張龍燕

(福州大學,福建 福州 350116)

民辦高校信息公開的意義及其實現(xiàn)策略:福建為例

張龍燕

(福州大學,福建 福州 350116)

民辦高校信息公開，關系到與社會公眾利益密切相關的教育公開透明問題,也關系到民辦高等教育的可持續(xù)發(fā)展問題,對保障公民高等教育知情權、提升民辦高校社會公信力和推動民辦高?，F(xiàn)代大學制度建設等方面均具有重要意義。針對民辦高校信息公開難以實質(zhì)性推進的現(xiàn)狀,亟須高度重視民辦高校信息公開建設,切實轉變觀念,加強制度設計,發(fā)揮政府、社會和高校三方合力,激發(fā)民辦高校實施信息公開的主動意識與內(nèi)生動力,著力構建符合民辦高校自身特點的信息公開體系與長效保障機制。

民辦高等教育;民辦高校;信息公開;福建

信息公開是現(xiàn)代民主法治社會的基本要求。隨著2007年《政府信息公開條例》和2010年《高等學校信息公開辦法》(下稱“《辦法》”)的相繼實施,高校信息公開正式納入制度化軌道。高校信息公開，是指高校作為辦學主體以及與社會公眾利益密切相關的社會組織,按照一定程序向學校師生及社會公眾公開其運行和管理過程中所產(chǎn)生的有關信息,如高校的辦學理念與發(fā)展定位、教育教學資源等辦學條件信息,高校的經(jīng)費使用及效益、重大決策及執(zhí)行、招生錄取、學校管理等辦學運營流程信息,以及教育教學質(zhì)量、科研成果、畢業(yè)生就業(yè)狀況等辦學投入產(chǎn)出信息?！吨袊叩冉逃该鞫戎笖?shù)報告(2015)》針對全國“985工程”“211工程”的115所公辦高校進行信息公開情況測評,結果顯示,截至2015年底,有102所公辦高校在門戶網(wǎng)站設置了信息公開專欄(占88.7%),且信息公開制度、指南、目錄和最新信息公開等欄目配置齊全*中國社會科學院法學研究所法治指數(shù)創(chuàng)新工程項目組:《中國高等教育透明度指數(shù)報告(2015)》,中國社會科學出版社2016年版,第70頁。。相比之下,民辦高校的信息公開，無論是在理論領域還是在實踐層面,都未得到應有的重視。筆者通過中國知網(wǎng)期刊全文數(shù)據(jù)庫檢索,搜索到314篇研究高校信息公開問題的論文*文獻檢索時間為2016年7月26日。,其中僅1篇研究民辦高校信息公開問題。該文作者調(diào)查了100所民辦高校的信息公開情況，發(fā)現(xiàn)大多數(shù)高校未設立信息公開專欄,并存在信息公開隨意、實時動態(tài)信息多、階段總結與實質(zhì)性信息少等問題*杜志宏:《論我國民辦高校的信息公開問題——基于百所民辦高校官網(wǎng)的分析》,《浙江樹人大學學報》2015年第3期,第8頁。。本文將從民辦高校信息公開的重要性出發(fā),指出信息公開對推動民辦高校可持續(xù)發(fā)展、建立現(xiàn)代大學制度的重要意義,并通過對福建省民辦高校門戶網(wǎng)站信息公開現(xiàn)狀的調(diào)查,分析信息公開工作的障礙,進而提出相應對策。

一、民辦高校信息公開的重要意義

民辦高校是我國高等教育事業(yè)的重要組成部分,也是實施高校信息公開的義務主體之一。信息公開對提升民辦高校社會聲譽、優(yōu)化內(nèi)部治理結構和推動民辦高?，F(xiàn)代大學制度建設等，均具有重要的促進作用。

