錢昕?王燁

【摘 要】 本文以穆建德要求沂源縣民政局履行低保待遇給付義務(wù)案為例進(jìn)行了相關(guān)討論。認(rèn)為在行政機(jī)關(guān)不受理、初審未通過及審核通過卻不上報(bào)的情形下，前置審核行政行為是可訴的，此時(shí)法院應(yīng)視審核機(jī)關(guān)與許可機(jī)關(guān)是否為同一機(jī)關(guān)而采取具體審查方式。同時(shí)指出，就同一行政行為的多個(gè)行政相對(duì)人，在沒有一起申請(qǐng)行政復(fù)議的情況下，仍然能夠共同提起行政訴訟。

【關(guān)鍵詞】 前置行政行為；審核行為；許可行為；合法性審查

一、據(jù)以討論的案例

1、基本案情

原告穆建德、穆朝陽于2002年開始享受最低生活保障待遇。2015年10月被告民政局對(duì)全縣城鄉(xiāng)低保工作進(jìn)行規(guī)范管理。2015年11月原告向歷山街道及歷山社區(qū)提出低保申請(qǐng)，并提交了相關(guān)材料。原告的申請(qǐng)沒有通過歷山街道的審核，歷山街道沒有將原告列入2015年12月份歷山街道上報(bào)城市低保人員名單上報(bào)給民政局。被告民政局于2015年12月開始停發(fā)原告的低保待遇。原告穆建德于2016年1月向縣政府提出行政復(fù)議申請(qǐng)，被告縣政府于2016年3月14日做出維持民政局停發(fā)申請(qǐng)人低保待遇具體行政行為的復(fù)議決定。原告于2016年3月22日向沂源縣人民法院提起行政訴訟。

2、審判情況

法院認(rèn)為，城鄉(xiāng)居民最低生活保障待遇的申領(lǐng)包括申請(qǐng)—審核—審批—發(fā)放或停發(fā)等基本程序?！渡鐣?huì)救助暫行辦法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處負(fù)責(zé)有關(guān)社會(huì)救助的申請(qǐng)受理、調(diào)查審核，具體工作由社會(huì)救助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或者經(jīng)辦人員承擔(dān)。村民委員會(huì)、居民委員會(huì)協(xié)助做好有關(guān)社會(huì)救助工作?！渡綎|省最低生活保障管理辦法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處是低保受理和審核的責(zé)任主體，縣級(jí)民政部門是低保審批和發(fā)放主體。如果低保申請(qǐng)不通過審核，則審批行為無法進(jìn)行，必然導(dǎo)致低保申請(qǐng)得不到許可，結(jié)果就是停發(fā)或者不予發(fā)放。因而，原告低保申請(qǐng)未通過歷山街道審核之前，被告民政局還不具有履行審批的職責(zé)，不具有向原告發(fā)放低保待遇的給付義務(wù)，予以停發(fā)是審核未通過的必然結(jié)果，并無不當(dāng)。被告縣政府在原告低保申請(qǐng)未通過審核的前提下，做出的維持民政局停發(fā)行為的復(fù)議決定，證據(jù)確鑿，復(fù)議程序合法，適用法律正確。

被告民政局認(rèn)為原告穆朝陽不是復(fù)議程序中的申請(qǐng)人，在本案中作為共同原告不合適。法院認(rèn)為，低保的申領(lǐng)和發(fā)放是以家庭為單位，無特殊情況，審核、審批、發(fā)放或停發(fā)行為對(duì)家庭共同成員均發(fā)生效力。因而，本案原告穆建德和穆朝陽的起訴是對(duì)同一個(gè)行政行為的合法性發(fā)生爭(zhēng)議，屬于必要的共同訴訟，人民法院必須合并審理。原告穆朝陽雖然不是行政復(fù)議申請(qǐng)人，但是二原告是原行政行為的共同相對(duì)人，復(fù)議決定不管是維持還是改變?cè)姓袨椋瑫r(shí)對(duì)二原告的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，二原告均有權(quán)對(duì)復(fù)議決定提起訴訟。由此，二原告作為本案共同原告參加訴訟符合法律規(guī)定。

綜上，法院依照《行政訴訟法》第二十六條第二款、第二十七條、第六十九條與《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問題的解釋》第七條規(guī)定判決駁回原告穆建德、穆朝陽的訴訟請(qǐng)求。

二、案例評(píng)析

本案值得探討的問題主要有：一是原告應(yīng)以何種方式維護(hù)自身權(quán)益；二是法院應(yīng)如何審查前置審核行政行為；三是同一行政行為的多個(gè)行政相對(duì)人，沒有一起申請(qǐng)行政復(fù)議，能否共同提起行政訴訟?，F(xiàn)分析如下：

1、原告應(yīng)如何維護(hù)自身權(quán)益

本案，經(jīng)審查原告低保申請(qǐng)沒有通過歷山街道的審核，故被告民政局在實(shí)施許可的過程中無其申請(qǐng)的具體審查材料，自然不應(yīng)將其確定為低保發(fā)放對(duì)象，使其可以享受低保待遇。法院對(duì)此類案件做出維持判決是正確的。不過，作為許可申請(qǐng)人，原告維護(hù)自身合法權(quán)益的大門并未被關(guān)上。在此情形下，其應(yīng)當(dāng)通過就前置審核行政行為——?dú)v山街道不予上報(bào)原告申請(qǐng)材料行為提出訴訟請(qǐng)求來實(shí)現(xiàn)司法維權(quán)。當(dāng)然，該行為的可訴性問題亦是值得討論的。

