摘 要 自由裁量權(quán)是人民警察的一項(xiàng)基本的權(quán)力，當(dāng)前我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型階段，治安工作面臨著巨大的挑戰(zhàn)，在執(zhí)法實(shí)踐中，公安人員對(duì)于該項(xiàng)權(quán)力的使用，極有可能對(duì)行政相對(duì)人合法權(quán)益構(gòu)成危害，甚至影響社會(huì)穩(wěn)定。觀之當(dāng)下，如何對(duì)其進(jìn)行合理合法地控制成為當(dāng)前公安機(jī)關(guān)亟待解決的問題。本文以治安管理為視角，對(duì)自由裁量權(quán)的概念及特點(diǎn)進(jìn)行梳理，分析該項(xiàng)權(quán)力濫用現(xiàn)象及原因，并從立法、司法等方面提出控制該項(xiàng)權(quán)力的措施。

關(guān)鍵詞 治安處罰 自由裁量權(quán) 法律控制

作者簡介：董曉儒，北京警察學(xué)院治安系本科。

中圖分類號(hào)：D631 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.211

近年來，公安機(jī)關(guān)兼具行政與司法雙重屬性，受到諸多因素的影響，執(zhí)法人員在具體處置相關(guān)案件時(shí)，對(duì)于自身權(quán)力理解不到位，實(shí)施不徹底，使得自由裁量權(quán)沒有發(fā)揮出應(yīng)有的作用，沒有達(dá)到預(yù)期的效果。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，人們越來越重視對(duì)于自身權(quán)利的保護(hù)，因此加強(qiáng)對(duì)該項(xiàng)權(quán)力的法律控制，不僅能夠引導(dǎo)公安機(jī)關(guān)正確行使權(quán)力，還能夠逐漸消除權(quán)力濫用等情況的發(fā)生。

一、自由裁量權(quán)概述

自由裁量權(quán)最早源于西方國家，是指在特定情形、法定限度下自由斟酌地行使權(quán)力，是現(xiàn)代行政法基本概念。近年來我國大量學(xué)者對(duì)該項(xiàng)權(quán)力的概念進(jìn)行了研究，如陳麗香認(rèn)為：自由裁量權(quán)是在法律賦予行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在行政、執(zhí)法中，根據(jù)立法目的，堅(jiān)持公正原則進(jìn)行自由選擇和決定的權(quán)力 ，該權(quán)力具有獨(dú)特性，目的性，自由性，這一概念也是當(dāng)前的主流概念。具體來說，自由裁量權(quán)是指在法律規(guī)定范圍內(nèi)，公平公正的處置治安案件，既不超出法律所允許的限度，也要做到合情合理。自由與決定是一個(gè)相對(duì)概念，如何針對(duì)不同的案件做出恰當(dāng)適合的處置，是當(dāng)前執(zhí)法不力的癥結(jié)所在。

二、自由裁量權(quán)在治安管理中的整體評(píng)價(jià)

（一）現(xiàn)階段存在的阻礙

治安管理是一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，其維護(hù)社會(huì)繁榮和諧，打擊預(yù)防違法犯罪，對(duì)于國家穩(wěn)定具有積極作用。在司法實(shí)踐中，自由裁量權(quán)濫用現(xiàn)象較為廣泛，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.歪曲事實(shí)，定性標(biāo)準(zhǔn)不一。在實(shí)際治安處罰中，法律對(duì)某些情況沒有明確的規(guī)定，無法為實(shí)踐工作提供指導(dǎo)，使得定性上具有較大的裁量權(quán)，考慮到事實(shí)與環(huán)境因素等，最常見的就是某案件涉及到誰的親戚，家屬，甚至是仇家等情況，中國式人情社會(huì)的特點(diǎn)，使得某些人凌駕于法律之上。

