●滕雙杰 易國承 唐大鵬

事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)淺析
——基于工信部電子五所案例

●滕雙杰 易國承 唐大鵬

為了推動和指導(dǎo)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，2012年以來，財(cái)政部先后印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》、《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》等多個文件。在財(cái)政部系列內(nèi)部控制建設(shè)政策文件的要求下，各部門、各單位都將內(nèi)部控制建設(shè)、評價和報告工作提上了重要議程，形成了全國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)如火如荼的工作格局。本文立足于工業(yè)和信息化部電子第五研究所（以下簡稱“五所”）內(nèi)部控制建設(shè)的實(shí)踐，全面回顧了五所內(nèi)控建設(shè)歷程，系統(tǒng)總結(jié)了內(nèi)控建設(shè)工作經(jīng)驗(yàn)及不足，并適時提出了對相關(guān)問題的思考及探討，以期對其他單位推進(jìn)內(nèi)控建設(shè)提供思路和借鑒。

事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)

一、內(nèi)部控制體系建設(shè)實(shí)施過程與做法

為深入貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會精神，更好落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任和中央巡視整改要求，財(cái)政部先后制定發(fā)布了五個制度文件，即：《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》（財(cái)會〔2012〕21號）、《財(cái)政部關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（財(cái)會〔2015〕24號）、《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的通知》（財(cái)會〔2016〕11號）、關(guān)于印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度（試行）》的通知（財(cái)會〔2017〕1號）和《關(guān)于開展2016年度行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告編報工作的通知》（財(cái)會函〔2017〕3號），進(jìn)一步明確了各單位內(nèi)部控制建設(shè)、評價和報告的重點(diǎn)內(nèi)容。五所作為工信部事業(yè)單位類內(nèi)控建設(shè)試點(diǎn)單位，從前期的響應(yīng)號召、勇于探索到后期的調(diào)整方向、與時俱進(jìn)，都秉持著穩(wěn)扎穩(wěn)打、務(wù)求實(shí)效的做事風(fēng)格，全力保障了內(nèi)控建設(shè)的有序開展及平穩(wěn)落地。

（一）響應(yīng)號召，勇于探索

五所內(nèi)部控制建設(shè)最早開始于2011年，啟動早且行動快。五所自2011年8月成立內(nèi)部控制體系建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組以來，經(jīng)歷了從準(zhǔn)備、實(shí)施、試運(yùn)行、后續(xù)改進(jìn)和外部評價等一系列建設(shè)歷程。2011年11月至2012年7月，五所完成了相關(guān)制度梳理，編制并形成了《內(nèi)部控制管理手冊》和《內(nèi)部控制評價手冊》，落實(shí)了部分可行的整改措施，結(jié)合五所辦公信息化管理平臺建設(shè)的契機(jī)，將重要業(yè)務(wù)流程、關(guān)鍵控制點(diǎn)和處理規(guī)則嵌入到信息系統(tǒng)程序中。至2012年底，五所完成了對各部門內(nèi)控建設(shè)試運(yùn)行情況的初步評價，并嘗試將其納入部門和主要負(fù)責(zé)人年終考核。2015年12月，五所委托專業(yè)的會計(jì)師事務(wù)所對單位內(nèi)部控制的有效性進(jìn)行評價，經(jīng)過再次修正完善，構(gòu)建形成“五所COSO版內(nèi)部控制體系”。

（二）調(diào)整方向，與時俱進(jìn)

2016年初，五所被確立為工信部事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的試點(diǎn)單位，開啟了五所內(nèi)控流程改版更新的新階段。五所COSO版內(nèi)部控制體系一方面為“2016年事業(yè)版內(nèi)控建設(shè)”提供了許多經(jīng)驗(yàn)做法，但同時，基于國外建設(shè)實(shí)踐的COSO版內(nèi)控體系存著諸多需要調(diào)整和修正的地方。從指導(dǎo)思想上看，前次內(nèi)部控制體系是按照《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》和COSO框架設(shè)計(jì)和建設(shè)，而本次則需要以《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》為基本指引和操作指南。從推進(jìn)思路上看，五所所要建設(shè)的是在內(nèi)部控制規(guī)范的基礎(chǔ)上，按照《財(cái)政部關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》的相關(guān)要求，突破常規(guī)建設(shè)的六大基礎(chǔ)業(yè)務(wù)，全面梳理、深度整合，并借方向調(diào)整之機(jī)，總結(jié)和梳理形成適合單位實(shí)際的內(nèi)控體系，確保務(wù)實(shí)管用、科學(xué)有效。從具體實(shí)施上看，此次五所內(nèi)控體系實(shí)施過程中注重自我評價、強(qiáng)化監(jiān)督檢查，針對存在的問題，緊抓整改落實(shí)，進(jìn)一步健全制度，完善監(jiān)督措施，確保內(nèi)控建設(shè)有效實(shí)施。

