的現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范指標(biāo)出現(xiàn)差異性。由于農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村生源減少，造成現(xiàn)狀生均校園用地指標(biāo)偏大；城市競(jìng)爭(zhēng)激烈，優(yōu)質(zhì)教育資源匱乏，迫于現(xiàn)實(shí)，學(xué)校班額及班生規(guī)模往往超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)模，造成生均校園用地面積偏小，由于指標(biāo)基準(zhǔn)不同，因此存在差異性。

2.2.2 適用性不強(qiáng)，指導(dǎo)規(guī)劃管控能力不足

教育設(shè)施的配置是否合理與生源規(guī)模的預(yù)測(cè)有重要的關(guān)系。規(guī)劃雖然具有前瞻性，但是很難做到準(zhǔn)確無(wú)誤的精準(zhǔn)預(yù)測(cè)，人口和生源規(guī)模的不確定性必然影響標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的制定，人口規(guī)模理想與實(shí)際的差距帶來(lái)教育設(shè)施供需不匹配現(xiàn)象，也直接影響生均校園用地指標(biāo)?，F(xiàn)行的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范制定年限較早，現(xiàn)階段人們對(duì)教育設(shè)施的需求也逐漸從量的需求轉(zhuǎn)為質(zhì)的需求，早期的指標(biāo)約束難以滿足現(xiàn)階段教育設(shè)施發(fā)展需要，管控能力不足。

2.2.3 彈性不足，可操作性不強(qiáng)

教育設(shè)施受益的群體存在于各個(gè)區(qū)域，我國(guó)幅員遼闊，不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)水平、城市特點(diǎn)、人口結(jié)構(gòu)和教育需求存在差異性，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范忽視了這一點(diǎn)，用同一種標(biāo)準(zhǔn)來(lái)指導(dǎo)規(guī)劃建設(shè)存在局限性。再加之大多標(biāo)準(zhǔn)對(duì)各類指標(biāo)均采用定額指標(biāo)控制，此種控制方式較為理想化，彈性不足，可操作性不強(qiáng)。

3 晉江城市特點(diǎn)及教育現(xiàn)狀

晉江市作為一個(gè)縣級(jí)市，經(jīng)濟(jì)常年居于全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣前列。過(guò)去的晉江以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主，靠民營(yíng)經(jīng)濟(jì)起家，市域包含6個(gè)街道，13個(gè)鎮(zhèn)，鎮(zhèn)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)突出，呈現(xiàn)“一鎮(zhèn)一品”景象，經(jīng)濟(jì)實(shí)力均衡。產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)人口，人口集聚并非像其他城市集中于中心城區(qū)，中心城市極化效應(yīng)薄弱?，F(xiàn)在的晉江新型工業(yè)化與城鎮(zhèn)化同步發(fā)展，產(chǎn)業(yè)提升，城建提速，但是第二產(chǎn)業(yè)的主導(dǎo)作用依然突出，現(xiàn)階段產(chǎn)業(yè)依然以勞動(dòng)密集型為主。龐大的第二產(chǎn)業(yè)主要依托大量流動(dòng)人口，晉江市域的人口結(jié)構(gòu)中戶籍與流動(dòng)人口比例為1：1，自然增長(zhǎng)率相對(duì)穩(wěn)定，機(jī)械增長(zhǎng)成為人口變動(dòng)的主要因素。晉江的流動(dòng)人口又呈現(xiàn)出數(shù)量多、流動(dòng)大、年輕化、分散廣、趨穩(wěn)定的特征。分析近十年的人口數(shù)據(jù)，晉江人口保持增長(zhǎng)趨勢(shì)，但增長(zhǎng)幅度有所減緩。未來(lái)的晉江作為海西經(jīng)濟(jì)區(qū)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)中心環(huán)泉州灣濱海型生態(tài)城市，引導(dǎo)工業(yè)由分散向園區(qū)集中，人口由農(nóng)村向中心轉(zhuǎn)移的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展格局。

晉江城市發(fā)展和人口結(jié)構(gòu)特點(diǎn)必然對(duì)晉江的教育設(shè)施布局產(chǎn)生重要影響。晉江作為一個(gè)流動(dòng)人口大市，接納了全省六分之一的外來(lái)工子弟，在全省率先取消外來(lái)工子弟借讀費(fèi)，出臺(tái)諸多政策公平接納外來(lái)工子弟。在這樣的政策背景下，晉江教育規(guī)劃除了要解決全國(guó)教育相似的需求外，更重要的是解決公平接納外來(lái)工子弟的特殊需求，針對(duì)學(xué)生的流動(dòng)性和不確定性提出應(yīng)對(duì)策略。晉江教育設(shè)施現(xiàn)狀呈現(xiàn)特殊特點(diǎn)，外來(lái)人口年輕化，生源集中在幼兒園和小學(xué)，造成此部分設(shè)施供不應(yīng)求，而中學(xué)階段生源趨于穩(wěn)定，用地寬裕。晉江各鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，呈現(xiàn)諸侯經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，人口受產(chǎn)業(yè)分布影響，生均條件城鄉(xiāng)差異不明顯，校際差異明顯，生均用地面積最低的青陽(yáng)街道僅6.78m2/人，最高的紫帽鎮(zhèn)達(dá)33.59m2/人。

4 相關(guān)案例借鑒

除了國(guó)家和地方標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范對(duì)教育設(shè)施建設(shè)進(jìn)行了標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)定外，我國(guó)許多省、市也針對(duì)各自城市發(fā)展水平和教育需求等因素制定了教育設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，這些標(biāo)準(zhǔn)均明確了生均校園用地指標(biāo)，列舉見(jiàn)表5。

