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        城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村宅基地利用的現(xiàn)狀、問題與對策

        2017-06-19 17:53:02張磊
        消費導(dǎo)刊 2017年3期
        關(guān)鍵詞:宅基地進程城鎮(zhèn)化

        張磊

        摘要:城鎮(zhèn)化進程加速了農(nóng)村人口向城市的轉(zhuǎn)移,也使得農(nóng)村宅基地利用呈現(xiàn)出新的特點和趨勢,集中表現(xiàn)為缺乏規(guī)劃、面積超標(biāo)、大量閑置和產(chǎn)權(quán)糾紛。而制度落實不足、審批繁雜低效、監(jiān)督較為乏力、退出機制缺失和傳統(tǒng)觀念的束縛,共同構(gòu)成了當(dāng)前農(nóng)村宅基地使用和管理方面的突出問題。加強制度創(chuàng)新、構(gòu)建系統(tǒng)機制,已經(jīng)成為深化農(nóng)村土地制度改革、提高農(nóng)村土地利用效率的重要保障。

        關(guān)鍵詞:城鎮(zhèn)化進程;農(nóng)村宅基;地問題與對策

        作為工業(yè)化發(fā)展的必然結(jié)果和客觀要求,城鎮(zhèn)化進程的加速發(fā)展,促進了農(nóng)村地區(qū)勞動力向城市的轉(zhuǎn)移和農(nóng)民經(jīng)濟收入的提高。在加速推進城鎮(zhèn)化進程中,通過管理制度創(chuàng)新,有效解決農(nóng)村宅基地利用中的布局混亂、面積超標(biāo)、閑置嚴重和糾紛較多等突出問題,對于促進土地資源的集約節(jié)約利用,提高農(nóng)村土地的利用效率和保障農(nóng)民的合法權(quán)益,具有十分重要的理論和現(xiàn)實意義。

        一、城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村宅基地利用的現(xiàn)狀

        宅基地作為廣大農(nóng)民安身立命、實現(xiàn)“居者有其屋”的重要支點,對維護農(nóng)民的基本生存權(quán)和確保農(nóng)村社會穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用。在我國加速推進城鎮(zhèn)化的進程中,了解宅基地的利用現(xiàn)狀是有效進行制度創(chuàng)新、提高土地利用效率的前提。

        (一)格局失序:缺乏規(guī)劃

        缺乏明確的規(guī)劃和統(tǒng)一的管理,宅基地的整體布局較為混亂和分散是當(dāng)前農(nóng)村宅基地利用中的普遍現(xiàn)象。作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國,我國農(nóng)村地區(qū)廣闊、農(nóng)民人口眾多,農(nóng)民住所的分布相對較為零散,大部分農(nóng)村的宅基地是沒有系統(tǒng)規(guī)劃的。受我國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的影響,農(nóng)民的規(guī)劃意識相對淡薄,宅基地布局較為分散和凌亂的現(xiàn)象較為常見,而宅基地的規(guī)劃不足、布局不善,則在很大程度上影響了農(nóng)村的供水、供電、交通、綠化等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)進程,甚至可能導(dǎo)致村莊功能發(fā)揮的不完善,農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的停滯和土地資源的浪費。

        (二)外大內(nèi)闊:面積超標(biāo)

        受規(guī)劃缺失和執(zhí)行不力等因素的影響,宅基地面積超標(biāo)是農(nóng)村宅基地利用中的突出特征。盡管按照我國當(dāng)前的規(guī)定:農(nóng)民村民一戶只能擁有一處宅基地,其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。但當(dāng)前農(nóng)村的宅基地利用中,面積超標(biāo)是較為普遍的問題。根據(jù)現(xiàn)行的《土地管理法》和各省的土地管理條例,農(nóng)村新建、擴建或改建房,每戶宅基地的標(biāo)準(zhǔn)面積為80-120平方米,各村委會應(yīng)根據(jù)村莊規(guī)劃和本村的實際用地情況統(tǒng)一確定本村的宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)。但在一些農(nóng)村地區(qū),宅基地使用的數(shù)量和面積方面,“超標(biāo)”問題較為常見。

        (三)宅而不居:大量閑置

        隨著農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的流動,農(nóng)村常住人口數(shù)量不斷減少,農(nóng)村宅基地的閑置成為農(nóng)村地區(qū)的普遍問題。在農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移中,一部分農(nóng)民進入到城鎮(zhèn)工作和生活,甚至在那里買房或租房,而農(nóng)村的“老宅,還保留著,卻始終沒有人居?。哼€有一部分人是在農(nóng)忙時或重大節(jié)日時,會回農(nóng)村短暫居住,但大部分時間里房子還是閑著的。隨著農(nóng)民收入的不斷增加,特別是在新農(nóng)村建設(shè)過程中,很多村莊都建造了“新房”,并與原有住房分隔開來,形成了“外圍新建房”和“內(nèi)圍老住房”并存,而數(shù)量眾多的“內(nèi)圍老住房”中大都是“人去屋空”。