（三）穩(wěn)扎穩(wěn)打，逐步推進(jìn)

內(nèi)控建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，難度大、環(huán)節(jié)多，在推進(jìn)內(nèi)控體系的過程中，五所始終堅(jiān)持穩(wěn)扎穩(wěn)打的辦事風(fēng)格，從思想認(rèn)識、組織領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)務(wù)梳理和風(fēng)險防范等方面，注重頂層設(shè)計(jì)、注重過程控制、注重工作成效，分步驟、分階段逐項(xiàng)落實(shí)、逐步推進(jìn)內(nèi)控建設(shè)試點(diǎn)工作的開展。在風(fēng)險防范體系建設(shè)實(shí)施過程中，利用風(fēng)險管控理論和質(zhì)量管理方法，通過進(jìn)度節(jié)點(diǎn)控制，落實(shí)相關(guān)人員責(zé)任，分步驟、分階段來實(shí)施，逐步達(dá)成節(jié)點(diǎn)目標(biāo)，然后再對現(xiàn)階段工作結(jié)果進(jìn)行內(nèi)部控制自我評價，以評促建。始終做到緊緊圍繞“一個中心，四個到位”來開展工作，即：始終堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀的理念，緊緊圍繞五所的工作來展開防范體系的建設(shè)工作，做到統(tǒng)一思想，認(rèn)識到位；領(lǐng)導(dǎo)重視，責(zé)任到位；結(jié)合業(yè)務(wù)，管控到位；風(fēng)險防范，整改到位。

（四）求真務(wù)實(shí)，成效顯著

五所在風(fēng)險防控體系建設(shè)中總結(jié)起來就是“三個五”，即內(nèi)控建設(shè)過程主要分為“五步驟”，內(nèi)控成果主要形成“五輸出”，內(nèi)控流程重點(diǎn)落實(shí)“五要素”。“五步驟”主要是指分為以下五步：第一步，單位內(nèi)控建設(shè)情況自評；第二步，內(nèi)控建設(shè)相關(guān)文件材料收集、整理和歸類；第三步，單位內(nèi)控制度流程風(fēng)險分析；第四步，對本單位現(xiàn)有IT系統(tǒng)調(diào)研；第五步，是對IT系統(tǒng)的內(nèi)控風(fēng)險分析?！拔遢敵觥眲t是指在內(nèi)控建設(shè)過程中輸出形成的5個重要指引文件，即在第一步工作結(jié)束時形成的基礎(chǔ)評估問卷及指標(biāo)；以及在第一步的基礎(chǔ)上經(jīng)過第二、三步后形成基礎(chǔ)評估及改進(jìn)建議報告；還有在第四、五步IT系統(tǒng)調(diào)研以及風(fēng)險分析工作結(jié)束后輸出的信息系統(tǒng)分析及改進(jìn)建議報告；最后是內(nèi)控制度流程手冊和內(nèi)控管理手冊的形成輸出。其中，內(nèi)控管理手冊是在內(nèi)控制度流程手冊的基礎(chǔ)上，將“五要素”（內(nèi)控體系及運(yùn)作機(jī)制、關(guān)鍵控制點(diǎn)、職責(zé)分離矩陣、崗位權(quán)簽事項(xiàng)、流程崗位匹配）融入其中所形成的，具體流程步驟見圖1。

二、內(nèi)部控制體系建設(shè)經(jīng)驗(yàn)與成果

在內(nèi)控建設(shè)的過程中，五所主要經(jīng)歷了前期的自我探索及后來作為事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)試點(diǎn)單位的更新改版工作，一路走來，既有付出的艱辛，又有收獲的喜悅。主要的經(jīng)驗(yàn)與成果有：

（一）主要經(jīng)驗(yàn)

