●盧 真 李 升

“預(yù)算公開(kāi)國(guó)際比較與借鑒”之二澳大利亞政府預(yù)算公開(kāi)的做法與啟示

●盧 真 李 升

自1998年實(shí)施《預(yù)算誠(chéng)信章程法》以來(lái)，澳大利亞建立了比較完善的政府預(yù)算公開(kāi)制度，為世界各國(guó)的政府預(yù)算公開(kāi)提供了有益的理論和經(jīng)驗(yàn)。本文通過(guò)研究澳大利亞政府預(yù)算公開(kāi)的制度體系，包括公開(kāi)的發(fā)展歷程、法律依據(jù)、范圍和內(nèi)容、方式與途徑、例外事項(xiàng)及州政府預(yù)算公開(kāi)等內(nèi)容，為完善我國(guó)政府預(yù)算公開(kāi)提供啟示。

預(yù)算公開(kāi)澳大利亞預(yù)算誠(chéng)信章程法

預(yù)算公開(kāi)是政府預(yù)算管理中非常重要的一部分內(nèi)容，其目的在于保障公民的知情權(quán)，讓公民對(duì)政府實(shí)施更有效的監(jiān)督?？v觀澳大利亞每一次政府預(yù)算改革，都蘊(yùn)含著提高預(yù)算公開(kāi)水平及透明度這一驅(qū)動(dòng)因素。本文梳理了澳大利亞政府預(yù)算公開(kāi)的發(fā)展歷程、公開(kāi)的法律依據(jù)、公開(kāi)的范圍和內(nèi)容、公開(kāi)的方式與途徑、公開(kāi)的例外事項(xiàng)及州政府預(yù)算公開(kāi)，并結(jié)合我國(guó)國(guó)情，得出對(duì)我國(guó)政府預(yù)算公開(kāi)的啟示。

一、政府預(yù)算公開(kāi)的發(fā)展歷程

（一）20世紀(jì)80年代初至20世紀(jì)末，預(yù)算公開(kāi)與其他預(yù)算改革相互促進(jìn)

在1982年《信息自由法》（Freedom of Information Act 1982）頒布前，受傳統(tǒng)威斯敏斯特體系的影響，澳大利亞公眾監(jiān)督水平較為低下，各級(jí)政府沒(méi)有義務(wù)向公眾公開(kāi)相關(guān)信息①。但20世紀(jì)60年代至80年代，公眾對(duì)澳大利亞政府公共服務(wù)的透明度提出一系列質(zhì)疑，促進(jìn)了關(guān)于“信息自由”的法律改革。1982年《信息自由法》出臺(tái)，規(guī)定了政府向公眾發(fā)布政策信息的義務(wù)，同時(shí)賦予每個(gè)公民和社團(tuán)獲取政府信息的權(quán)利，但沒(méi)有專門(mén)就政府預(yù)算公開(kāi)的內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定。20世紀(jì)80年代初，澳大利亞政府連年出現(xiàn)財(cái)政赤字，政府運(yùn)行成本持續(xù)上升，這引起公眾對(duì)政府角色、政府活動(dòng)的效率和有效性的關(guān)注與爭(zhēng)議。為抑制財(cái)政支出迅猛增長(zhǎng)，改善財(cái)政赤字狀況，澳大利亞于1983年開(kāi)展“新公共管理運(yùn)動(dòng)”，政府預(yù)算信息公開(kāi)成為此次改革運(yùn)動(dòng)的重要組成部分②。政府強(qiáng)調(diào)財(cái)政預(yù)算信息的公開(kāi)、透明，以加強(qiáng)財(cái)政問(wèn)責(zé)，節(jié)約行政成本，提高行政效率。與此同時(shí)，澳大利亞政府相繼開(kāi)展權(quán)責(zé)發(fā)生制預(yù)算改革、績(jī)效預(yù)算改革、中期滾動(dòng)預(yù)算改革等。總結(jié)改革的經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)其每一次預(yù)算改革的驅(qū)動(dòng)因素都離不開(kāi)提高預(yù)算公開(kāi)透明度這個(gè)目標(biāo)。隨著政府預(yù)算改革的不斷深化，澳大利亞預(yù)算管理逐步實(shí)現(xiàn)了公開(kāi)、透明、公正、合理等目標(biāo)。1998年，作為深化財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)的《預(yù)算誠(chéng)信章程法》（Charter of Budget Honesty Act 1998）獲得議會(huì)通過(guò)，其對(duì)財(cái)政部門(mén)應(yīng)該定期編制和公開(kāi)的財(cái)政報(bào)告進(jìn)行了明確詳細(xì)的規(guī)定，基本建立了澳大利亞政府預(yù)算公開(kāi)的制度體系。

（二）21世紀(jì)以來(lái)，政府預(yù)算的“陽(yáng)光運(yùn)營(yíng)”

2006年4月16日，時(shí)任澳大利亞財(cái)政部影子部長(zhǎng)（The Shadow Minister for Finance）發(fā)布題為“陽(yáng)光運(yùn)營(yíng)”（Operation Sunlight）的討論報(bào)告。報(bào)告中提出了一系列提升預(yù)算透明度、強(qiáng)化政府受托責(zé)任履行的政策措施。

1、加強(qiáng)對(duì)結(jié)果和產(chǎn)出的報(bào)告?！瓣?yáng)光運(yùn)營(yíng)”指出財(cái)政報(bào)告中應(yīng)加強(qiáng)對(duì)結(jié)果和產(chǎn)出的匯報(bào)，將重點(diǎn)從報(bào)告投入（項(xiàng)目、費(fèi)用和接受者）轉(zhuǎn)移到報(bào)告結(jié)果和產(chǎn)出上來(lái)，但在實(shí)踐中卻尚未實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)?！瓣?yáng)光運(yùn)營(yíng)”提出應(yīng)提供更一致和有形的結(jié)果報(bào)表，改進(jìn)項(xiàng)目評(píng)估，提供更詳盡的關(guān)于撥款使用情況的報(bào)告。