從這些省、市指標(biāo)來(lái)看，學(xué)校規(guī)?？趶揭泊嬖诓町?。從方法上看，大部分省、市均考慮了彈性指標(biāo)，采用區(qū)間值法。從指標(biāo)數(shù)值看，越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省市，生均校園用地指標(biāo)越小。

表5 相關(guān)省、市生均校園用地指標(biāo)對(duì)比情況

5 適宜性指標(biāo)建立

綜上所述，這里在深入解剖現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范適宜性及存在問(wèn)題，研究城市發(fā)展特點(diǎn)、分析教育設(shè)施配置現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上,考慮集約用地和晉江實(shí)際情況，兼顧舊城和新區(qū)建設(shè)，借鑒其他省、市經(jīng)驗(yàn)，制定區(qū)間彈性標(biāo)準(zhǔn)，動(dòng)態(tài)管控生均校園用地指標(biāo)。

鑒于中心城區(qū)用地局促，空間拓展有限，可采用下限指標(biāo)約束教育用地，以保證日常正常學(xué)習(xí)、生活需要。而新區(qū)由于開(kāi)發(fā)建設(shè)時(shí)間相對(duì)較短，用地面積較寬裕，可以采用上限指標(biāo)規(guī)劃建設(shè)。動(dòng)態(tài)控制是將教育設(shè)施規(guī)劃指標(biāo)分為新舊區(qū)、近遠(yuǎn)期兩套指標(biāo)管控，通過(guò)此方式應(yīng)對(duì)教育設(shè)施發(fā)展趨勢(shì)變化較快，預(yù)測(cè)性不足的狀態(tài)，先對(duì)近期發(fā)展進(jìn)行剛性要求，強(qiáng)制按下限標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃建設(shè)，遠(yuǎn)期及新建設(shè)施實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)。

以小學(xué)部分為例，晉江市全市小學(xué)平均生均校園用地面積18.58m2/人，六個(gè)街道平均生均校園用地面積為13m2/人，其他鎮(zhèn)平均為20.9m2/人。用地情況最為緊張和充裕的分別是青陽(yáng)街道和紫帽鎮(zhèn)，生均校園用地面積平均分別為8m2/人和34m2/人。在舊城低限指標(biāo)選取時(shí)，借鑒福州和廈門(mén)的低限值，分別是8m2/人和10m2/人，結(jié)合晉江現(xiàn)狀低限8m2/人，取平均值為9m2/人。新區(qū)的低限指標(biāo)選取則參照現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范中的低限指標(biāo)15m2/人，結(jié)合晉江兩輔城平均值16.3m2/人，取平均值16m2/人作為新區(qū)低限指標(biāo)。高限指標(biāo)則總結(jié)現(xiàn)行各標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范取現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范中的不同學(xué)校規(guī)模的上限指標(biāo)作為晉江小學(xué)高限指標(biāo)。新區(qū)30班以上規(guī)模小學(xué)的上限指標(biāo)取現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范中24班規(guī)模的上限指標(biāo)。

其他部分教育設(shè)施方法同上,分別制定幼兒園、初中、高中部分生均校園用地面積，制定標(biāo)準(zhǔn)見(jiàn)表6-9。

表6 幼兒園生均校園用地面積建議標(biāo)準(zhǔn)

表7 小學(xué)生均校園用地面積建議標(biāo)準(zhǔn)

表8 初中生均校園用地面積建議標(biāo)準(zhǔn)

由于晉江高中學(xué)?，F(xiàn)狀校園用地寬裕，生源趨于穩(wěn)定，因此對(duì)高中生均校園用地標(biāo)準(zhǔn)不區(qū)分新舊區(qū)。

表9 高中生均校園用地面積建議標(biāo)準(zhǔn)

6 結(jié)語(yǔ)

指標(biāo)選擇是否科學(xué)是檢驗(yàn)規(guī)劃是否具有可操作性的重要標(biāo)準(zhǔn)，然而現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范缺少系統(tǒng)性和全面性，控制簡(jiǎn)單粗放，針對(duì)性不強(qiáng)，難以適應(yīng)晉江教育設(shè)施規(guī)劃建設(shè)。根據(jù)晉江城市發(fā)展特點(diǎn)和教育設(shè)施需求，有針對(duì)性地調(diào)整了現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范中的生均指標(biāo)，加強(qiáng)生均指標(biāo)的動(dòng)態(tài)控制和彈性調(diào)整，兼顧近遠(yuǎn)期和新舊城的現(xiàn)實(shí)發(fā)展情況，較現(xiàn)行的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范更加合理地對(duì)空間進(jìn)行了約束，使得用地面積控制更加系統(tǒng)周全，更強(qiáng)調(diào)實(shí)際操作性，有利于指導(dǎo)晉江教育設(shè)施規(guī)劃執(zhí)行。

[1]吳欣.西北地區(qū)東部縣城公益性公共設(shè)施適宜性規(guī)劃指標(biāo)體系研究[D]西安建筑科技大學(xué)，2013.

[2]耿申.學(xué)校適宜規(guī)模及相關(guān)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)[J].教育科學(xué)研究，2003（5）：52-56.

[3]王亞鈞，程海青.北京城市公共服務(wù)設(shè)施節(jié)約用地標(biāo)準(zhǔn)研究[J].北京規(guī)劃建設(shè)，2008（3）：16-21.