2.情節(jié)不究，輕重標(biāo)準(zhǔn)不明。在治安管理處罰中，關(guān)于情節(jié)認(rèn)定不同，處罰的空間也有很大差別，從不予處罰到拘留十五天，如果標(biāo)準(zhǔn)不一隨意取舍，很容易造成司法不公，影響司法機(jī)關(guān)的形象。如某派出所查獲聚眾賭博案件時(shí)，針對(duì)參與10人一律處同等處罰，沒有考慮到情節(jié)，在很大程度上削弱了執(zhí)法公信力 。

3.處罰混亂，對(duì)待方式不同。相對(duì)來說，對(duì)于一般違法行為，情節(jié)不嚴(yán)重，危害性不大的，應(yīng)兼顧教育與處罰雙重原則，對(duì)不同案件進(jìn)行針對(duì)性處理，畢竟處罰的目的不是為了罰，而是教育，震懾。但在司法實(shí)踐中，很多執(zhí)法人員不能夠領(lǐng)悟立法本意，隨意選擇處罰方式。除此之外，在處罰程序、拖延履行法定職責(zé)等方面也存在濫用情況。

（二）濫用現(xiàn)象原因分析

1.權(quán)力自身容易被濫用。治安自由裁量權(quán)是行政權(quán)一種，涉及社會(huì)秩序、公共安全等多個(gè)方面，其適用范圍范圍廣，具有較強(qiáng)的靈活性，但現(xiàn)行法律對(duì)執(zhí)法者的約束較為薄弱，一些執(zhí)法者基于自身利益，濫用自由裁量權(quán)，從中得利。另外，公安機(jī)關(guān)與相對(duì)人為處罰與被處罰的關(guān)系，前者處于強(qiáng)勢地位，能夠自由行使裁量權(quán)，相對(duì)人在法律意識(shí)薄弱情況下不懂得保護(hù)自身權(quán)益，在很大程度上放松了對(duì)公安機(jī)關(guān)行使職權(quán)的監(jiān)督職能。

2.執(zhí)法考評(píng)績效因素。公安內(nèi)部成績主要通過考評(píng)方式為主，其中一項(xiàng)重要指標(biāo)是辦理處置案件的數(shù)量，加上有的部門領(lǐng)導(dǎo)事業(yè)心強(qiáng)，作風(fēng)較強(qiáng)悍，給基層民警以較大的壓力，這就導(dǎo)致了有些激進(jìn)的同志為了盡快完成目標(biāo)，抬高事實(shí)嚴(yán)重性，加大處罰力度，在很大程度上增加了該項(xiàng)權(quán)力濫用的行使機(jī)會(huì)。

3.部分執(zhí)法人員素質(zhì)偏低。法律制度制定的最終目標(biāo)是落實(shí)到行動(dòng)上，執(zhí)法人員綜合素質(zhì)的高低直接決定其對(duì)于法律內(nèi)涵的把握 ?，F(xiàn)實(shí)中一些民警在治安管理實(shí)踐中，對(duì)該項(xiàng)權(quán)力認(rèn)識(shí)和理解不到位，甚至有極個(gè)人別貪心作祟，導(dǎo)致自由裁量權(quán)無法得到正確運(yùn)用，公安基層執(zhí)法隊(duì)伍文化素質(zhì)與法治國家建設(shè)的目標(biāo)存在距離。

三、治安處罰中自由裁量權(quán)法律控制的改進(jìn)思考

針對(duì)上文自由裁量權(quán)在治安處罰中應(yīng)用的分析，如果不能夠加強(qiáng)對(duì)其進(jìn)行高效控制，勢必會(huì)威脅到社會(huì)秩序，自由是從來都是有限度的，只有一定規(guī)則中的自由才能得以存在，才能有所保障，沒有限制的自由就是無法無天，加強(qiáng)對(duì)自由裁量權(quán)進(jìn)行法律控制勢在必行。