(一)保障公民的高等教育知情權

民辦高等教育是促進我國高等教育改革的重要力量。根據(jù)教育部《2015年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》,目前全國普通高校共2 560所,其中民辦高校734所(含獨立學院275所),占28.7%;全國普通本?？圃谛Ｉ? 625.30萬人,其中民辦高校在校生610.90萬人,占23.3%*《2015年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》,2016-07-06,http://www.moe.edu.cn/srcsite/A03/s180/moe_633/201607/t20160706_270976.html。。民辦高等教育已成為我國高等教育發(fā)展的重要增長點,在滿足現(xiàn)代社會多樣化教育需求、推動高等教育大眾化進程、提升國民綜合素養(yǎng)以及實現(xiàn)國家人才發(fā)展戰(zhàn)略等方面,發(fā)揮了重要作用。從根本上說,高等教育的公共性和公民對高等教育的知情權,是民辦高校實施信息公開的邏輯起點與法理基礎。第一,民辦高校與公辦高校都屬于“公益性事業(yè)”,根本目的是一致的,都是為了培養(yǎng)服務國家與社會的人才?；诟叩冉逃墓残?社會公眾有權獲取民辦高校辦學過程中的相關信息。第二,在現(xiàn)代民主法治社會,知情權是公民的一項基礎性權利,而信息公開是公民知情權實現(xiàn)的重要前提。高校信息公開法律制度的確立,設定了民辦高校信息公開的義務,以充分保障社會公眾對民辦高校辦學信息的知情權,有助于社會公眾參與民辦高校辦學,進一步推進全社會對民辦高校的有效監(jiān)督。

(二)提升學校的社會公信力

社會公信力是指高校在創(chuàng)建發(fā)展過程中獲得的社會公眾認同度和信任度,在某種程度上代表著高校的軟實力,社會公信力高的高校更容易吸引校內(nèi)外資源,形成強大的競爭優(yōu)勢?；跉v史體制、社會傳統(tǒng)認知以及民辦高校自身發(fā)展程度等因素,民辦高校的社會認可度與聲譽遠低于公辦高校。特別是在高考生源逐年下降以及國內(nèi)外高等教育市場競爭日益激烈的大背景下,提升社會公信力和培育核心競爭力,成為關系民辦高校未來生存與發(fā)展的重要議題。信息公開作為一項“取信于民”的制度安排,將為民辦高校提供新的發(fā)展契機,有利于拉近學校與社會的距離,提升辦學透明度,充分展現(xiàn)學校民主、開放、務實和靈活的形象。民辦高校不僅要履行高校信息公開的義務,而且要不斷加強自身建設,以誠信、優(yōu)質(zhì)取得公眾的認可、信任和普遍支持。

(三)推動現(xiàn)代大學制度建設

建立現(xiàn)代大學制度，是彰顯民辦高校社會價值與獨特魅力、提升民辦高校核心競爭力的有效途徑,也是民辦高校實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然要求。現(xiàn)代大學制度的核心在于構建政府、社會和高校三者之間的聯(lián)結互動機制,推動大學自治、實現(xiàn)依法辦學,建立大學利益相關者普遍關心的參與機制*夏歡歡:《高校信息公開:現(xiàn)代大學制度建設的法理依據(jù)與現(xiàn)實路徑》,《重慶高教研究》2015年第5期,第47頁。。信息公開為促進政府、社會和高校之間的良性互動提供了制度性保障,是實現(xiàn)現(xiàn)代大學制度良好治理的關鍵要素。

1.構建政府與高校間的新型關系,落實高校辦學自主權。隨著我國高等教育改革的不斷深化,政府與民辦高校間的關系愈加緊密。民辦高校的發(fā)展有賴于政府提供更加寬松的發(fā)展環(huán)境與政策支持,信息公開有利于政府與民辦高校間強化信息交換,使民辦高校的自主辦學與政府的有效監(jiān)管相統(tǒng)一;有利于明確民辦高校與政府的權利、義務邊界,促進政府管理模式由管制型向服務型轉變,真正落實民辦高校的辦學自主權,使兩者建立起指導與被指導、服務與被服務的新型互動關系。