關(guān)于前置行政行為的可訴性，目前通識(shí)是應(yīng)根據(jù)成熟性理論來進(jìn)行判斷。[1]如本案被訴行政行為的前置行為是審核行為，它是行政許可行為做出的基礎(chǔ)，通常為內(nèi)部程序性行政行為，不可訴。但若前置審核機(jī)關(guān)不受理、審核不通過或?qū)徍送ㄟ^不上報(bào)，對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)影響，前置行為就會(huì)成為可訴的行政行為。因?yàn)檫@些行為直接導(dǎo)致了行政程序的終結(jié)，審核行為已不再屬程序性行為，而是成熟的終了行政行為，故而可訴。本案歷山街道不予上報(bào)原告申請(qǐng)便是可訴的行政行為。

2、前置審核行政行為的司法審查

行政許可的前置審核行政行為的做出機(jī)關(guān)通常有兩種情況：一種是審核機(jī)關(guān)與許可機(jī)關(guān)為同一機(jī)關(guān)；二是審核機(jī)關(guān)與許可機(jī)關(guān)為不同的行政機(jī)關(guān)。因此，對(duì)于此類行為的司法審查應(yīng)根據(jù)不同的情形區(qū)別對(duì)待。

如審核機(jī)關(guān)與許可機(jī)關(guān)為同一行政機(jī)關(guān)，人民法院可就審核行為與許可行為一并進(jìn)行合法性審查，因許可行為是在審核行為的基礎(chǔ)上做出的，前置審核行為的合法性決定著行政許可行為的合法性。當(dāng)審核行為不可訴時(shí)（未成熟），其為整個(gè)行政程序中的一個(gè)階段，行政機(jī)關(guān)要證明最終行政行為在程序上的合法性，就必須證明前置行為的合法性；當(dāng)前置行為獨(dú)立可訴時(shí)，若原告對(duì)前置行為的合法性提出質(zhì)疑，人民法院也無需進(jìn)行另案處理，而應(yīng)要求許可機(jī)關(guān)一并證明該行為的合法性，因行政機(jī)關(guān)有此證明能力。

如審核行為與許可行為不是同一個(gè)行政機(jī)關(guān)做出，當(dāng)審核行為不具有可訴性時(shí)，不存在對(duì)該前置行為的合法性審查問題，因?yàn)檫@種情況下，前置行為的內(nèi)容已包含在后面的許可行為之中，即審核機(jī)關(guān)初審的內(nèi)容也是許可機(jī)關(guān)審查的內(nèi)容，人民法院只需按法律規(guī)定對(duì)后面的許可行為進(jìn)行全面審查即可；當(dāng)前置行為具有可訴性時(shí)，許可機(jī)關(guān)直接以該行為為依據(jù)作出行政行為，不再重復(fù)審查前置行為內(nèi)容，故被訴行政機(jī)關(guān)無義務(wù)證明前置行為的合法性，此時(shí)人民法院應(yīng)告知當(dāng)事人就前置行為提起訴訟，中止訴訟。

3、本案兩原告是否可以共同起訴

依法律規(guī)定，同一行政行為的多個(gè)行政相對(duì)人可以提起共同訴訟。只是若其中一部分人就行政行為申請(qǐng)了復(fù)議，復(fù)議機(jī)關(guān)維持了該行政行為，其他人能否與申請(qǐng)復(fù)議的相對(duì)人一起提起行政訴訟？我們認(rèn)為答案是肯定的。理由如下：這部分當(dāng)事人雖然沒有參與行政復(fù)議，但他們?nèi)允窃姓袨榈南鄬?duì)人，無論復(fù)議決定維持還是改變了原行政行為，這些人的權(quán)利與義務(wù)均受到實(shí)際影響，他們有權(quán)就復(fù)議決定提起行政訴訟。他們可以與申請(qǐng)復(fù)議的相對(duì)人作為共同原告就原行政行為提起訴訟，也可以一起對(duì)復(fù)議決定提起訴訟。因此，本案兩原告可以共同提起訴訟。

【注 釋】

[1] 《中國(guó)行政訴訟制度之發(fā)展——行政訴訟司法解釋解讀》（江必新著，金城出版社2001年版，第157頁）一書中說到：“未達(dá)到終了階段的行政行為，也可能對(duì)當(dāng)事人的人身、財(cái)產(chǎn)等合法權(quán)益造成實(shí)際損害或者權(quán)利受到實(shí)際限制，根據(jù)成熟性理論，此時(shí)盡管行政程序還在未終了階段，但是，因當(dāng)事人權(quán)利已經(jīng)受到了損害或者限制，該中間性行政行為也可以成為一個(gè)成熟的行政行為，應(yīng)當(dāng)納入行政訴訟受案范圍?！惫首鳛楸辉V行政行為的前置行政行為，如果對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利造成了實(shí)際損害或限制，應(yīng)為可訴的行政行為.

【作者簡(jiǎn)介】

錢 昕，山東法官培訓(xùn)學(xué)院，行政司法教研中心，副教授，碩士學(xué)位，研究方向：行政法與行政訴訟法.

王 燁，山東沂源縣人民法院行政審判庭庭長(zhǎng)，從事行政審判工作.