（一）控制源頭，立法措施

我國正處于市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型階段，由于利益分配存在失衡現(xiàn)象，使得社會(huì)治安面臨著巨大的挑戰(zhàn)，直接造成該項(xiàng)權(quán)力的濫用，有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

1.加強(qiáng)立法解釋工作，立法機(jī)關(guān)工作重點(diǎn)不在于矯正具體行政行為，而是而在于針對(duì)現(xiàn)有法律條款進(jìn)行層次化處理，充分考慮性質(zhì)、情節(jié)及危害程度進(jìn)行量化處理，進(jìn)行針對(duì)性建立法律條文。針對(duì)立法不成熟情況，可以根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、文化等特點(diǎn)制定具體的實(shí)施細(xì)則，使得權(quán)力能夠在合法范圍行使。

2.重視程序立法，加強(qiáng)程序執(zhí)法，程序是法律核心，要盡快制定并完善程序立法，堅(jiān)持公平、公開原則，建立具有說明、告知等功能的程序制度，要加強(qiáng)素質(zhì)教育，禁止徇私舞弊的行為，為實(shí)踐工作提供科學(xué)依據(jù) ?；乇苤贫仁侵笇徟腥藛T在可能影響判罰公正的情況下，不參與案件審理的制度，公安機(jī)關(guān)也可建立回避機(jī)制，在一定程度上減少“人情案”、“關(guān)系案”、“金錢案”的情況。

3.構(gòu)建行政拘留聽證制度，將該項(xiàng)制度作為基礎(chǔ)，能夠廣泛聽取當(dāng)事人的訴求，為治安裁量公平、合理提供支持，從而推動(dòng)治安處罰工作能夠?qū)崿F(xiàn)持續(xù)發(fā)展。構(gòu)建行政指導(dǎo)機(jī)制，由專人負(fù)責(zé)行使該項(xiàng)權(quán)力，以此來提高權(quán)力行使透明度，以法律為準(zhǔn)繩，將自由限定在合理范圍之內(nèi)。

（二）控制過程，司法管理

對(duì)于自由裁量權(quán)的行使，高效的司法權(quán)控制和監(jiān)督能夠起到較好的作用。隨著公安機(jī)關(guān)不斷發(fā)展，由于沒有明確的法律對(duì)該項(xiàng)權(quán)力予以規(guī)定，導(dǎo)致濫用權(quán)力趨勢處于擴(kuò)張狀態(tài)。因此要加大司法控制力度。詳細(xì)來說，在實(shí)踐中，要明確司法審查標(biāo)準(zhǔn)，該項(xiàng)權(quán)力的行使要符合黨、國家及人民的利益等，違背上述目的的行為均屬于濫用權(quán)力 。另外，還要推進(jìn)司法改革，使得法院能夠堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下保持獨(dú)立，根據(jù)我國國情逐漸形成具有中國特色的司法體系。再者，還要建立行政自由裁量指導(dǎo)制度，引導(dǎo)機(jī)制不是一朝一夕能夠建立的，但相關(guān)部門要將其納入到具體工作中，從我國國情入手，逐步完善，為權(quán)力行使提供指導(dǎo)和依據(jù)。法院要針對(duì)案件實(shí)際情況，堅(jiān)持立法精神，使得裁量能夠做到最大公平和公正，以免對(duì)任何行為主體合法權(quán)益構(gòu)成傷害 。通過這種方式，能夠增強(qiáng)我國政府部門公信力，有利于我國和諧社會(huì)秩序的構(gòu)建。