2.完善高校內(nèi)部治理結構,推動校內(nèi)民主建設。完善的內(nèi)部治理結構,是現(xiàn)代大學制度的重要特征之一。解決當下民辦高校決策方式集權化、內(nèi)部管理家族化等問題,不僅要建立健全理(董)事會、校長和監(jiān)事會等行使決策、管理及監(jiān)督分權職責的組織機構,而且要貫徹民主原則,充分發(fā)揮教授、學生以及高校內(nèi)部其他利益相關者的主動性與自治精神,讓他們參與到學校的決策、管理以及監(jiān)督活動中。信息公開有助于保障廣大師生對學校重大事項享有知情權、話語權及監(jiān)督權,有利于形成教授治學、師生民主參與的共同治理模式,進而構建起穩(wěn)定的內(nèi)部環(huán)境,推動民辦高校的健康發(fā)展。

3.實現(xiàn)高校開放辦學,爭取更多的社會資源?，F(xiàn)代大學制度要求民辦高校處理好與社會的關系。民辦高校與市場經(jīng)濟的發(fā)展緊密相關,必須順應市場需求、面向社會辦學、擴大社會合作和強化社會服務。為此，民辦高校應建立完善的信息公開機制,逐步消除信息失真、信息不對稱導致的溝通障礙,使利益相關者能及時、充分地獲取教育服務信息,最大限度地吸引社會各方優(yōu)質(zhì)資源參與到辦學中來,不斷增強民辦高校的市場競爭力。

二、福建省民辦高校信息公開的現(xiàn)狀

為進一步了解民辦高校信息公開的現(xiàn)狀,筆者于2016年7月對福建省91所高校(包括55所公辦高校、36所民辦高校)門戶網(wǎng)站的信息公開情況進行調(diào)查,主要內(nèi)容包括信息公開專欄建設、信息公開制度保障以及在門戶網(wǎng)站主動公開信息的情況等。調(diào)查發(fā)現(xiàn),有16所民辦高校在門戶網(wǎng)站中設置了信息公開專欄,占福建省民辦高?？倲?shù)的44.4%,低于公辦高校設置信息公開專欄的比例。與公辦高校相比,民辦高校信息公開專欄建設質(zhì)量普遍不高,僅少數(shù)學校按照《辦法》的要求設置了層級分明的子欄目,大部分學校僅有條目信息,信息發(fā)布零散混亂、缺乏規(guī)劃,使信息公開的效果大打折扣;還有些學校信息公開專欄徒有虛名,僅有少量信息甚至沒有信息。另外,民辦高校在制度規(guī)范與機構保障建設方面也投入不足,僅5所學校制定了信息公開實施細則,1所學校在門戶網(wǎng)站公布了信息公開的工作機構,大部分學校仍未按照《辦法》的要求制定信息公開的指南與目錄,導致信息公開工作無章可循,缺乏制度保障(見表1)。

表1 福建省公辦高校與民辦高校門戶網(wǎng)站信息公開情況比較/所*統(tǒng)計時間為2016年7月26日。

信息公開年度報告是福建省教育主管部門對高校實施信息公開監(jiān)督的主要方式,因相關部門的重視與推動,年度報告公開是民辦高校與公辦高校差距不明顯且落實情況最好的一項工作,也說明多數(shù)民辦高校對信息公開工作處于“要我公開”而不是“我要公開”的被動狀態(tài)。在主動公開信息方面,民辦高校公開的范圍和內(nèi)容有限,多呈表象化,實質(zhì)性內(nèi)容少,不能滿足廣大師生和社會公眾的要求。以《就業(yè)質(zhì)量年度報告》公開為例,它是《教育部關于公布〈高等學校信息公開事項清單〉的通知》(下稱“《清單》”)中明確要求高校向社會公開的信息,不僅能夠反映高校畢業(yè)生的就業(yè)率,而且能夠提供就業(yè)去向、就業(yè)結構等重要信息,可為學生和家長選擇學校、專業(yè)以及規(guī)劃就業(yè)提供必要的參考,但只有極少數(shù)民辦高校在門戶網(wǎng)站中公開了畢業(yè)生就業(yè)質(zhì)量年度報告。