2、提高預(yù)算文件的可讀性和實(shí)用性?！瓣?yáng)光運(yùn)營(yíng)”對(duì)現(xiàn)有預(yù)算文件的可讀性及實(shí)用性表示不滿，提議應(yīng)增加精確到項(xiàng)目層級(jí)的信息，使用統(tǒng)一的報(bào)告格式，為評(píng)價(jià)政府支出效果提供更多更有用的信息。

3、提高預(yù)算估計(jì)的透明度?！瓣?yáng)光運(yùn)營(yíng)”指出目前尚缺少持續(xù)的披露制度，預(yù)測(cè)估計(jì)誤差可能會(huì)被參數(shù)的變化所掩蓋，因此應(yīng)該增加預(yù)算年度中對(duì)財(cái)務(wù)情況說(shuō)明的報(bào)告。

4、擴(kuò)大預(yù)算報(bào)告的范圍?！瓣?yáng)光運(yùn)營(yíng)”提出預(yù)算透明度提高最顯著的表現(xiàn)就是對(duì)撥款的信息進(jìn)行披露，特別是一些專項(xiàng)撥款（包括凈撥款和專項(xiàng)賬戶）。此外，增加稅式支出和應(yīng)急儲(chǔ)備支出狀況的透明度。

5、完善代際報(bào)告?！瓣?yáng)光運(yùn)營(yíng)”建議增加代際報(bào)告的發(fā)布頻率，而且應(yīng)使代際報(bào)告中包含更多、更具體的項(xiàng)目信息內(nèi)容。

二、政府預(yù)算公開(kāi)的法律依據(jù)

法律是規(guī)范政府預(yù)算公開(kāi)最常見(jiàn)和最主要的形式。從澳大利亞政府預(yù)算公開(kāi)的法律體系來(lái)看，其包括憲法、信息公開(kāi)法、財(cái)政（預(yù)算）法、其他法律四個(gè)層次。其中，《憲法》是政府信息公開(kāi)法律體系的基礎(chǔ)、《信息自由法》是政府信息公開(kāi)的專門(mén)法律、《預(yù)算誠(chéng)信章程法》是財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)的具體法律，其他法律法規(guī)是配套性的，其中也有關(guān)于政府預(yù)算公開(kāi)方面的條款或規(guī)定。

（一）《憲法》

澳大利亞憲法是澳大利亞的“最高法”，雖未對(duì)政府預(yù)算公開(kāi)進(jìn)行直接規(guī)定，但有涉及公民權(quán)利的條款，其體現(xiàn)的權(quán)利思想和精神成為政府預(yù)算公開(kāi)的法律淵源。

（二）《信息自由法》

1982年，澳大利亞頒布《信息自由法》，對(duì)政府信息公開(kāi)的原則、范圍、形式、法律責(zé)任以及公眾獲取信息的權(quán)利、方式、救濟(jì)渠道等作出了統(tǒng)一的規(guī)定。作為澳大利亞信息公開(kāi)的基本法，其規(guī)定所有聯(lián)邦政府機(jī)關(guān)必須遵守該法令的要求，公布涉及公眾的業(yè)務(wù)和權(quán)力的信息、公眾的決策和建議的文件、機(jī)關(guān)工作手冊(cè)，并為公眾提供獲取這些信息的渠道。在聯(lián)邦《信息自由法》的指引下，各州和領(lǐng)地也相繼頒布了適用于州和地方政府機(jī)關(guān)的信息自由法規(guī)。

（三）《預(yù)算誠(chéng)信章程法》

由于《信息自由法》未專門(mén)規(guī)定財(cái)政預(yù)算公開(kāi)的內(nèi)容，1998年澳大利亞政府頒布以提高政府預(yù)算透明度的《預(yù)算誠(chéng)信章程法》。該法律規(guī)定財(cái)政部門(mén)應(yīng)定期制定和公開(kāi)財(cái)政預(yù)算報(bào)告以及預(yù)算執(zhí)行報(bào)告等一系列報(bào)告，并對(duì)各類報(bào)告編制及公開(kāi)的主體、原則、目標(biāo)、程序、內(nèi)容及時(shí)間等作出了詳細(xì)的規(guī)定，成為一部專門(mén)規(guī)定財(cái)政預(yù)算公開(kāi)的法律，大大深化了政府預(yù)算公開(kāi)的力度?！额A(yù)算誠(chéng)信章程法》的實(shí)施，一方面是由于國(guó)內(nèi)執(zhí)政黨工黨為爭(zhēng)取選舉大選的支持，另一方面，也受到國(guó)際環(huán)境的積極推動(dòng)。1994年，新西蘭實(shí)施《財(cái)政責(zé)任法》（The Fiscal Responsibility Act 1994）以轉(zhuǎn)變其財(cái)政管理方式、增強(qiáng)其財(cái)政預(yù)算透明度，對(duì)澳大利亞《預(yù)算誠(chéng)信章程法》產(chǎn)生了較大影響。此外，1996年澳大利亞加入國(guó)際貨幣基金組織(International Monetary Fund,IMF)的數(shù)據(jù)公布特殊標(biāo)準(zhǔn)（Special Data Dissemination Standards,SDDS）③，也在一定程度上推動(dòng)了《預(yù)算誠(chéng)信章程法》的頒布。

