■ 劉佳福 楊 滔

問題研究

海綿城市的規(guī)劃思考

■ 劉佳福 楊 滔

海綿城市不僅涉及到局部性的工程設(shè)計，而且與整體性的城市規(guī)劃有較為密切的聯(lián)系。從城市規(guī)劃的角度去認(rèn)識海綿城市的建設(shè)，將有利于優(yōu)化城市規(guī)劃體系。本文從規(guī)劃統(tǒng)籌作用、規(guī)劃原則以及規(guī)劃內(nèi)容三方面去思考海綿城市的內(nèi)涵，以規(guī)劃步驟為主線，初步構(gòu)筑海綿城市綜合性規(guī)劃的雛形，“以器載道”，系統(tǒng)性地體現(xiàn)海綿城市的規(guī)劃理念，力圖重塑城市的水生態(tài)文明。

海綿城市的規(guī)劃原則

一是系統(tǒng)性建構(gòu)。落實(shí)海綿城市建設(shè)要求的城市規(guī)劃應(yīng)立足于改善城市的生態(tài)環(huán)境，從水生態(tài)、水環(huán)境、水資源、水安全、水文化等方面提出系統(tǒng)控制目標(biāo)，統(tǒng)籌低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)、城市雨水管渠系統(tǒng)及超標(biāo)雨水徑流排放系統(tǒng)，銜接生態(tài)保護(hù)、河流水系、綠地、道路、污水系統(tǒng)等基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)，建立相互依存、相互補(bǔ)充的城市水系統(tǒng)，完善或修復(fù)城市生態(tài)本體。

二是水文干擾最小化。應(yīng)在各層次的規(guī)劃上強(qiáng)調(diào)分散和生態(tài)的海綿城市開發(fā)模式，實(shí)現(xiàn)徑流總量控制、徑流峰值控制、徑流污染控制、雨水資源化利用等規(guī)劃目標(biāo)，防止城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的河道侵蝕、水土流失、水體污染等。

三是保護(hù)性開發(fā)。順應(yīng)自然地貌，盡量避免大挖大填，結(jié)合藍(lán)線和綠線的劃定和管理，嚴(yán)格保護(hù)河流、湖泊、濕地、坑塘、溝渠等水生態(tài)敏感區(qū)，并結(jié)合這些區(qū)域及周邊條件進(jìn)行低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)設(shè)計，倡導(dǎo)自然積存、自然滲透、自然凈化等規(guī)劃策略。

四是分類指導(dǎo)。針對不同區(qū)域的水文氣象條件、地理因素、城市發(fā)展階段、社會經(jīng)濟(jì)情況、文化習(xí)俗等，或城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)不同地區(qū)的特征，分門別類地制定海綿城市規(guī)劃目標(biāo)和指標(biāo)系統(tǒng)，針對性地選擇相關(guān)的技術(shù)路線和設(shè)施，整體平衡，確保各層次規(guī)劃方案的可實(shí)施性和有效性。

五是全過程管理。海綿城市的規(guī)劃成果需要完整地納入城市規(guī)劃實(shí)施的全過程之中，落實(shí)到項(xiàng)目立項(xiàng)、土地出讓和用地許可、規(guī)劃審批、設(shè)計施工圖審查、施工建設(shè)許可、竣工驗(yàn)收等城市規(guī)劃管控環(huán)節(jié)，并建立相應(yīng)的長效管理制度，實(shí)現(xiàn)海綿城市規(guī)劃實(shí)施的制度化和常態(tài)化，確保低影響開發(fā)設(shè)施與主體建設(shè)項(xiàng)目同時規(guī)劃設(shè)計、同時施工、同時投入使用。

六是科學(xué)支撐。落實(shí)海綿城市建設(shè)要求的城市規(guī)劃編制應(yīng)有科學(xué)依據(jù)，重大問題、關(guān)鍵指標(biāo)以及重要技術(shù)環(huán)節(jié)需要多方實(shí)證數(shù)據(jù)支持和校驗(yàn)，強(qiáng)調(diào)水文、降雨、地質(zhì)等基礎(chǔ)資料積累，并鼓勵運(yùn)用數(shù)字模擬和可視技術(shù)等，突出量化指標(biāo)和直觀表達(dá)，便于考核、管理和決策。