1、組織領(lǐng)導(dǎo)有力是實(shí)現(xiàn)單位內(nèi)部控制科學(xué)建設(shè)的重要前提。五所領(lǐng)導(dǎo)高度重視內(nèi)控建設(shè)工作，從五所被確立為事業(yè)單位類試點(diǎn)單位以來，第一時間成立了內(nèi)部控制體系建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組，建立了內(nèi)部控制體系建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施方案并上報工信部財(cái)務(wù)司。五所主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組成員，全過程參與，既體現(xiàn)了五所對于內(nèi)控建設(shè)工作的高度重視，又強(qiáng)化了本單位內(nèi)控建設(shè)的決心和信心，為五所內(nèi)控體系建設(shè)工作的順利開展、有效落實(shí)提供了有力保障。

2、全員深度參與是確保內(nèi)部控制建設(shè)有效實(shí)施的關(guān)鍵力量。首先，在內(nèi)部控制體系建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組成立之初，五所就召開了內(nèi)控體系建設(shè)動員會積極宣傳教育，營造出了全員參與和全力支持的內(nèi)控建設(shè)氛圍。其次，在內(nèi)控建設(shè)過程中，形成了“一把手”負(fù)責(zé)、職能部門及重點(diǎn)業(yè)務(wù)部門共同參與的工作機(jī)制，造就了分工明確、責(zé)任清晰、齊心協(xié)力推動內(nèi)部控制建設(shè)的工作格局。最后，在形成《內(nèi)部管理控制手冊》前，加強(qiáng)對管控流程執(zhí)行的有效性進(jìn)行測試，并按照主責(zé)崗位人員簽字確認(rèn)，從而確保了全員參與及流程運(yùn)行順暢。

3、有效把握契機(jī)是從企業(yè)內(nèi)控到事業(yè)單位內(nèi)控轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵因素。五所“2011年COSO版內(nèi)控建設(shè)”的內(nèi)部控制體系是按照《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》和COSO五要素的思路去建設(shè)的，由于五所是事業(yè)單位，存在一定的不適應(yīng)。為了積極響應(yīng)財(cái)政部的號召，工信部財(cái)務(wù)司于2016年3月31日下發(fā)《關(guān)于做好內(nèi)部控制建設(shè)有關(guān)工作的通知》，將全面推進(jìn)內(nèi)控建設(shè)列為年度財(cái)務(wù)工作的重點(diǎn)，五所被選為事業(yè)單位類型試點(diǎn)單位，借此契機(jī)，在上級部門的領(lǐng)導(dǎo)及指導(dǎo)下，五所將整個內(nèi)部控制體系建設(shè)按照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》的要求進(jìn)行更新改進(jìn)，完成了企業(yè)內(nèi)控到事業(yè)單位內(nèi)控的轉(zhuǎn)型。

4、業(yè)務(wù)整合優(yōu)化是全面推進(jìn)內(nèi)部控制體系建設(shè)的重中之重。在業(yè)務(wù)流程梳理、整合方面，五所建立了“6+X”內(nèi)控架構(gòu)體系。首先，堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向，著重識別了在傳統(tǒng)“六大”業(yè)務(wù)（預(yù)算、收支、政府采購、合同管理、資產(chǎn)管理、工程建設(shè)項(xiàng)目）領(lǐng)域的各項(xiàng)風(fēng)險，突出強(qiáng)調(diào)并解決了現(xiàn)階段本單位內(nèi)部控制建設(shè)存在的重大和重要缺陷，明確了關(guān)鍵控制節(jié)點(diǎn)并集中力量進(jìn)行重點(diǎn)風(fēng)險應(yīng)對。