（四）預(yù)算公開(kāi)的其他法律

除上述法律之外，澳大利亞財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)的相關(guān)法律還有《檔案法》（Archives Act 1983）、《總審計(jì)長(zhǎng)法》（Auditor-General Act 1997）、《公共服務(wù)法》（Public Service Act 1999）及《公共治理、績(jī)效和責(zé)任法》（Public Governance,Performance and Accountability Act 2013）等?！稒n案法》規(guī)定公眾通常有權(quán)利使用聯(lián)邦政府的文件檔案，澳大利亞政府機(jī)關(guān)必須遵守澳大利亞國(guó)家檔案館的規(guī)則，對(duì)本機(jī)關(guān)的檔案進(jìn)行保留或者處置④?！犊倢徲?jì)長(zhǎng)法》要求對(duì)政府機(jī)關(guān)信息公開(kāi)進(jìn)行年度審計(jì)，加快了其財(cái)政預(yù)算公開(kāi)的進(jìn)程。《公共服務(wù)法》規(guī)定澳大利亞各級(jí)政府機(jī)關(guān)自行決定網(wǎng)站的信息公布，但由于澳大利亞公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的非政治性，所以必須遵守《公共服務(wù)法》第10部分規(guī)定，即公共服務(wù)機(jī)構(gòu)必須對(duì)政府提供高質(zhì)量、專業(yè)的支持，同時(shí)不帶任何政治傾向和政黨影響。《公共治理、績(jī)效和責(zé)任法》對(duì)聯(lián)邦、聯(lián)邦機(jī)構(gòu)及聯(lián)邦企業(yè)的治理、績(jī)效和問(wèn)責(zé)進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。在問(wèn)責(zé)部分，對(duì)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的計(jì)劃和預(yù)算、績(jī)效、財(cái)務(wù)報(bào)告和審計(jì)、年度報(bào)告及整個(gè)政府的財(cái)務(wù)報(bào)告進(jìn)行了規(guī)定⑤。

由此可見(jiàn)，《憲法》、《信息自由法》、《預(yù)算誠(chéng)信章程法》、《檔案法》、《總審計(jì)長(zhǎng)法》、《公共服務(wù)法》及《公共治理、績(jī)效和責(zé)任法》共同構(gòu)成了澳大利亞政府財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)的法律基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，澳大利亞建立了較為完善的財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)制度。

三、政府預(yù)算公開(kāi)的范圍和內(nèi)容

《預(yù)算誠(chéng)信章程法》第一章第2條就財(cái)政部應(yīng)該定期編制和公開(kāi)的財(cái)政報(bào)告進(jìn)行了規(guī)定，包括財(cái)政戰(zhàn)略聲明（Fiscal Strategy Statements）、年度政府報(bào)告（Annual Government Reporting）、代際報(bào)告（Intergenerational report）、選舉前經(jīng)濟(jì)和財(cái)政展望報(bào)告（Preelection economic and fiscal outlook report）和選舉承諾成本(General elections-policy costings)⑥，其中年度政府報(bào)告又分為年初預(yù)算經(jīng)濟(jì)和財(cái)政展望報(bào)告（Budget economic and fiscal outlook report）、年中經(jīng)濟(jì)和財(cái)政展望報(bào)告（Mid-year economic and fiscal outlook report）以及最終財(cái)政結(jié)果報(bào)告（Final budget outcome report）。由于這些報(bào)告具有不同的性質(zhì)和功能，《預(yù)算誠(chéng)信章程法》第四章、第五章、第六章、第七章和第八章分別就這些報(bào)告的編制及公開(kāi)目的、時(shí)間、主體及內(nèi)容進(jìn)行了具體規(guī)定。

（一）財(cái)政戰(zhàn)略聲明

公開(kāi)時(shí)間：每次預(yù)算公布時(shí)，作為預(yù)算文件的一部分發(fā)布。

公開(kāi)主體：財(cái)政部。

公開(kāi)目標(biāo)：增加公民對(duì)政府財(cái)政戰(zhàn)略的理解。

公開(kāi)內(nèi)容：《預(yù)算誠(chéng)信章程法》第9條。

一是說(shuō)明政府的長(zhǎng)期財(cái)政目標(biāo)，并制定短期財(cái)政政策框架；

二是解釋預(yù)算是依據(jù)什么發(fā)展戰(zhàn)略制定的；

三是說(shuō)明政府認(rèn)為重要的財(cái)政狀況指標(biāo)，并說(shuō)明指標(biāo)對(duì)財(cái)政政策選擇的影響；

四是說(shuō)明預(yù)算年度以及未來(lái)三個(gè)預(yù)算年度內(nèi)，政府的財(cái)政目標(biāo)及財(cái)政狀況指標(biāo)的期望值；

五是說(shuō)明上面1、2、4點(diǎn)中所要求的財(cái)政目標(biāo)和戰(zhàn)略重點(diǎn)的設(shè)定與合理穩(wěn)健的財(cái)政管理原則之間的聯(lián)系；

六是說(shuō)明政府為熨平經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)已經(jīng)采取或即將采取的臨時(shí)性財(cái)政政策，并說(shuō)明將如何終止臨時(shí)性財(cái)政政策的實(shí)施；

