■ 賈亦儉

城鄉(xiāng)規(guī)劃

金義都市區(qū)“多規(guī)合一”思考

■ 賈亦儉

浙中城市群和金義都市區(qū)作為一個(gè)整體空間規(guī)劃已有良好的基礎(chǔ)，開展“多規(guī)合一”具有一定優(yōu)勢。筆者就現(xiàn)行體制下如何開展此工作進(jìn)行思考。

金義都市區(qū)“多規(guī)合一”的基礎(chǔ)

金華雖不是試點(diǎn)市，但由于城市群和都市區(qū)工作走在了浙江省前列，相關(guān)工作已取得較好效果。

（一）初步建立了一套大市范圍的都市區(qū)和城市群空間規(guī)劃的體系

《浙中城市群規(guī)劃（2008-2020）》于 2011年浙江省政府批復(fù)實(shí)施以來，近年來又完成了浙中城市群和金義都市區(qū)專項(xiàng)規(guī)劃 7 個(gè) ：《金義都市新區(qū)規(guī)劃》《浙中城市群生態(tài)綠道及旅游一體化規(guī)劃》《浙中城市群綜合交通規(guī)劃》《浙中城市群軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃》《浙中城市群水資源綜合利用及配置規(guī)劃》《浙中水鄉(xiāng)規(guī)劃》《浙中城市群金義東軌道線位用地控制規(guī)劃》。此外，《金華—義烏都市區(qū)規(guī)劃綱要》已經(jīng)報(bào)浙江省政府審批，《浙中城市群（金華—義烏都市區(qū)）基礎(chǔ)設(shè)施空間一體化規(guī)劃》已經(jīng)上報(bào)金華市政府審批，都市區(qū)規(guī)劃編制體系不斷完善?！督鹑A市土地利用總體規(guī)劃（2006-2020）》和《金華市環(huán)境功能區(qū)劃》等空間規(guī)劃的批準(zhǔn)實(shí)施，使金華市比其他地級市開展“多規(guī)合一”工作更具優(yōu)勢。

（二）嘗試都市區(qū)空間規(guī)劃“一張圖”

2016年，金華市城群辦和市規(guī)劃信息中心將都市區(qū)和城市群規(guī)劃及各專項(xiàng)規(guī)劃統(tǒng)一輸入空間信息數(shù)據(jù)平臺(tái)，使各項(xiàng)規(guī)劃落在“一張圖”上，疊得起、揭得開、不打架，初步實(shí)現(xiàn)都市區(qū)的城鄉(xiāng)空間規(guī)劃“多規(guī)合一”，為后續(xù)逐步實(shí)現(xiàn)城市總規(guī)與土地利用規(guī)劃、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃等各種規(guī)劃的“多規(guī)融合”打下了基礎(chǔ)。

（三）組織機(jī)構(gòu)有一定基礎(chǔ)

2016年 12 月，浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院會(huì)同金華市發(fā)改委完成了《金華市“多規(guī)合一”體制機(jī)制研究》課題，建議近期組建“多規(guī)合一”協(xié)調(diào)組織機(jī)構(gòu)，中長期成立專門的空間規(guī)劃編制管理機(jī)構(gòu)：金華市規(guī)劃編制管理局。其實(shí)，早在 2011年 10 月金華市編委就發(fā)文成立了金華市浙中城市群工作辦公室（2013年增掛金華市都市區(qū)建設(shè)工作辦公室牌子），與金華市規(guī)劃局合署辦公，其中一項(xiàng)職能就是：“負(fù)責(zé)組織浙中城市群（金義都市區(qū)）規(guī)劃的修編和城市群專項(xiàng)規(guī)劃及其他區(qū)域性規(guī)劃編制”。金華市規(guī)劃局又將“縣（市）域總體規(guī)劃和各地風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃的審查、上報(bào)工作，參與全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的擬訂、省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的編制”等職能劃入金華市城群辦規(guī)劃發(fā)展處。金華市城群辦也組織編制了9個(gè)城市群和都市區(qū)的相關(guān)規(guī)劃，審查了一大批各縣（市、區(qū)）風(fēng)景名勝區(qū)和縣域總體規(guī)劃，主動(dòng)開展了都市區(qū)專項(xiàng)規(guī)劃多規(guī)融合“一張圖”等工作。