5、適時理論總結(jié)是單位內(nèi)部控制建設(shè)運(yùn)行取得實(shí)效的有力支撐。內(nèi)部控制建設(shè)只有起點(diǎn)沒有終點(diǎn)，要保持內(nèi)部控制建設(shè)“永遠(yuǎn)在路上”，就必須從堅(jiān)持學(xué)習(xí)內(nèi)控建設(shè)理論知識，同時不斷總結(jié)實(shí)踐工作做法，實(shí)現(xiàn)理論與實(shí)踐的相結(jié)合。在這個學(xué)習(xí)、摸索的過程中，五所將其經(jīng)驗(yàn)做法總結(jié)為“六字法”，而這六個字也反映了五所內(nèi)控建設(shè)的重點(diǎn)?！皩W(xué)”——主要是開展《內(nèi)部控制管理手冊》學(xué)習(xí)，尤其是組織各部門深入學(xué)習(xí)涉及本部門的內(nèi)部控制的內(nèi)容；“改”——在開展業(yè)務(wù)工作的過程中進(jìn)一步查找出現(xiàn)有流程與內(nèi)控手冊不一致的地方，認(rèn)真整改；“做”——按照內(nèi)控手冊規(guī)定的流程嚴(yán)格實(shí)施內(nèi)部控制；“留”——在管控過程中，留下內(nèi)部控制實(shí)施的證據(jù)；“記”——對內(nèi)部控制過程中存在的問題、需要改進(jìn)的地方記錄整理后，提交給內(nèi)控工作小組；“查”——不定期和定期監(jiān)督檢查內(nèi)部控制實(shí)施情況，保證實(shí)施的效率、效果。

（二）主要成果

特色業(yè)務(wù)設(shè)計(jì)是單位內(nèi)控專業(yè)屬性的集中體現(xiàn)。重點(diǎn)業(yè)務(wù)管理是單位內(nèi)控流程再造的關(guān)鍵方面。五所內(nèi)控建設(shè)中將內(nèi)控約束范圍進(jìn)一步拓展至全業(yè)務(wù)過程，增加了科研管理、基本建設(shè)項(xiàng)目管理、國有資本經(jīng)營管理、質(zhì)量管理、安全管理、保密管理、治安保衛(wèi)管理、行政管理、黨政管理（“三重一大”）、人力資源管理、戰(zhàn)略規(guī)劃管理11個業(yè)務(wù)流程。最終，以傳統(tǒng)“六大”業(yè)務(wù)（預(yù)算、收支、政府采購、合同管理、資產(chǎn)管理、評價與監(jiān)督）流程為基石，并鑲嵌結(jié)合11個本單位特色業(yè)務(wù)流程，確立了17個業(yè)務(wù)模塊的內(nèi)控流程。實(shí)現(xiàn)的主要突破：

1、全流程跟蹤，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)合同管理。著重梳理了從合同提交、合同評審、合同簽署、合同履行及變更到合同歸檔這六個主要流程。在流程梳理中，明確了合同審批階段進(jìn)行歸口審核及專業(yè)技術(shù)審核以及在合同履行階段對合同履行、變更、解除、補(bǔ)充等情況進(jìn)行監(jiān)督審查這兩大關(guān)鍵環(huán)節(jié)，識別的風(fēng)險點(diǎn)有：一是合同審批中未能從專業(yè)技術(shù)角度加強(qiáng)合同訂立及歸口管理；二是在合同履行過程中未對合同履行情況進(jìn)行有效監(jiān)控，或未對合同補(bǔ)充、變更、解除進(jìn)行監(jiān)督審查。針對第一個風(fēng)險點(diǎn)，五所制定的主要防范措施包括：對合同文本進(jìn)行嚴(yán)格審核，并由合同歸口管理部門進(jìn)行統(tǒng)一分類和連續(xù)編號。對影響重大或法律關(guān)系復(fù)雜的合同文本，組織業(yè)務(wù)部門、法律部門、財(cái)會部門等相關(guān)部門進(jìn)行聯(lián)合審核；針對第二個風(fēng)險點(diǎn)的主要防范措施有：對合同履行情況進(jìn)行有效監(jiān)控，明確合同執(zhí)行相關(guān)負(fù)責(zé)人，及時對合同履行情況進(jìn)行檢查、分析和驗(yàn)收，如發(fā)現(xiàn)無法按時履約的情況，應(yīng)及時采取應(yīng)對措施，以及對于需要補(bǔ)充、變更或解除合同的情況，應(yīng)按照國家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督審查。