海綿城市主要規(guī)劃內(nèi)容思考

結(jié)合現(xiàn)有城市規(guī)劃體系，落實(shí)海綿城市建設(shè)要求的城市規(guī)劃涉及總體規(guī)劃（含專項(xiàng)規(guī)劃）、詳細(xì)規(guī)劃（含控制性和修建性）兩大層次，力求同時解決宏觀、中微觀兩方面的問題，通過指標(biāo)確定和分解的科學(xué)方法，相互支持，無縫銜接，共同構(gòu)建整體的規(guī)劃框架。

一方面，總體規(guī)劃是整合系統(tǒng)、明確目標(biāo)，即識別“山水林田湖”這一生命共同體和完整的生態(tài)系統(tǒng)，明確水生態(tài)、水環(huán)境、水資源、水安全或水文化等戰(zhàn)略目標(biāo)，嚴(yán)格保護(hù)諸如濕地灘涂等“大海綿體”。總體規(guī)劃中的專項(xiàng)規(guī)劃是分解系統(tǒng)、深化細(xì)節(jié)，例如綠地系統(tǒng)規(guī)劃中細(xì)化與海綿城市相關(guān)策略，充分挖掘綠地的調(diào)蓄和凈化功能。

另一方面，詳細(xì)規(guī)劃是落實(shí)指標(biāo)、確定坐標(biāo)。對于控制性詳細(xì)規(guī)劃就是明確分區(qū)、分解指標(biāo)，即運(yùn)用科學(xué)模型，分解總規(guī)和專項(xiàng)規(guī)劃的戰(zhàn)略目標(biāo)和總體指標(biāo)，在空間上精準(zhǔn)定位，劃定海綿城市中微觀層面的分區(qū)；對于修建性詳細(xì)規(guī)劃就是深化豎向、確定設(shè)施，即從項(xiàng)目落地的角度，細(xì)化豎向設(shè)計、優(yōu)化地段布局，明確低影響開發(fā)設(shè)施的選型和布局等。

（一）城市總體規(guī)劃

總體規(guī)劃是頂層設(shè)計，注重戰(zhàn)略性和系統(tǒng)性，勾畫“山水林田湖”生態(tài)格局。正如“天門中斷楚江開，碧水東流至此回”或“樓觀岳陽盡，川迥洞庭開”。主要是將海綿城市建設(shè)作為城市發(fā)展的重要目標(biāo)和戰(zhàn)略加以明確，并在現(xiàn)有城市總體規(guī)劃編制的框架下，明確提出海綿城市建設(shè)的規(guī)劃控制目標(biāo)和相關(guān)指標(biāo)，制定海綿城市建設(shè)的實(shí)施策略、原則和重點(diǎn)實(shí)施區(qū)域，將有關(guān)要求和內(nèi)容落實(shí)、協(xié)調(diào)到各相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃中，并在下一層的控制性詳細(xì)規(guī)劃中作為用地和工程建設(shè)的規(guī)劃設(shè)計前置條件。重點(diǎn)包括（且不限于）以下幾點(diǎn)：

多層次保護(hù)并完善水系：基于降水和地質(zhì)條件等本地條件，在區(qū)域范圍內(nèi)識別、完善、并規(guī)劃自然與人工的水系統(tǒng)，優(yōu)化循環(huán)路徑和機(jī)制；對于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的河湖、坑塘、溝渠、濕地等需要劃定藍(lán)線的對象進(jìn)行分析，提出藍(lán)線控制的寬度，劃定城市藍(lán)線，以保護(hù)城市河湖水系。城市藍(lán)線劃定時應(yīng)考慮與雨水的源頭徑流控制、雨水管渠系統(tǒng)及超標(biāo)雨水徑流排放系統(tǒng)相銜接。