相較于公辦高校,民辦高校信息公開建設的整體情況較差,信息公開成效不理想,也反映出民辦高校對信息公開工作重視不足、信息公開制度體系架構欠缺等普遍性問題。究其緣由,主要有以下原因。

(一)制度設計局限，缺乏精細化考量

高校信息公開是政府信息公開工作在高等教育領域的延伸。《辦法》最初的出臺本意在于規(guī)制因“信息黑箱”而導致的權利尋租問題,從而保障高校權力行使的公開與透明,其制度設計更多是按照推進依法行政、依法治校的角度考量,強調(diào)高校作為體制內(nèi)公共事業(yè)單位的組織屬性,將高校作為政府信息公開工作的主體之一*葉肅杰:《現(xiàn)代大學治理框架下的高等學校信息公開制度》,《西安歐亞學院學報》2013年第1期,第8頁。。因此,《辦法》多為原則和一般性的要求,對民辦高校與公辦高校一視同仁。這種對不同性質(zhì)的高校缺乏精細化設計的制度與現(xiàn)實中民辦高校的自身定位不相符合,導致民辦高校因缺乏相對明確的制度規(guī)范指引而產(chǎn)生認知困惑與實施障礙。民辦高校與公辦高校在辦學體制、產(chǎn)權屬性等諸方面存在較大差別,尤其是在財務信息公開方面,兩者所承擔的信息公開的義務范疇應當有所區(qū)別。

(二)信息公開意識薄弱,缺乏內(nèi)在動力

一些民辦高校對信息公開存在認知差異,認為這是政府與公辦高校的義務,與民辦高校沒有多大關系。信息公開本質(zhì)上是對高校辦學活動與教育服務工作的監(jiān)督,一旦實施,意味著民辦高校要投入更多的人力、物力建構信息公開制度與工作機制,客觀上勢必增加學校管理方面的壓力,加上大部分民辦高校對教育透明度的重要性認識不足,沒有真正意識到信息公開對提升其社會公信力和可持續(xù)發(fā)展都具有重要作用,因此未能形成信息公開的自覺行動力。

(三)外部監(jiān)督形式化,缺乏剛性約束

《辦法》對高校信息公開外的部監(jiān)督與評議作出了相應規(guī)定,但都是指導性建議,需要地方教育主管部門結合本地區(qū)高校的實踐,不斷完善相關規(guī)定,使操作更具可行性。目前,各省市教育主管部門對高校信息公開的重視程度及實質(zhì)性舉措不同,使得各地民辦高校信息公開的落實情況存在差距,但民辦高校信息公開的監(jiān)督、評議以及問責機制總體上處于探索階段。教育主管部門對民辦高校信息公開的監(jiān)督方式過于單一,也尚未建立起科學、有效的評價激勵機制,導致民辦高校信息公開缺乏有效的外部推動力與約束力。以福建省為例,教育主管部門以信息公開年度報告作為監(jiān)督高校信息公開工作的主要方式,除高校年度報告公開程度較高外,未能有效推動民辦高校信息公開的整體建設。

三、民辦高校信息公開的實現(xiàn)策略

現(xiàn)階段,教育主管部門和民辦高校自身都亟須重視、完善信息公開建設。推進民辦高校信息公開工作的關鍵在于切實轉變觀念,加強制度設計,發(fā)揮政府、社會和高校三方合力,激發(fā)民辦高校實施信息公開的主動意識和內(nèi)生動力,著力構建與自身特點相適應的信息公開制度及長效保障機制。

(一)以《辦法》為依據(jù),堅持公開與分類指導相統(tǒng)一

《辦法》作為教育部規(guī)范高校信息公開的主要行政命令,對高校信息公開的基本原則、公開信息的范圍與要求以及監(jiān)督與保障機制等作出明確要求,為民辦高校實施信息公開提供了依據(jù)。民辦高校要結合學校實際,根據(jù)《辦法》的要求制定本校信息公開的規(guī)章制度、編制信息公開指南和目錄以及定期更新信息公開內(nèi)容,使信息公開工作有章可循,促進信息公開的制度化、規(guī)范化和常規(guī)化。