2、重風(fēng)險要點(diǎn)，夯實(shí)國有資本管理。首先，對于對外投資申請、實(shí)施、評價、退出以及監(jiān)管的整個流程進(jìn)行了集中梳理整合；其次，著重強(qiáng)調(diào)了對外投資申請、實(shí)施和退出三個流程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)：在對外投資申請流程中，著重把控編制部門預(yù)算建議數(shù)環(huán)節(jié)，重點(diǎn)識別和防范因前期調(diào)研不充分或資料收集不齊全，可行性報告編制不符合實(shí)際導(dǎo)致投資失敗的風(fēng)險，防范措施主要包括單位領(lǐng)導(dǎo)組織專家對投資項(xiàng)目可行性研究報告進(jìn)行評審等；在對外投資實(shí)施流程中，重點(diǎn)識別和防范未按照投資協(xié)議實(shí)施股權(quán)投資、資產(chǎn)未過戶以及權(quán)益證明保管不善等風(fēng)險，關(guān)注的重點(diǎn)包括資產(chǎn)是否已經(jīng)辦理過戶手續(xù)、權(quán)益證明是否取得等事項(xiàng)；在對外投資退出時，風(fēng)險管控的關(guān)鍵環(huán)節(jié)落在了對于預(yù)算執(zhí)行的審批，重點(diǎn)識別和防范的風(fēng)險點(diǎn)包括：投資處置方案不夠科學(xué)合理導(dǎo)致投資處置不合理或不合時宜等。其風(fēng)險防范措施強(qiáng)調(diào)了單位領(lǐng)導(dǎo)對于投資處置報告的審核作用，審核中重點(diǎn)關(guān)注投資處置報告的內(nèi)容是否符合投資實(shí)際。

3、控關(guān)鍵環(huán)節(jié)，規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目管理。從項(xiàng)目立項(xiàng)、工程設(shè)計(jì)及施工變更、概預(yù)算到項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)、工程施工以及到最后的竣工驗(yàn)收，五所明確了三大關(guān)鍵控制節(jié)點(diǎn)。一是在工程設(shè)計(jì)和概預(yù)算階段，強(qiáng)調(diào)了編制工程概預(yù)算環(huán)節(jié)的風(fēng)險，風(fēng)險點(diǎn)主要在于：在施工圖設(shè)計(jì)階段未能確保概預(yù)算編制依據(jù)、項(xiàng)目內(nèi)容、工程計(jì)量等方面的真實(shí)、完整和準(zhǔn)確，其風(fēng)險應(yīng)對措施主要是：⑴建立建設(shè)項(xiàng)目概預(yù)算環(huán)節(jié)的控制制度，對概預(yù)算編制、審核等作出明確規(guī)定；⑵組織工程、技術(shù)、財(cái)會等部門專業(yè)人員對編制的概預(yù)算進(jìn)行審核。二是在工程施工階段，重點(diǎn)關(guān)注工程內(nèi)容變更審批環(huán)節(jié)，著重防范未嚴(yán)格履行建設(shè)項(xiàng)目內(nèi)容變更審批程序帶來的風(fēng)險，針對該風(fēng)險點(diǎn)應(yīng)按照批復(fù)的初步設(shè)計(jì)方案組織實(shí)施建設(shè)項(xiàng)目，確需進(jìn)行工程洽商和設(shè)計(jì)變更的，建設(shè)項(xiàng)目歸口管理部門、項(xiàng)目監(jiān)理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行嚴(yán)格審核，并且按照有關(guān)規(guī)定及制度要求履行相應(yīng)的審批程序。重大項(xiàng)目變更還應(yīng)參照項(xiàng)目決策和概預(yù)算控制的有關(guān)程序和要求重新履行審批手續(xù)。三是在工程竣工、驗(yàn)收和決算階段，控制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)在于編制竣工決算和進(jìn)行資產(chǎn)交付，風(fēng)險點(diǎn)在于未能及時編制竣工決算和交付使用資產(chǎn)，針對該風(fēng)險點(diǎn)應(yīng)在建設(shè)項(xiàng)目竣工后及時編制項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算，并在項(xiàng)目竣工驗(yàn)收合格后及時辦理資產(chǎn)交付使用手續(xù)。

三、內(nèi)部控制體系建設(shè)主要問題和困惑

從目前來看，內(nèi)控建設(shè)過程中也存在內(nèi)控動力不足、運(yùn)行協(xié)同性有待完善和系統(tǒng)落地保障有待強(qiáng)化等問題。

（一）持續(xù)推進(jìn)的動力問題

在單位內(nèi)控建設(shè)的過程中，與單位現(xiàn)有的管理思路、管理方式、歷史沿革等都或多或少存在沖突。例如，人員編制不足，就很難在實(shí)現(xiàn)不相容崗位分離情況下，真正落實(shí)每個崗位職責(zé)，從而影響內(nèi)控建設(shè)的實(shí)效性。所以，如何達(dá)成一種平衡狀態(tài)，是內(nèi)控建設(shè)能繼續(xù)往下走的動力。