（三）控制自身，強(qiáng)化隊(duì)伍

相比較來看，立法能夠從源頭上防范權(quán)力濫用，司法控制能夠做到事后彌補(bǔ)，而真正糾正權(quán)力濫用在于公安部門自身 。

1.要提高執(zhí)法民警綜合素質(zhì)，實(shí)施逢進(jìn)必考原則，嚴(yán)守公安隊(duì)伍源頭關(guān)，優(yōu)化現(xiàn)有公安隊(duì)伍知識(shí)、年齡及專業(yè)結(jié)構(gòu)，更好地適應(yīng)時(shí)代發(fā)展對(duì)公安人才提出的要求。加強(qiáng)對(duì)民警培訓(xùn)和教育，引導(dǎo)樹立正確觀念，能夠充分認(rèn)識(shí)到治安自由裁量的危害，在實(shí)踐工作中做到具體問題具體分析，確保對(duì)于該項(xiàng)權(quán)力的行使能夠做到公平和公正，維護(hù)人民警察的形象，不斷提高自身執(zhí)法能力。

2.實(shí)施基準(zhǔn)制度，在現(xiàn)有法律制度規(guī)定下，按照“過罰相當(dāng)”原則，根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行處罰，將處罰劃分為多個(gè)層次，使得處罰更加細(xì)化，就能夠在很大程度上削弱濫用可能性。值得注意的是在實(shí)行裁量標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，要制定具體的標(biāo)準(zhǔn)，廣泛論證，要以現(xiàn)有成熟的標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，以此來提高標(biāo)準(zhǔn)法律效力。

3.建立科學(xué)考評(píng)機(jī)制。對(duì)于公安機(jī)關(guān)而言，從某種意義上來說，執(zhí)法考評(píng)是公安日常工作的指路燈。但當(dāng)前考評(píng)體系不合理，在一定程度上誤導(dǎo)了民警執(zhí)法工作 。因此要盡快調(diào)整考評(píng)機(jī)制，以社會(huì)安定度等作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，并充分考慮民警處罰合理性因素，使得民警能夠在治安工作中，突破人為因素的影響，使得工作更加科學(xué)、公平。

4.完善復(fù)議制度，增強(qiáng)該項(xiàng)制度獨(dú)立性，針對(duì)明顯不合理的處罰要堅(jiān)決撤銷，遲來的正義不是正義。針對(duì)當(dāng)前相對(duì)人對(duì)于復(fù)議不了解的情況，要加大宣傳力度，使得處罰人能夠明確自身具有的行政復(fù)議權(quán)，在面對(duì)權(quán)力濫用時(shí)，能夠通過復(fù)議途徑和合法手段，盡最大限度維護(hù)自身合法權(quán)益。

除了上述措施以外，還可以從其他途徑加強(qiáng)對(duì)權(quán)力濫用情況的控制。加強(qiáng)各級(jí)人大常委的監(jiān)督，通過調(diào)查和質(zhì)詢等方式實(shí)現(xiàn)對(duì)公安機(jī)關(guān)行為的監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，并引導(dǎo)和督促其進(jìn)行改正。還可以引入社會(huì)力量，鼓勵(lì)人民群眾參與到監(jiān)督中，將濫用權(quán)力情況降到最小，通過這種方式能夠?qū)?zhí)法人員構(gòu)成一定壓力，從而促進(jìn)其能夠公平地處理案件，從而保障我國社會(huì)和諧、穩(wěn)定。

四、結(jié)語

根據(jù)上文所述，隨著社會(huì)不斷發(fā)展，公安機(jī)關(guān)在社會(huì)治安、公共和平等方面的重要性日漸突出，與我國其他部門不同，公安機(jī)關(guān)自身具有行政與司法雙重屬性，在治安處罰工作中具有一定裁量權(quán)，但受到諸多因素的影響，該項(xiàng)權(quán)力行使中處在濫用情況，在很大程度上影響我國政府公信力。對(duì)此要對(duì)其進(jìn)行法律控制，在實(shí)踐中，要從立法層面上入手，補(bǔ)充并完善現(xiàn)有法律體系，并加大司法監(jiān)督力度，同時(shí)公安機(jī)關(guān)內(nèi)部要制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和制度，使得該項(xiàng)權(quán)力能夠得到公平落實(shí)，進(jìn)而推動(dòng)我國公安工作能夠持續(xù)開展。

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