        (四)交而不易:產(chǎn)權(quán)糾紛

        在城鎮(zhèn)化進程中,農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)存在較大“市場”,因宅基地買賣而引發(fā)的產(chǎn)權(quán)糾紛也在不斷增加。盡管我國現(xiàn)有法律規(guī)定農(nóng)村宅基地的所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有,但是在具體使用方面卻落實到農(nóng)民個人了。根據(jù)我國現(xiàn)行的土地管理法律和制度,農(nóng)村的居民一戶只能擁有一處宅基地,并且如果農(nóng)民對住房進行出租或出賣后,不允許再申請宅基地,但這種規(guī)定并不能有效約束宅基地的流轉(zhuǎn)。在部分農(nóng)村地區(qū),由于村內(nèi)居民間的宅基地買賣、村內(nèi)居民和外來人員之間的宅基地買賣,而引發(fā)的各種糾紛和矛盾越來越多,已成為宅基地利用中的焦點問題。

        二、城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村宅基地利用的問題

        在城鎮(zhèn)化進程中,農(nóng)村宅基地利用方面存在的管理制度、運行程序、監(jiān)督處置等方面的問題,在很多程度上對于提高宅基地利用效率、集約節(jié)約利用土地資源,進而構(gòu)建科學(xué)合理的農(nóng)村宅基地管理機制,產(chǎn)生了一定的阻礙和制約作用。

        (一)制度落實不足

        我國現(xiàn)有宅基地管理制度在維護土地公有制、保障農(nóng)民的居住權(quán)和保護耕地等方面發(fā)揮了重要作用,但在城鎮(zhèn)化進程中也面臨著問題:一是制度滯后,即專門針對農(nóng)村宅基地管理的法律和制度很少,主要有《土地管理法》和少數(shù)相關(guān)的實施意見,相配套的制度和措施不夠完善,尚未形成有機的制度體系;二是制度虛置,表現(xiàn)為宅基地的使用審批制度和監(jiān)督工作執(zhí)行不嚴,禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購置宅基地的規(guī)定形同虛設(shè),宅基地在特定情況下被收回的規(guī)定未得到執(zhí)行。

        (二)審批繁雜低效

        城鎮(zhèn)化進程中,城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展促進了進城務(wù)工和落戶城里的農(nóng)民數(shù)量的增加,但是相對應(yīng)的農(nóng)村宅基地空置數(shù)量也在隨之增加。部分農(nóng)民有意愿置換或退出宅基地,但我國農(nóng)村宅基地的審批制度采用村、鄉(xiāng)、縣三級,程序繁雜瑣碎,辦理流程長,對于置換和流轉(zhuǎn)宅基地的程序更是復(fù)雜和繁瑣,加之一些地方存在工作程序不透明,鄉(xiāng)村干部以權(quán)謀私、故意刁難等問題,使農(nóng)民覺得力不從心,也不愿意走這些繁瑣的程序,不利于農(nóng)村宅基地的有序退出和集約利用。

        (三)監(jiān)督較為乏力

        現(xiàn)有管理制度下,農(nóng)村宅基地的所有權(quán)是歸村集體所有,但宅基地的審批、使用、征收又是由縣鄉(xiāng)政府集中管理的,即政府實際上對農(nóng)村宅基地問題具有較大的管理和處置權(quán),如對農(nóng)村宅基地的征收、對農(nóng)民宅基地取得和轉(zhuǎn)讓等的審批、對農(nóng)民宅基地建設(shè)和使用的規(guī)劃、對農(nóng)民宅基地退出的補償?shù)?。由于相關(guān)制度和程序缺少明確的規(guī)定,加上基層政府工作透明度不高、農(nóng)民民主法治觀念淡薄等原因,造成了農(nóng)村宅基地管理和處置的監(jiān)督較為乏力,容易導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益的受損。

        (四)退出機制缺失

        農(nóng)村宅基地承載著農(nóng)民的庭院農(nóng)業(yè)經(jīng)營、農(nóng)民的生存居住保障、低成本的生活方式等功能,農(nóng)村宅基地退出關(guān)乎農(nóng)民的切身利益。農(nóng)民宅基地退出之后,如何保障宅基地退出中的農(nóng)民合法權(quán)益是宅基地退出必須面對的問題。現(xiàn)實實踐中,由于我國對農(nóng)民宅基地的退出等的補償機制尚未健全,還沒有系統(tǒng)的農(nóng)民宅基地退出權(quán)益保障和維權(quán)機制,一些地方的政府強制征用和回收農(nóng)民的宅基地并僅給予少量的補償,一些地方政府甚至參與農(nóng)民宅基地退出的增值收益的分配。