（二）協(xié)調(diào)機(jī)制的完善問題

在單位內(nèi)控建設(shè)的過程中，在思想認(rèn)識、組織實(shí)施及業(yè)務(wù)體系上還存在一些不協(xié)調(diào)、不同步的問題。聯(lián)席工作機(jī)制有待完善，部門之間的聯(lián)動機(jī)制有待加強(qiáng)。雖然已經(jīng)具備了內(nèi)控建設(shè)的基礎(chǔ)條件，如管理制度、業(yè)務(wù)流程、行為規(guī)范、信息系統(tǒng)，但接下來更重要的是用內(nèi)控建設(shè)的理念將這些現(xiàn)有資源串聯(lián)起來，形成協(xié)調(diào)、聯(lián)動的運(yùn)行機(jī)制。

（三）系統(tǒng)運(yùn)行的落地問題

信息化平臺建設(shè)方面，還存在著業(yè)務(wù)覆蓋范圍不全、各業(yè)務(wù)模塊之間的系統(tǒng)銜接程度不高的問題。尤其要進(jìn)一步加強(qiáng)在各個業(yè)務(wù)系統(tǒng)相互銜接、數(shù)據(jù)互聯(lián)互通方面的信息系統(tǒng)建設(shè)，同時做到契合本單位內(nèi)部運(yùn)行機(jī)理有效嵌入內(nèi)控原理及方法，確保內(nèi)控信息系統(tǒng)科學(xué)、安全、高效地運(yùn)行。

四、內(nèi)部控制體系建設(shè)未來展望和規(guī)劃

從內(nèi)控建設(shè)歷程回顧，再到內(nèi)控建設(shè)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，筆者從事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的導(dǎo)向性、參與性、協(xié)同性、持續(xù)性、系統(tǒng)性等方面提出了幾點(diǎn)見解。

（一）內(nèi)部控制建設(shè)的導(dǎo)向性

事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)和實(shí)施到底是沿襲了什么經(jīng)驗(yàn)？內(nèi)部控制方向明確是建設(shè)前提，目標(biāo)也是內(nèi)控建設(shè)的起點(diǎn)。首先，從企業(yè)內(nèi)控和行政事業(yè)單位內(nèi)控的關(guān)系上來看，兩者是相輔相成、相互影響、共同促進(jìn)的。需要明確的是，要以《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》的要求為指導(dǎo)以此進(jìn)行事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)。其次，在內(nèi)控建設(shè)過程中，與單位現(xiàn)有管理思路、管理方法、歷史沿革等都或多或少存在沖突，如何達(dá)成一種平衡狀態(tài)，是內(nèi)控建設(shè)能繼續(xù)走下去的動力。再次，內(nèi)控的主要目標(biāo)就是管理風(fēng)險，而不單單是防范風(fēng)險，是讓風(fēng)險在一定的“規(guī)劃路徑”中行走，通過將管理流程、崗位職責(zé)、授權(quán)審批等事項(xiàng)的公開透明化，使權(quán)力在陽光下運(yùn)行。

（二）內(nèi)部控制建設(shè)的參與性

事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)和實(shí)施到底是誰的職責(zé)？內(nèi)部控制建設(shè)是“一把手”工程，幾乎涉及單位的各個層面以及業(yè)務(wù)的各個流程。首先，在領(lǐng)導(dǎo)層面，單位負(fù)責(zé)人要對內(nèi)控建設(shè)負(fù)總體責(zé)任。其次，在部門層面，推動內(nèi)控建設(shè)不能單純依靠一個部門或者幾個部門，更不能停留在“是財(cái)務(wù)部門的責(zé)任”這樣的認(rèn)識上，應(yīng)該從業(yè)務(wù)部門到職能部門都要協(xié)調(diào)配合，各司其職。最后，要在整個單位層面宣傳內(nèi)控建設(shè)的重要性，保證全員參與。另外，要加強(qiáng)自身建設(shè)，包括在組織協(xié)調(diào)機(jī)制、人力資源配備、專業(yè)知識學(xué)習(xí)運(yùn)用等方面做好充足準(zhǔn)備。