盡管工作有成績，但也存在一些問題：一是規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不一，規(guī)劃空間分類差異大；二是規(guī)劃內(nèi)容矛盾，缺乏有效銜接；三是規(guī)劃審批不統(tǒng)一，缺乏統(tǒng)籌經(jīng)驗(yàn)。由于國內(nèi)、浙江省內(nèi)還沒有在地市級范圍內(nèi)的“多規(guī)合一”經(jīng)驗(yàn)，浙江省和嘉興等地試點(diǎn)也沒有全面完成，所以金義都市區(qū)大市范圍的“多規(guī)合一”工作尚處于探索階段。

機(jī)制、平臺(tái)、數(shù)據(jù)庫均應(yīng)合一

當(dāng)前，要對城鄉(xiāng)規(guī)劃的傳統(tǒng)模式進(jìn)行反思，在國內(nèi)和浙江省內(nèi)尚無成功經(jīng)驗(yàn)可供借鑒的情況下，在相關(guān)政策法規(guī)出臺(tái)之前，結(jié)合地方實(shí)際做好相關(guān)準(zhǔn)備工作，主動(dòng)開展一些探索，如先開展城鄉(xiāng)規(guī)劃和國土規(guī)劃的“兩圖合一”，努力構(gòu)建以“一個(gè)平臺(tái)、一套機(jī)制、一張藍(lán)圖、一個(gè)數(shù)據(jù)庫”為主的規(guī)劃體系，一旦試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)推廣馬上應(yīng)用實(shí)施。

（一）建立健全工作機(jī)制

鑒于“多規(guī)合一”是一項(xiàng)長期艱巨任務(wù)，要充分調(diào)動(dòng)金華市政府相關(guān)部門和各縣（市）的積極性，在各規(guī)劃主管部門法定職能不變的前提下，按照市域統(tǒng)籌、合力共建的目標(biāo)，建立“多規(guī)合一”協(xié)調(diào)組織機(jī)構(gòu)，成立金華市“多規(guī)合一”工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由金華市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥，各縣（市、區(qū)）主要領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門負(fù)責(zé)人共同參加。其主要任務(wù)是實(shí)現(xiàn)全市空間規(guī)劃體系的有效有序編制實(shí)施，做到統(tǒng)一規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)調(diào)規(guī)劃編制時(shí)序，改革規(guī)劃審批制度。

領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)日常各類規(guī)劃的事務(wù)性和組織性工作。辦公室可考慮先由金華市城群辦（都市區(qū)辦）承擔(dān)，主要理由有：一是該辦目前已在開展都市區(qū)規(guī)劃的相關(guān)工作，有一定基礎(chǔ)；二是該辦與金華市規(guī)劃局（測繪與地理信息局）合署，金華市規(guī)劃局是城鄉(xiāng)空間規(guī)劃的主要管理部門，測繪與地理信息職能也在一起，而浙江省里正與國家測繪與地理信息局合作開展試點(diǎn)；三是該辦具有對都市區(qū)規(guī)劃、項(xiàng)目等綜合工作督查考核職能，便于推進(jìn)，只要增加相應(yīng)人員即可。至于以后也可考慮增掛“金華市規(guī)劃編制審批局”牌子。

