浙江省體改研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、
浙江省信息化與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究中心首席專家、研究員
“撤縣設(shè)市”引發(fā)的縣轄市話題
浙江省體改研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、
浙江省信息化與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究中心首席專家、研究員
浙江事實(shí)上幾乎已普遍實(shí)施省直接對(duì)縣的管理。這種扁平化政府治理結(jié)構(gòu)的做法,有數(shù)利而幾乎沒(méi)有弊端
中國(guó)當(dāng)下的市的體制,正越來(lái)越顯露其種種的不適應(yīng)。我們看看世界發(fā)達(dá)國(guó)家,很少有像中國(guó)這樣的廣域市的體制。這種體制在江浙一帶的弊病尤其顯著。其特點(diǎn)是市下面有一大片農(nóng)村,以及一批與主城區(qū)空間分離而又與主城區(qū)爭(zhēng)寵的大鎮(zhèn),有些鎮(zhèn)的建成區(qū)人口甚至達(dá)到一二十萬(wàn)之多,完全具有中小城市規(guī)模。
這些大鎮(zhèn),完全像是一個(gè)長(zhǎng)大了的孩子,還穿著嬰兒時(shí)的鞋服,行動(dòng)嚴(yán)重受阻。那些縣的主城區(qū),因?yàn)橛写箧?zhèn)與其爭(zhēng)寵,也導(dǎo)致資源分散、地位降低,難以較好帶領(lǐng)整個(gè)區(qū)域發(fā)展。而那些縣級(jí)市的領(lǐng)導(dǎo),屁股總是坐在主城區(qū)這一邊,有意無(wú)意貶抑一些大鎮(zhèn)發(fā)展。多年前,參加過(guò)一個(gè)強(qiáng)縣的規(guī)劃會(huì),在空間布局中,明顯把一個(gè)比縣城強(qiáng)的鎮(zhèn),放在從屬地位,而這顯然不符合實(shí)際。
玉環(huán)的縣改市,如果從龍泉縣改市的1990年算起,已“耽誤”了27年。然而,再過(guò)27年,這樣的體制或許又將被改回來(lái)。與其來(lái)回折騰,還不如堅(jiān)持到底。因?yàn)橐苍S再一二十年,將實(shí)行一種縣轄市體制。這不僅因?yàn)楝F(xiàn)行體制有較多弊病,還因?yàn)楝F(xiàn)有的縣包括已改成市的縣,具有悠久歷史,是地域文化的傳承。每一個(gè)縣名就是一部活的歷史,實(shí)在不宜輕易改動(dòng)。
有人會(huì)說(shuō),我沒(méi)改名呀,無(wú)非是把“縣”字改成“市”字。但這一改,不僅弱化了歷史文化內(nèi)涵,也導(dǎo)致了漢字當(dāng)中的市的內(nèi)涵的變化。而那些從縣改過(guò)來(lái)的市下轄的鎮(zhèn),終究將改成市。因?yàn)闅v經(jīng)近40年發(fā)展,正如上文所述,這些鎮(zhèn)已具有市的規(guī)模和經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)力,如不改為市,將嚴(yán)重影響發(fā)展。然而,這些鎮(zhèn)當(dāng)中的絕大多數(shù),并不宜于從原本的縣或市分離出來(lái),諸如諸暨的店口鎮(zhèn)、樂(lè)清的柳市鎮(zhèn)、瑞安的塘下鎮(zhèn)、吳興的織里鎮(zhèn)等。因此,較好辦法是改為縣轄市,并這些縣級(jí)市的城關(guān)鎮(zhèn)亦同步改為市。
按這種思路,現(xiàn)相當(dāng)一部分從縣改過(guò)來(lái)的市,又得改成縣,如此才能適應(yīng)新的形勢(shì),才能讓那些大鎮(zhèn)更具活力。因?yàn)楫吘埂笆小陛牎笆小保粌H不符合治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化要求,不符合中國(guó)文化,實(shí)際當(dāng)中更是有種種掣肘,定將弊端叢生。
美國(guó)是這種體制,日本是這種體制,祖國(guó)的寶島臺(tái)灣也是這種體制。日本的縣,不但直接管轄市,而且直接管轄町(相當(dāng)于中國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn))、村。當(dāng)然,并非一定得照搬別人,但如別人的體制真的較為合理,為什么就不能借鑒呢?何況我們歷史上原本就是狹域市體制。
與縣轄市體制相配套的一個(gè)改革,就是那些地級(jí)市就自己管自己算了,不要再去管轄下面的縣。當(dāng)然,這不包括杭州和寧波,甚至可以考慮把德清、安吉?jiǎng)澖o杭州,把三門、上虞劃給寧波,甚至還可考慮寧波和舟山合起來(lái),這兩地原本就是同一行政區(qū)劃。這些思路多年前就提過(guò),即實(shí)行一種更徹底的省直接管市體制,同時(shí)賦予杭州、寧波相當(dāng)于省一級(jí)的行政管理權(quán)限。這對(duì)空間面積不大的浙江省,顯然是有利于發(fā)展的。
這種扁平化政府治理結(jié)構(gòu)的做法,有數(shù)利而幾乎沒(méi)有弊端。因?yàn)殡S著市場(chǎng)化不斷深入、上一級(jí)政府需要直接管理審批事項(xiàng)不斷減少,以及交通通信技術(shù)日新月異,不僅不會(huì)增加管理難度,且將大大降低管理成本,提高管理效率,更是大有利于優(yōu)化政府形象,提升現(xiàn)代治理能力和水平。
浙江事實(shí)上幾乎已普遍實(shí)施省直接對(duì)縣的管理。多數(shù)廳局開(kāi)會(huì)發(fā)文,往往都是一竿子插到底,幾乎少有逐級(jí)的做法。至于財(cái)政和縣級(jí)正職管理,省直接對(duì)縣已堅(jiān)持幾十年了,早已被2010年的中共十七屆五中全會(huì)所肯定。
至于空間面積較大的其他省區(qū),或仍回復(fù)到以前的地區(qū)行署管轄下屬行政區(qū)域的做法為宜,免得產(chǎn)生管理跨度增大難度。
從最近揭發(fā)出來(lái)的某部巨貪中,或許已可找到為什么涉及中國(guó)發(fā)展的一些重大問(wèn)題長(zhǎng)期缺乏進(jìn)展的原因。原來(lái)一些部門的主管,在重大體制改革面前過(guò)一天算一天,以至于玉環(huán)的撤縣設(shè)市,遲了27年才到來(lái)。然而,這卻是一份苦澀,一種過(guò)不了多長(zhǎng)時(shí)間或許又不得不改回去的做法。