（三）內(nèi)部控制建設(shè)的協(xié)同性

事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)和實(shí)施的內(nèi)部職能部門該如何協(xié)同？內(nèi)控建設(shè)是一個對協(xié)同性要求很強(qiáng)的工作，除了必要時依靠外部力量（專業(yè)咨詢公司等）給予專業(yè)規(guī)劃外，更重要的是完善單位內(nèi)部聯(lián)席工作機(jī)制。這就需要基建、資產(chǎn)、科技、規(guī)劃、市場、財(cái)務(wù)、紀(jì)檢、審計(jì)、信息等部門的聯(lián)動支撐，按照“管理制度化、制度流程化、流程崗位化、崗位標(biāo)準(zhǔn)化、標(biāo)準(zhǔn)表單化、表單程序化、程序信息化、信息系統(tǒng)化”等八個轉(zhuǎn)化的具體要求，形成上下聯(lián)動、內(nèi)外同心的良好格局。

（四）內(nèi)部控制建設(shè)的持續(xù)性

事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)是否一勞永逸？首先，需要明確的是內(nèi)控建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，應(yīng)結(jié)合內(nèi)外環(huán)境變化，持續(xù)改進(jìn)。單純地依靠外部力量（如專業(yè)咨詢公司等）是難以持續(xù)開展的，更重要的是結(jié)合自身業(yè)務(wù)發(fā)展的需求以及持續(xù)內(nèi)部改進(jìn)的動因（如廉政風(fēng)險管理、提升內(nèi)部效能管理水平等），同時將內(nèi)控建設(shè)納入績效考核，真正做到持續(xù)改進(jìn)。其次，要發(fā)揮基礎(chǔ)性評價和后續(xù)運(yùn)行評價的“以評促建”的功能，確保內(nèi)控工作“永遠(yuǎn)在路上”，持續(xù)優(yōu)化和動態(tài)更新，從源頭和過程進(jìn)行制度、措施和程序的內(nèi)部建設(shè)。

（五）內(nèi)部控制建設(shè)的系統(tǒng)性

單位內(nèi)部控制相關(guān)技術(shù)手段在內(nèi)控建設(shè)中扮演什么角色？信息技術(shù)手段是確保內(nèi)部控制建設(shè)落地的重要保障。首先，內(nèi)部控制信息化平臺的建設(shè)應(yīng)達(dá)到業(yè)務(wù)覆蓋全面、各業(yè)務(wù)模塊系統(tǒng)串聯(lián)的要求。預(yù)算管理、收支報銷、資產(chǎn)管理等各個信息系統(tǒng)既獨(dú)立運(yùn)行又相互銜接，達(dá)到數(shù)據(jù)互聯(lián)互通實(shí)現(xiàn)共享。其次，建立適用于IT系統(tǒng)的風(fēng)險管控流程也是對于實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性銜接的另一個角度的考慮。信息技術(shù)是支撐，內(nèi)控風(fēng)險管控原理是基礎(chǔ)，只有信息系統(tǒng)建設(shè)與內(nèi)控風(fēng)險管控流程設(shè)計(jì)相互銜接，才能確保事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)平穩(wěn)落地?！?/p>

（本文感謝2016年度國家自然科學(xué)基金青年基金項(xiàng)目“差異模式下社?；鹗袌龌顿Y研究：風(fēng)險測度方法與風(fēng)險控制機(jī)制”〈項(xiàng)目批準(zhǔn)號：71602022〉、2015年教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“社?；鹭?cái)務(wù)償付能力指標(biāo)體系構(gòu)建與應(yīng)用”〈項(xiàng)目批準(zhǔn)號：15YJC790095〉、2015年中國博士后科學(xué)基金項(xiàng)目“社?；鹭?cái)務(wù)償付能力評價體系與財(cái)政風(fēng)險控制”〈項(xiàng)目批準(zhǔn)號：2015M581037〉的資助）

（作者單位：工業(yè)和信息化部財(cái)務(wù)司、工業(yè)和信息化部電子第五研究所、東北財(cái)經(jīng)大學(xué)會計(jì)學(xué)院中國內(nèi)部控制研究中心）

[1]滕雙杰，唐大鵬.全面推進(jìn)行業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部控制建設(shè)——基于國家部委案例經(jīng)驗(yàn)[J].財(cái)政監(jiān)督，2017，(03).

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（本欄目責(zé)任編輯：尹情）

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