公辦高校與民辦高校在辦學主體、辦學類型方面存在較大差異,這些差異決定了民辦高校信息公開的主觀意愿、執(zhí)行能力與公辦高校相比存在差距。地方教育主管部門要加大統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的力度,在尊重高校間發(fā)展差異的基礎上,堅持分類指導原則,針對不同辦學層次與性質(zhì)的高校,研究制定高校信息公開的實施辦法,進一步細化工作要求。比如,公開民辦高校領導班子成員構成、實行相對靈活的信息公開規(guī)則以及限定信息公開的最低標準等,提高教育主管部門對民辦高校信息公開指導的科學性與針對性。

(二)以載體建設為重點,構建制度保障體系

從公辦高校信息公開工作的實踐看,信息公開載體的建設成果直接反映了各高校信息公開的實際成效。民辦高校須重視信息公開載體的建設,將網(wǎng)站作為信息公開的主要平臺和基本渠道:在門戶網(wǎng)站設立專門的信息公開專欄,并設置信息公開辦事機構、指南、目錄、主動公開事項以及申請公開渠道等子欄目,以方便公眾及時、準確地獲取信息;注重信息的溝通與反饋,通過開設網(wǎng)上信息公開意見箱、BBS等積極回應學生、家長以及公眾的關注點和需求,切實滿足公眾對信息公開的利益訴求;注重微博、微信等自媒體信息平臺的開發(fā)與完善,為廣大師生與公眾提供更高效、自由和便捷的信息話語空間,進而推動民辦高校信息公開往縱深發(fā)展。

要建立健全信息公開制度,用制度的強制性喚起民辦高校的自律、自覺意識,推動信息公開工作。一要建立專門的信息公開工作機構,為信息公開提供必要的組織保障,確保信息公開的具體實施方案和工作計劃落到實處。二要以主動公開為核心,規(guī)范主動公開與依申請公開制度。民辦高校要結合學校實際,明確主動公開的范圍、對象、標準、時限及要求,并加大對社會關切度高的重點問題的信息公開力度,根據(jù)學校發(fā)展逐步擴大信息公開范圍,充分滿足各利益相關者的需求。三要健全信息公開申請程序和渠道,確保信息公開渠道的暢通與有效,充分保障各利益相關者的知情權。四要不斷探索和建立信息發(fā)布保密審查制度、信息公開工作考核制度及重大決策征求意見制度等,使民辦高校信息公開工作真正走向制度化。

(三)以績效評估為抓手,實現(xiàn)有效監(jiān)督

監(jiān)督與激勵機制是民辦高校信息公開制度落到實處的重要保障。根據(jù)《中國高等教育透明度指數(shù)報告(2015)》,教育主管部門在深化高校信息公開工作中發(fā)揮著顯著的主導作用。教育部直屬高校的信息公開建設明顯優(yōu)于非直屬高校,這得益于教育部強有力的指導與監(jiān)督。地方教育主管部門可加以借鑒,采取有效舉措,發(fā)揮對本地區(qū)民辦高校信息公開的監(jiān)督作用。

1.通過建立數(shù)據(jù)庫平臺、開展社會評議以及發(fā)布年度報告等方式,充分發(fā)揮監(jiān)督作用。要特別重視在政府門戶網(wǎng)站建立統(tǒng)一的信息公開數(shù)據(jù)庫平臺,這不僅可以有效彌補《辦法》對民辦高校信息公開要求過于原則性的缺陷,增強政府指導的針對性,提高政府監(jiān)督效率,而且可以提升公眾對民辦高校信息公開的關注度,也有利于加強民辦高校信息公開的自覺性與行動力。地方教育主管部門可以按照《清單》的規(guī)定,結合民辦高校的特點,要求民辦高校依年度制作并公開相關統(tǒng)計數(shù)據(jù),如反映學校年度信息公開整體工作情況的《信息公開年度工作報告》、綜合反映學校辦學成果與社會認可度的《畢業(yè)生就業(yè)質(zhì)量報告》、政府財政資助經(jīng)費使用情況說明以及年檢報告等。此外,地方教育主管部門還應加強對民辦高校信息公開平臺建設的示范與引導作用,通過推選優(yōu)秀民辦高校信息公開專欄范本網(wǎng)站,推廣信息公開專欄建設的成功經(jīng)驗和做法,指導民辦高校進一步完善信息公開制度。