七是大體上解釋報(bào)告將會(huì)為以后的政府財(cái)政報(bào)告提供基礎(chǔ)。

（二）年初預(yù)算經(jīng)濟(jì)和財(cái)政展望報(bào)告

公開(kāi)時(shí)間：每個(gè)預(yù)算年度開(kāi)始時(shí)。

公開(kāi)主體：財(cái)政部。

公開(kāi)目標(biāo)：為評(píng)估政府的財(cái)政行為和制定財(cái)政政策提供信息和依據(jù)。

公開(kāi)內(nèi)容：《預(yù)算誠(chéng)信章程法》第12條。

一是對(duì)聯(lián)邦預(yù)算部門(mén)和聯(lián)邦政府部門(mén)的本預(yù)算年度和未來(lái)三年的財(cái)政預(yù)估；

二是說(shuō)明做出財(cái)政預(yù)估的經(jīng)濟(jì)和其他方面的假設(shè)；

三是討論財(cái)政預(yù)估對(duì)經(jīng)濟(jì)和其他方面因素改變的敏感性；

四是本財(cái)政年度以及未來(lái)三個(gè)財(cái)政年度稅式支出的規(guī)劃和展望；

五是可量化的可能對(duì)未來(lái)財(cái)政展望造成決定性影響的風(fēng)險(xiǎn)的說(shuō)明，包括偶然性債務(wù)，不包括在財(cái)政預(yù)估中的政府對(duì)公眾的承諾，政府間尚未完成的談判。

此外，澳大利亞年初預(yù)算經(jīng)濟(jì)和財(cái)政展望報(bào)告主要由四個(gè)預(yù)算文件構(gòu)成：預(yù)算戰(zhàn)略和展望（Budget Strategy and Outlook）、預(yù)算措施(Budget Measures)、政府間財(cái)政關(guān)系(Australia’s Federal Relations)和機(jī)構(gòu)資源(Agency Resourcing)。與此四個(gè)預(yù)算文件一并公開(kāi)的還有預(yù)算陳詞(Budget Speech)、預(yù)算一覽(Budget at a Glance)、預(yù)算概要(Budget Overview)和撥款議案(Appropriation Bills)。預(yù)算陳詞主要闡述年度政府工作目標(biāo)，以及為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的各項(xiàng)財(cái)政投入、相應(yīng)的產(chǎn)出和結(jié)果，并在對(duì)中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)形勢(shì)進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上確定當(dāng)前預(yù)算的總額控制目標(biāo)及主要措施。預(yù)算一覽是對(duì)關(guān)鍵性預(yù)算總額以及政府預(yù)算優(yōu)先排序的一個(gè)概述。預(yù)算概述是對(duì)預(yù)算一覽的進(jìn)一步細(xì)化，圍繞預(yù)算陳詞和預(yù)算一覽中提出的政府核心目標(biāo)對(duì)系列公共政策的論證及其政策成本的評(píng)估。預(yù)算戰(zhàn)略和展望是依據(jù)國(guó)內(nèi)外宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)對(duì)政府財(cái)政收支、資產(chǎn)、負(fù)債以及財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)等方面進(jìn)行充分評(píng)估而制定的中期預(yù)算戰(zhàn)略規(guī)劃。預(yù)算措施闡述了政府具體采取的收入措施、支出措施和投資措施。政府間財(cái)政關(guān)系提供了聯(lián)邦政府、州政府以及地方政府之間財(cái)政關(guān)系的相關(guān)信息。機(jī)構(gòu)資源反映聯(lián)邦政府對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)的年度撥款信息，主要包括專項(xiàng)撥款、專用賬戶、機(jī)構(gòu)資源三類報(bào)表。撥款議案是政府年初預(yù)算的議案形式，包括經(jīng)常性支出的撥款，議會(huì)相關(guān)部門(mén)的撥款及某些特定支出的撥款三個(gè)子議案。

（三）年中經(jīng)濟(jì)和財(cái)政展望報(bào)告

公開(kāi)時(shí)間：每年1月底之前或者上一預(yù)算年度結(jié)束后六個(gè)月內(nèi)。

公開(kāi)主體：財(cái)政部。

公開(kāi)目標(biāo)：為評(píng)估政府的財(cái)政行為和制定財(cái)政政策提供最新的信息。

公開(kāi)內(nèi)容：《預(yù)算誠(chéng)信章程法》第16條。

一是對(duì)最后一次預(yù)算報(bào)告中稅式支出等關(guān)鍵信息予以更新；

二是包括所有可能對(duì)財(cái)政和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)預(yù)估產(chǎn)生影響的政府決策和其他情形。

（四）最終財(cái)政結(jié)果報(bào)告

公開(kāi)時(shí)間：財(cái)政年度結(jié)束后的三個(gè)月之內(nèi)。

公開(kāi)主體：財(cái)政部。

公開(kāi)目標(biāo)：了解每個(gè)財(cái)政年度公共預(yù)算的執(zhí)行情況。

公開(kāi)內(nèi)容：《預(yù)算誠(chéng)信章程法》第19條。

即本財(cái)政年度聯(lián)邦預(yù)算部門(mén)和聯(lián)邦政府部門(mén)的財(cái)政預(yù)算執(zhí)行結(jié)果。

（五）代際報(bào)告

公開(kāi)主體：財(cái)政部。

公開(kāi)時(shí)間：在發(fā)布上一次代際報(bào)告后5年內(nèi)。

公開(kāi)目標(biāo)：評(píng)估現(xiàn)行政府財(cái)政政策在未來(lái)40年內(nèi)的持續(xù)影響。

公開(kāi)內(nèi)容：《預(yù)算誠(chéng)信章程法》第21條。

即全面準(zhǔn)確評(píng)估財(cái)政政策對(duì)于經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的影響。