        (五)傳統(tǒng)觀念束縛

        在城鎮(zhèn)化進程中,一些傳統(tǒng)思想觀念在很多程度上影響了宅基地的處置方式。一方面是傳統(tǒng)鄉(xiāng)土觀念中“根”的情結(jié),即將農(nóng)村作為自己家族的根基和本源,即使已經(jīng)在城市安家落戶,也不能丟棄農(nóng)村的“老本”,甚至認為動了老家的房子就是動了家族的“根基”,從而導(dǎo)致了農(nóng)村宅基地的閑置甚至荒廢;另一方面是傳統(tǒng)的“落葉歸根”思想的影響,即作為農(nóng)村出生和走出去的人,去世之后一定要葬在祖墳、回歸故土,而宅基地恰恰就是送終的“儀式”慚在地。

        三、城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村宅基地管理的對策

        在加速推進城鎮(zhèn)化進程、促進城鄉(xiāng)一體化融合的背景下,加強農(nóng)村宅基地管理的制度創(chuàng)新,構(gòu)建科學(xué)合理的農(nóng)村宅基地有序退出和合理利用機制,已經(jīng)成為深化農(nóng)村土地制度改革、提高農(nóng)村土地利用效率、激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力的重要保障。

        (一)強化確權(quán)登記制度

        作為對農(nóng)村集體土地所有權(quán)和集體土地使用權(quán)等土地權(quán)利的確權(quán)登記發(fā)證的特定過程,農(nóng)村集體土地確權(quán)登記是解決農(nóng)村集體土地權(quán)屬糾紛、落實耕地保護制度和節(jié)約用地制度的重要措施。在城鎮(zhèn)化進程中,要深入推進農(nóng)村宅基地的確權(quán)登記,強化農(nóng)民的土地物權(quán)意識,進一步明確村集體、農(nóng)民與宅基地之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系,更加有效地調(diào)動農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的積極性,這不僅可以方便農(nóng)民便捷和高效地退出宅基地,同時也可以有效減少土地矛盾和糾紛的發(fā)生。

        (二)建立退出管理制度

        加強制度建設(shè)是保障農(nóng)村宅基地退出有序化和穩(wěn)定化的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。當(dāng)前我國尚未出臺專門針對農(nóng)村宅基地管理方面的法律法規(guī),對農(nóng)村宅基地的管理主要參考《土地管理法》、《物權(quán)法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》,造成宅基地退出缺乏明確的法律依據(jù)。為此需要制定相應(yīng)的法律制度,對農(nóng)村宅基地退出的條件、補償?shù)霓k法、運行的過程、退出宅基地的管理等問題做出明確的規(guī)定,為各地區(qū)農(nóng)村宅基地的退出提供統(tǒng)一的和規(guī)范的制度參照,從而使農(nóng)村宅基地退出工作有法可依。

        (三)健全運行監(jiān)督制度

        在城鎮(zhèn)化進程中,為保證宅基地退出的有序進行,必須加強對宅基地退出運行過程的監(jiān)督。農(nóng)村宅基地的退出不僅意味著農(nóng)民對宅基地使用權(quán)的放棄,也意味著村集體土地資源的擴增。在此過程中,還涉及到土地行政管理部門對宅基地面積的確認和財政部門對農(nóng)民退出宅基地補償?shù)拇_定。為此,需要加強對宅基地退出運行過程的監(jiān)督,并加強宅基地退出的信息公開,保證村級組織對退出宅基地的和合理利用和科學(xué)管理,保證土地行政管理部門和財政部門有效行使職權(quán)。

        (四)完善權(quán)益保障制度

        保障宅基地退出的農(nóng)民的合法權(quán)益是維持農(nóng)村穩(wěn)定、促進農(nóng)村發(fā)展的關(guān)鍵。如何促進宅基地退出后的農(nóng)民向市民生活的有效轉(zhuǎn)變是推進城鎮(zhèn)化發(fā)展中的重要議題。為此,需要完善宅基地退出后的農(nóng)民的權(quán)益保障:一是要完善經(jīng)濟保障,確保農(nóng)民獲得公平的補償;二是要完善身份保障,實現(xiàn)農(nóng)民身份的市民化;三是要完善就業(yè)保障,加強農(nóng)民就業(yè)技能的教育和培訓(xùn)并提供信息和機會;四是要完善社會保障,促進城市居民和農(nóng)村居民在醫(yī)療、養(yǎng)老和教育等方面的均等化。

        (五)落實效益評價制度

        保證宅基地的有效利用是盤活宅基地資源、提高土地利用效率的關(guān)鍵所在。在城鎮(zhèn)化進程中,城市建設(shè)用地需求日益增長和農(nóng)村大量宅基地閑置之間的對比異常鮮明。在城鄉(xiāng)土地“增減掛鉤”背景下,為避免盲目追求建設(shè)用地增減指標(biāo),保證退出宅基地的有效利用,首先要做好宅基地退出后的復(fù)墾還原工作,禁止復(fù)墾中以次充好、拼湊指標(biāo)的行為;其次要對跨區(qū)域土地增減的掛鉤進行嚴格的審查和備案;還要將退出宅基地的土地增值收益返還給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民個人。

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