2.不斷探索民辦高校信息公開績效評估激勵機制。一要堅持評估的專業(yè)化與獨立性。引入社會評估機構,由政府委托第三方機構根據(jù)民辦高校信息公開的真實性、完整性與及時性等考核指標,開展信息公開的績效評估考核,引導民辦高校關注信息公開。二要堅持評估結果與激勵機制相結合。地方教育主管部門要將績效評估考核結果向全社會公開,對信息公開嚴重不足的民辦高校實行風險預警,進一步增強績效評估考核的有效性與權威性。同時根據(jù)信息公開程度、績效考核等級等,把信息公開情況作為政府財政補助和核定招生指標的重要依據(jù),使信息公開程度與高校切身利益緊密相關,真正提升民辦高校信息公開的內(nèi)生動力與積極性。

(四)轉變觀念,發(fā)揮政府、學校與社會的合力

1.教育主管部門要高度重視民辦高校的信息公開工作。民辦高校信息公開是教育工作的重要內(nèi)容,關系到民辦高等教育的改革和發(fā)展。教育主管部門應將民辦高校信息公開納入教育改革發(fā)展的總體規(guī)劃以及日常教育行政管理的重要內(nèi)容,有效發(fā)揮宏觀指導與積極促進的作用。

2.民辦高校要充分認識到信息公開的重要性。它不是教育主管部門部署的外部任務,而是依法治校、完善內(nèi)部治理結構和實現(xiàn)自身發(fā)展的內(nèi)在要求,認識到信息公開對促進學校誠信辦學、提升社會聲譽、實現(xiàn)開放辦學和爭取政府與社會資源具有重要作用。從建立現(xiàn)代大學制度出發(fā),民辦高校要把信息公開與學校管理體制改革深度融合,建立一套符合民辦高校辦學特色與實際的信息公開制度。

3.廣大師生與社會公眾要對高校信息公開有權利意識。這包括增強對高校信息公開要求的認知與認同、提高維護權利的積極性與主動性,使社會公眾的組織化參與成為推動民辦高校信息公開的不竭動力和源泉。

(責任編輯 毛紅霞)

The Significance and Implementation Approach of Information Disclosure at Non-governmental Institutions of Higher Learning: Taking Fujian as an Example

ZHANG Longyan

(FuzhouUniversity,Fuzhou,Fujian, 350116,China)

Information disclosure at non-governmental institutions of higher learning is closely related to the social and public interests of education fairness and transparency, and the sustainable development of non-governmental higher education. It helps to protect citizens’ right to know higher education, to improve the social credibility of non-governmental institutions of higher learning and promote the realization of modern university system in non-governmental institutions of higher learning. In view of the current difficult situation of information disclosure at non-governmental institutions of higher learning, it must pay more attention to the development of information disclosure, change the concept and strengthen the system design, play the role of government, society, and colleges, stimulate the initiative and internal demand for information disclosure, and construct the information disclosure system and long-term security mechanism which are closely linked to the characteristics of non-governmental institutions of higher learning.

non-governmental higher education; non-governmental institutions of higher learning; information disclosure； Fujian

2016-11-18

福建省中青年教師教育科研項目(JAS150125);福州大學教育管理研究專項課題(15SKZ43)

張龍燕,女,福建平潭人,助理研究員,法律碩士,研究方向為高校教育管理。

10.3969/j.issn.1671-2714.2017.03.004