（六）選舉前經(jīng)濟(jì)和財(cái)政展望報(bào)告

公開(kāi)時(shí)間：大選前10天內(nèi)。

公開(kāi)主體：國(guó)庫(kù)部和財(cái)政部。

公開(kāi)目標(biāo)：為經(jīng)濟(jì)和財(cái)政展望提供最新的信息。

公開(kāi)內(nèi)容：《預(yù)算誠(chéng)信章程法》第24、25條。

表1 《預(yù)算誠(chéng)信章程法》規(guī)定公開(kāi)的財(cái)政報(bào)告體系

一是關(guān)于經(jīng)濟(jì)和財(cái)政的信息，內(nèi)容和預(yù)算報(bào)告相同。

二是國(guó)庫(kù)部部長(zhǎng)和財(cái)政部部長(zhǎng)對(duì)政府有義務(wù)為報(bào)告提供必要數(shù)據(jù)的聲明、國(guó)庫(kù)部秘書(shū)和財(cái)政部秘書(shū)簽署的對(duì)于報(bào)告中所用的數(shù)據(jù)是真實(shí)的，并且在形成報(bào)告的過(guò)程中考慮了《預(yù)算誠(chéng)信章程法》所規(guī)定的所有因素，沒(méi)有遺漏關(guān)鍵的要素等的聲明。

四、政府預(yù)算公開(kāi)的方式與途徑

澳大利亞政府有較為完善的政府預(yù)算信息公開(kāi)流程，其政府預(yù)算公開(kāi)的方式與途徑具有以下特點(diǎn)：

（一）財(cái)政部官網(wǎng)設(shè)置預(yù)算專欄

澳大利亞并未設(shè)置專門(mén)的預(yù)算網(wǎng)站，其全部的預(yù)算信息在財(cái)政部官方網(wǎng)站（Australia Department of Finance and Deregulation）下設(shè)的預(yù)算專欄上公開(kāi)。在財(cái)政部官方網(wǎng)站上，可以清晰找到屬于本年度預(yù)算信息的網(wǎng)站鏈接指示，點(diǎn)擊鏈接后在網(wǎng)站上可以查詢到當(dāng)年以及往年的預(yù)算方案。公開(kāi)的預(yù)算報(bào)告可以分塊下載，在預(yù)算目錄中，可以查詢到預(yù)算概要，預(yù)算報(bào)告1（預(yù)算戰(zhàn)略和展望），預(yù)算報(bào)告2（預(yù)算措施），預(yù)算報(bào)告3（政府間財(cái)政關(guān)系）和預(yù)算報(bào)告4（機(jī)構(gòu)資源）。其他預(yù)算表，如年中經(jīng)濟(jì)和財(cái)政的展望報(bào)告等，在每個(gè)分塊各有其相應(yīng)的內(nèi)容鏈接，不僅可以預(yù)覽主要內(nèi)容，還可以提供報(bào)告全文下載，簡(jiǎn)潔專業(yè)化較強(qiáng)的同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了便利性。

（二）預(yù)算文件的全面完整公開(kāi)

澳大利亞政府預(yù)算公開(kāi)具有全面完整的特點(diǎn)。各類預(yù)算報(bào)告體系中的所有預(yù)算文件向公眾提供了一個(gè)全方位了解政府財(cái)政活動(dòng)信息的窗口。以年初預(yù)算和經(jīng)濟(jì)展望報(bào)告為例，在內(nèi)容上，其不僅包括聯(lián)邦政府所有的財(cái)政收支、資產(chǎn)負(fù)債、績(jī)效、風(fēng)險(xiǎn)等信息，也詳細(xì)披露了聯(lián)邦政府對(duì)州及地方政府的轉(zhuǎn)移支付情況；在維度上，對(duì)收入按照部門(mén)或機(jī)構(gòu)、資金來(lái)源進(jìn)行分類，對(duì)支出按照部門(mén)、功能、經(jīng)濟(jì)性質(zhì)進(jìn)行分類，使公眾充分了解政府收入的來(lái)源及去向；在會(huì)計(jì)方法上，同時(shí)報(bào)告收付實(shí)現(xiàn)制和權(quán)責(zé)發(fā)生制兩種會(huì)計(jì)處理制度下的財(cái)政數(shù)據(jù)，并就二者之間的差異作分析說(shuō)明。此外，在時(shí)間上，不僅提供豐富的歷史數(shù)據(jù)作參考，還有對(duì)未來(lái)中長(zhǎng)期的預(yù)算評(píng)估。

（三）預(yù)算信息的可讀性強(qiáng)

澳大利亞各類預(yù)算報(bào)告在方便公眾獲得與閱讀上具有良好的親和性。首先，在其政府財(cái)政部門(mén)的官方網(wǎng)站上可以方便地獲得歷年的所有預(yù)算相關(guān)文件。其次，提供不同詳細(xì)程度的預(yù)算報(bào)告版本以滿足公眾的多樣化需求，如只需了解政府新財(cái)年大政方針的公眾，可以選擇閱讀預(yù)算陳詞和預(yù)算一覽，而需要了解具體信息的公眾則可以進(jìn)一步閱讀其他的預(yù)算文件。再次，預(yù)算報(bào)告的內(nèi)容具有很強(qiáng)的可讀性和親和性，如采用圖文并茂的形式，既有反映財(cái)務(wù)狀況的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)及財(cái)務(wù)報(bào)表等，又有相應(yīng)的文字解釋和說(shuō)明，且大多數(shù)預(yù)算信息提供前后5年左右的數(shù)據(jù)以便公眾進(jìn)行縱向比較和分析。此外，對(duì)報(bào)告所涉及的專業(yè)術(shù)語(yǔ)、相關(guān)的法律法規(guī)等均進(jìn)行相應(yīng)的解釋和備注，對(duì)和預(yù)算相關(guān)的人員、機(jī)構(gòu)、改革歷程等進(jìn)行必要的輔助說(shuō)明。