（二）完善以“一張藍(lán)圖”為目標(biāo)的空間規(guī)劃體系

在想辦法完成都市區(qū)“多規(guī)合一”總體目標(biāo)和布局、劃定控制線及“三生”空間這個(gè)技術(shù)總方案后，在已有的都市區(qū)各專項(xiàng)規(guī)劃“一張圖”的基礎(chǔ)上，以《浙中城市群（金華—義烏都市區(qū)）基礎(chǔ)設(shè)施空間一體化規(guī)劃》為試點(diǎn)，適時(shí)開展“一張藍(lán)圖”工作。以《浙中城市群規(guī)劃（2008-2020）》《金華—義烏都市區(qū)規(guī)劃綱要（2014-2030）》《金華市土地利用總體規(guī)劃（2006-2020）》、“二調(diào)”數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)，統(tǒng)一轉(zhuǎn)換“多規(guī)”圖件坐標(biāo)系，將國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、城建、國土、環(huán)保、民政、林業(yè)、水利、交通、旅游等所涉及的用地邊界、空間信息、建設(shè)項(xiàng)目參數(shù)等多元化信息融合到一張1比1萬比例尺的圖上。

考慮到未來新的規(guī)劃類形必將出現(xiàn)“市縣域空間發(fā)展總體規(guī)劃”，在編制《金華—義烏都市區(qū)規(guī)劃（2021-2040）》時(shí)，就要考慮“多規(guī)合一”的要求，確保都市區(qū)規(guī)劃與其他規(guī)劃不打架；將空間規(guī)劃升級為信息化的協(xié)調(diào)規(guī)劃，使之成為統(tǒng)籌全市域發(fā)展的頂層規(guī)劃，科學(xué)劃定城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三大空間和生態(tài)、永久農(nóng)田保護(hù)、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條紅線。

（三）搭建一個(gè)信息平臺(tái)

在現(xiàn)有信息化基礎(chǔ)上，結(jié)合智慧城市建設(shè)，選擇安全、高效的地理信息平臺(tái)軟件（GIS）等基礎(chǔ)軟件，構(gòu)建“多規(guī)合一”業(yè)務(wù)平臺(tái)，爭取今后所有的規(guī)劃數(shù)據(jù)在系統(tǒng)里捏合不會(huì)產(chǎn)生沖突。實(shí)現(xiàn)地圖操作、信息查詢、多規(guī)成果質(zhì)量檢查、多規(guī)沖突分析、數(shù)據(jù)共享和交換、統(tǒng)計(jì)匯總分析、控制線檢測、項(xiàng)目選址輔助決策、多規(guī)數(shù)據(jù)成果管理等功能，提供數(shù)據(jù)服務(wù)和功能服務(wù)，成為“多規(guī)合一”的“數(shù)據(jù)中心”和“服務(wù)總線”。目前金華市城群辦和金華市規(guī)劃信息中心要在原來基礎(chǔ)上做好嘗試深化工作。

（四）組建“多規(guī)合一”專項(xiàng)數(shù)據(jù)庫

按照“多規(guī)合一”標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，以都市區(qū)現(xiàn)有的地理信息數(shù)據(jù)為支撐，以已有的編制成果為基礎(chǔ)，整合發(fā)改、規(guī)劃、國土、環(huán)保等部門的空間數(shù)據(jù)，建立“多規(guī)合一”專項(xiàng)數(shù)據(jù)目錄，形成專項(xiàng)數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)核心數(shù)據(jù)采集、分析、整合。通過建成一個(gè)“大數(shù)據(jù)”中心滿足信息平臺(tái)應(yīng)用要求，為相關(guān)單位在業(yè)務(wù)管理、決策分析等方面提供更多的數(shù)據(jù)支撐。

（五）提供一套規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)和法律體系

依據(jù)國家、浙江省有關(guān)規(guī)章及行業(yè)規(guī)范，規(guī)范并完善規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)和空間管理法規(guī)體系，學(xué)習(xí)廣州“三上三下”工作機(jī)制，研究協(xié)同辦公模式；構(gòu)建業(yè)務(wù)聯(lián)合審批體系，像廈門市那樣通過建立“一張表”重整審批流程，提高審批效率。在現(xiàn)有體制下，金華市可先考慮出臺(tái)《金華—義烏都市區(qū)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》，將“多規(guī)合一”相關(guān)內(nèi)容納入其中。

（作者系金華市浙中城市群工作辦公室副主任、市規(guī)劃局黨組成員）