（四）注重預(yù)算公開(kāi)的互動(dòng)性

澳大利亞政府注重預(yù)算公開(kāi)信息便捷化的同時(shí)，也注重與公眾的交流互動(dòng)。在政府官網(wǎng)上不僅公布?xì)v年預(yù)算報(bào)告，同時(shí)還專門(mén)開(kāi)辟報(bào)告預(yù)算流程鏈接以具體形象地向公眾解釋預(yù)算報(bào)告的編制流程，并對(duì)流程中每個(gè)部分提供了鏈接進(jìn)行解釋與報(bào)告信息下載。此外，澳大利亞在政府預(yù)算的每個(gè)頁(yè)面底端都標(biāo)記著政府的聯(lián)系方式，公眾若對(duì)公開(kāi)的內(nèi)容有任何不滿，可隨時(shí)聯(lián)系政府官員進(jìn)行詢問(wèn)，在明確政府預(yù)算公開(kāi)職責(zé)的同時(shí)加強(qiáng)了公眾與政府預(yù)算公開(kāi)部門(mén)之間的互動(dòng)。

五、政府預(yù)算公開(kāi)的例外事項(xiàng)處理

澳大利亞于1982年頒布的《信息自由法》除賦予每個(gè)公民和社團(tuán)獲取政府信息的權(quán)利外，也對(duì)澳大利亞信息公開(kāi)的例外事項(xiàng)作了詳細(xì)列舉，并嚴(yán)密定義及限制，凡不屬例外事項(xiàng)的信息一律公開(kāi)。同時(shí)，還規(guī)定了許多公共利益條款，有效地防止了例外事項(xiàng)被擴(kuò)大化解釋。澳大利亞現(xiàn)有的免除公開(kāi)條款按其主要功能可分為兩大范疇：

（一）與政府責(zé)任和運(yùn)作有關(guān)的例外事項(xiàng)

1、與國(guó)家安全等有關(guān)信息。當(dāng)行政機(jī)關(guān)能夠舉證證明“能合理預(yù)見(jiàn)到公開(kāi)將導(dǎo)致對(duì)國(guó)家安全、國(guó)防、國(guó)際關(guān)系或聯(lián)邦州際關(guān)系的損害”時(shí)可拒絕公開(kāi)。

2、內(nèi)閣和行政委員會(huì)文件?！缎畔⒆杂煞ā返?4條和35條規(guī)定內(nèi)閣和行政委員會(huì)的文件可以豁免公開(kāi)。這是為了確保內(nèi)閣和行政委員會(huì)的討論、研究、商議和決定可以充分自由地進(jìn)行，而不受日常審查及偏見(jiàn)的影響。

3、考慮過(guò)程和內(nèi)部工作文件。《信息自由法》第36條規(guī)定：如果申請(qǐng)公開(kāi)的事項(xiàng)是為行政機(jī)關(guān)考慮而準(zhǔn)備的信息，或是行政機(jī)關(guān)在考慮過(guò)程中產(chǎn)生的信息，且公開(kāi)該文件將有違公共利益，則該文件屬于免除公開(kāi)的范圍。

（二）旨在保護(hù)第三方信息的條款

澳大利亞《預(yù)算誠(chéng)信章程法》第12條，除了從正面和側(cè)面規(guī)定預(yù)算報(bào)告應(yīng)當(dāng)包含的內(nèi)容外，同時(shí)也規(guī)定財(cái)政部門(mén)不能公開(kāi)決策過(guò)程中的相關(guān)信息。一是因?yàn)檫@些信息通常涉及商業(yè)秘密，公開(kāi)可能會(huì)對(duì)某個(gè)行業(yè)或是某些企業(yè)產(chǎn)生不利影響；二是公開(kāi)可能會(huì)泄露國(guó)家秘密，損害公共利益和國(guó)家利益。

六、州政府預(yù)算公開(kāi)

（一）州政府預(yù)算公開(kāi)的法律依據(jù)

《預(yù)算誠(chéng)信章程法》實(shí)施后，澳大利亞聯(lián)邦政府按時(shí)發(fā)布法律所規(guī)定的各項(xiàng)報(bào)告。各州政府在這部法律的指引下，吸收其相關(guān)內(nèi)容，制定了本州的財(cái)政法律。例如，昆士蘭州吸收《預(yù)算誠(chéng)信章程法》中關(guān)于財(cái)政目標(biāo)設(shè)定的內(nèi)容，制定了《社會(huì)和財(cái)政責(zé)任章程》（Charter of Social and Fiscal Responsibility 2004）；新南威爾士州吸收《預(yù)算誠(chéng)信章程法》合理財(cái)政原則中的可持續(xù)要素，出臺(tái)了《財(cái)政責(zé)任法》(Fiscal Responsibility Act 2005)，提出了20條財(cái)政原則；西澳大利亞州也吸收《預(yù)算誠(chéng)信章程法》中政府財(cái)政計(jì)劃等內(nèi)容，實(shí)施了《政府財(cái)政責(zé)任法》(Government Financial Responsibility Act 2000)。

（二）州政府預(yù)算公開(kāi)的范圍和內(nèi)容

各州政府的財(cái)政法律對(duì)其財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)的形式、時(shí)間、內(nèi)容等都作了具體要求。例如，西澳大利亞州的《政府財(cái)政責(zé)任法》中規(guī)定州財(cái)政部門(mén)一年必須至少公布一次政府財(cái)政戰(zhàn)略報(bào)告，若政府財(cái)政戰(zhàn)略發(fā)生較大的變動(dòng)，財(cái)政部門(mén)必須重新公布新的財(cái)政戰(zhàn)略報(bào)告并解釋為何出現(xiàn)變動(dòng)；新的政府財(cái)政戰(zhàn)略報(bào)告應(yīng)該在財(cái)政戰(zhàn)略調(diào)整后第一時(shí)間公布，無(wú)論如何不能晚于下一次政府財(cái)政預(yù)測(cè)報(bào)告的發(fā)布；州財(cái)政部門(mén)還需要發(fā)布政府財(cái)政預(yù)測(cè)報(bào)告、年中政府財(cái)政預(yù)測(cè)報(bào)告、州財(cái)政年度報(bào)告、選舉前財(cái)政預(yù)測(cè)報(bào)告、季度財(cái)政報(bào)告、預(yù)算報(bào)告等；所有這些應(yīng)該提供的報(bào)告信息，都應(yīng)使公眾容易獲取。

（三）州政府預(yù)算公開(kāi)的方式與途徑

各州的預(yù)算報(bào)告及信息均公布在各州財(cái)政部門(mén)的官方網(wǎng)站上。公眾不僅可查詢當(dāng)年的預(yù)算報(bào)告，還可查詢并下載往年的預(yù)算信息，有利于公眾進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督和比較等工作。例如，西澳大利亞州財(cái)政部門(mén)的官網(wǎng)上公布了1999-2000年度至今的年度預(yù)算信息。每一年度公布的預(yù)算文件包括：預(yù)算概要（Budget Overview）、預(yù)算陳詞（Budget Speech）、正式的預(yù)算報(bào)告（Budget Paper）、經(jīng)濟(jì)與財(cái)政展望（Economic and Fiscal Outlook）、讀者指南（Reader’s Guide）、預(yù)算一覽（Budget at a Glance）、決算報(bào)告（Fact Sheets）。為了方便普通民眾閱讀和理解預(yù)算信息，財(cái)政部門(mén)不僅專門(mén)公布了簡(jiǎn)潔版的預(yù)算概要，而且在詳細(xì)版的預(yù)算報(bào)告中對(duì)本年度的預(yù)算數(shù)據(jù)進(jìn)行了突出顯示。此外，州財(cái)政部門(mén)官網(wǎng)上還公布了州各部門(mén)的通訊地址、聯(lián)系電話、傳真及電子郵箱，社會(huì)公眾可以通過(guò)這些渠道向政府部門(mén)問(wèn)詢相關(guān)預(yù)算信息或索要相關(guān)預(yù)算文件。

七、對(duì)我國(guó)政府預(yù)算公開(kāi)的啟示

（一）依法推行預(yù)算公開(kāi)，依法完善預(yù)算公開(kāi)的范圍和內(nèi)容

從澳大利亞政府預(yù)算公開(kāi)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，政府預(yù)算公開(kāi)的范圍與內(nèi)容皆由相關(guān)法律予以規(guī)定。換句話說(shuō)，澳大利亞是依據(jù)《預(yù)算誠(chéng)信章程法》等相關(guān)法律的要求，來(lái)確定政府預(yù)算公開(kāi)的范圍和內(nèi)容，依法實(shí)施政府預(yù)算公開(kāi)的。按照我國(guó)《預(yù)算法》、《政府信息公開(kāi)條例》及其他相關(guān)法規(guī)的規(guī)定，我國(guó)中央和地方政府預(yù)算公開(kāi)、部門(mén)預(yù)算公開(kāi)基本達(dá)到了法律的要求。結(jié)合我國(guó)國(guó)情，下一步應(yīng)重點(diǎn)推進(jìn)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付公開(kāi)、基層民生支出公開(kāi)、地方政府債務(wù)公開(kāi)及預(yù)算績(jī)效信息公開(kāi)，依法推行預(yù)算公開(kāi)，依法完善預(yù)算公開(kāi)的范圍和內(nèi)容。

（二）拓寬預(yù)算主動(dòng)公開(kāi)的途徑，提升預(yù)算公開(kāi)的效能

借鑒澳大利亞的經(jīng)驗(yàn)，我們可以看到，主動(dòng)公開(kāi)是預(yù)算公開(kāi)的主要方式，與被動(dòng)公開(kāi)相比，這更有利于樹(shù)立透明民主的政府形象，從而加強(qiáng)公眾對(duì)政府的信任度。雖然我國(guó)也有主動(dòng)公開(kāi)預(yù)算信息的做法，但主動(dòng)公開(kāi)的途徑還有待進(jìn)一步拓寬。從我國(guó)中央和省級(jí)政府預(yù)算公開(kāi)的情況來(lái)看，人民政府或財(cái)政部門(mén)的官方網(wǎng)站首頁(yè)上均未設(shè)置預(yù)算專欄，預(yù)算信息大都在“政府信息公開(kāi)”專欄下公開(kāi)。但該欄除了預(yù)算信息之外，還包括政府其他所有的政務(wù)信息。當(dāng)公眾需要預(yù)算信息時(shí)，必須嘗試打開(kāi)多個(gè)網(wǎng)頁(yè)，從成百上千條公告信息中尋找，這不僅加大了公眾獲取預(yù)算信息的難度，同時(shí)也減弱了預(yù)算公開(kāi)制度的完整性和獨(dú)立性。為了提升預(yù)算公開(kāi)的效能，應(yīng)將預(yù)算信息從政府信息公開(kāi)一欄中獨(dú)立出來(lái)，在政府網(wǎng)站首頁(yè)專門(mén)成立預(yù)算專欄。通過(guò)這種方式、擴(kuò)大預(yù)算信息公開(kāi)范圍并充實(shí)內(nèi)容，多樣化預(yù)算公開(kāi)途徑，使預(yù)算公開(kāi)制度落到實(shí)處。

（三）規(guī)范預(yù)算公開(kāi)的形式，提高預(yù)算公開(kāi)信息的利用價(jià)值

從澳大利亞政府預(yù)算公開(kāi)經(jīng)驗(yàn)看，其選擇何種預(yù)算信息公開(kāi)的形式以滿足信息使用者需求為宗旨。目前我國(guó)政府在公開(kāi)政府預(yù)算信息時(shí)，十分重視網(wǎng)絡(luò)上的官方網(wǎng)站發(fā)布，未來(lái)可借鑒澳大利亞經(jīng)驗(yàn)，統(tǒng)一預(yù)算信息發(fā)布的格式以增強(qiáng)預(yù)算信息的可讀性。從我國(guó)各部門(mén)預(yù)算公開(kāi)的情況來(lái)看，預(yù)算信息發(fā)布的格式非常不統(tǒng)一，有的采用圖片形式，有的采用PDF格式，有的采用WORD形式，有的采用EXCEL形式，有的混合采用多種形式……這直接關(guān)系到預(yù)算公開(kāi)的質(zhì)量，特別是以圖片形式公開(kāi)的部門(mén)預(yù)算，由于圖片清晰度不夠，公眾無(wú)法淸楚獲知預(yù)算信息的具體內(nèi)容，且預(yù)算數(shù)據(jù)無(wú)法直接再利用。因此，建議依據(jù)預(yù)算信息的內(nèi)容采取不同的預(yù)算公開(kāi)形式，如預(yù)算報(bào)告的文字信息部分以PDF或WORD格式公開(kāi)，預(yù)算表及數(shù)據(jù)部分以EXCEL的格式公開(kāi)，這樣在規(guī)范預(yù)算公開(kāi)形式的同時(shí)，可以提高預(yù)算公開(kāi)信息的利用價(jià)值。此外，我國(guó)還可以通過(guò)編寫(xiě)預(yù)算說(shuō)明、巧妙利用圖文結(jié)合等方式，增強(qiáng)預(yù)算信息的可讀性。■

（本文為國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的跨期預(yù)算平衡機(jī)制構(gòu)建研究”〈16CJY064〉的階段性成果）

（作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院）

注釋：

①威斯敏斯特體系（Westminster System）是沿循英國(guó)議會(huì)威斯敏斯特宮所用之體制而形成的民主政府體制，是供立法機(jī)構(gòu)運(yùn)作的一整套程序。

②新公共管理運(yùn)動(dòng)指20世紀(jì)70年代末80年代初,西方發(fā)達(dá)國(guó)家為迎接全球化、信息化和知識(shí)時(shí)代的來(lái)臨以及擺脫財(cái)政困境、提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和行政績(jī)效而實(shí)行的行政改革。這場(chǎng)行政改革運(yùn)動(dòng)被看作重塑政府再造公共部門(mén)的新公共管理運(yùn)動(dòng)(參見(jiàn)潘順恩：《澳大利亞新公共管理運(yùn)動(dòng)的概況及啟示》，載《宏觀經(jīng)濟(jì)研究》，2005（3）)。

③這個(gè)系統(tǒng)是IMF向成員國(guó)提供的一套在數(shù)據(jù)采集和公開(kāi)方面的指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，以使各國(guó)在向公眾提供全面、及時(shí)、準(zhǔn)確、可靠和容易獲得的數(shù)據(jù)方面有共同的依據(jù)。

④澳大利亞聯(lián)邦《檔案法》自頒布之后，為了更加適應(yīng)澳大利亞檔案工作的實(shí)際情況，進(jìn)行了多次修訂，迄今為止共修改了33次。

⑤2014年7月1日，《公共治理、績(jī)效和責(zé)任法》取代《財(cái)政管理與責(zé)任法》（Financial Management and Accountability Act 1997）和《聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)和公司法》（Commonwealth Authorities and Companies Act 1997）正式實(shí)施。

⑥選舉承諾成本報(bào)告不是強(qiáng)制應(yīng)公開(kāi)的報(bào)告。每當(dāng)舉行大選前，聯(lián)邦政府，反對(duì)黨或者少數(shù)黨領(lǐng)袖可以要求財(cái)政部和國(guó)庫(kù)部部長(zhǎng)準(zhǔn)備他們公布過(guò)的所有政策的開(kāi)支（如果首相同意參考他們的訴求），并隨后公開(kāi)這份開(kāi)支報(bào)告。

[1]董妍，耿磊.澳大利亞政府預(yù)算信息公開(kāi)制度述評(píng)——以1998年<預(yù)算誠(chéng)信章程法>為中心[J].南京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué).人文科學(xué).社會(huì)科學(xué)版)，2010，（06）.

[2]李燕，肖鵬.預(yù)算公開(kāi)國(guó)際比較研究[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社,2016.

[3]盧真，陳瑩.澳大利亞政府預(yù)算制度[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社,2015.

[4]姜愛(ài)華.典型國(guó)家預(yù)算公開(kāi)法律體系建設(shè)的啟示[J].中國(guó)行政管理，2014,(07).

[5]周美多,金笑馳.澳大利亞年初預(yù)算報(bào)告研究及其對(duì)中國(guó)的啟示[J].電子科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社科版)，2013, (03).

[6]Jon R.Blondal,Daniel Bergvall,Ian Hawkesworth and Rex Deighton-Smith,Budgeting in Australia, OECD Journal on Budgeting，Vol.8,No.2,2008．

（本欄目責(zé)任編輯：范紅玉）