科學(xué)劃定水生態(tài)敏感區(qū)：在城市用地選擇中，科學(xué)分析城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的山、水、林、田、湖等生態(tài)資源，尤其是要注意識別河流、湖泊、濕地、坑塘、溝渠等水生態(tài)敏感區(qū)，并納入城市非建設(shè)用地（禁建區(qū)、限建區(qū)）范圍。分析識別城市局部低洼地區(qū)、潛在濕地建設(shè)區(qū)、內(nèi)澇高風(fēng)險地區(qū)，并盡可能劃定為城市限制建設(shè)區(qū)。

綜合建構(gòu)控制目標(biāo)：從“源頭、中途、末端”三個階段，因地制宜地確定海綿城市建設(shè)目標(biāo)，明確徑流總量控制、徑流峰值控制、徑流污染控制、雨水資源化利用、水文化傳承等方面的規(guī)劃控制指標(biāo)和要求。

因地制宜確定海綿城市的大分區(qū)：切實(shí)落實(shí)保護(hù)優(yōu)先的原則，根據(jù)地區(qū)的水安全、水資源、水環(huán)境和水生態(tài)的狀況和實(shí)際需求，重點(diǎn)依據(jù)降雨、土壤、地形等客觀條件，結(jié)合用地布局，劃定海綿城市大分區(qū)，如滲透能力較弱的地區(qū)，并因地制宜地提出相應(yīng)的規(guī)劃策略、目標(biāo)、措施等。

從橫向?qū)I(yè)深化角度，海綿城市的總體理念和思路需要通過各類專業(yè)規(guī)劃進(jìn)一步分解和落實(shí)，如豎向規(guī)劃中體現(xiàn)“流注隨地勢，洼坳無定質(zhì)”的樸實(shí)觀點(diǎn)；同時，從橫向?qū)I(yè)協(xié)調(diào)角度，海綿城市以水系統(tǒng)和水生態(tài)的切入點(diǎn)，也為統(tǒng)籌各個專業(yè)規(guī)劃提供了一種方法。這部分專項(xiàng)規(guī)劃主要包括：道路交通體系規(guī)劃、綠地系統(tǒng)規(guī)劃、排水防澇規(guī)劃、水系規(guī)劃等。

道路交通體系規(guī)劃注重控制污染物外排量：城市道路是徑流及其污染物產(chǎn)生的主要場所之一，城市道路專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)以消減地表徑流與控制污染物外排量為主，雨水收集利用為輔。在滿足道路交通安全等基本功能的基礎(chǔ)上，充分利用城市道路自身及周邊綠地空間落實(shí)低影響開發(fā)設(shè)施，結(jié)合道路橫斷面和排水方向，利用不同等級道路的綠化帶、車行道、人行道和停車場建設(shè)下沉式綠地、植草溝、雨水濕地、透水鋪裝、滲管/渠等低影響開發(fā)設(shè)施，通過滲透、調(diào)蓄、凈化方式，實(shí)現(xiàn)道路低影響開發(fā)控制目標(biāo)。

綠地體系規(guī)劃注重雨水消納和生態(tài)凈化：城市綠地主要具有生態(tài)服務(wù)功能、休閑游憩功能及保護(hù)和控制城市結(jié)構(gòu)無序擴(kuò)張的功能。城市綠地對自身及周邊區(qū)域雨水具有較強(qiáng)的雨水滲、滯、蓄、凈能力，是海綿城市建設(shè)中重要的載體，應(yīng)在保障其吸熱、吸塵、降噪、保持生物多樣性、為居民提供游憩場地和美化城市景觀等功能的基礎(chǔ)上，合理預(yù)留或創(chuàng)造空間條件，因地制宜規(guī)劃徑流路徑，合理選擇低影響開發(fā)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)復(fù)合生態(tài)凈化功能。

城市水系統(tǒng)規(guī)劃注重水生態(tài)循環(huán)和水系統(tǒng)整合：所謂城市水系統(tǒng)，是指城市供水、節(jié)水、污水與再生利用、排水防澇、防洪、河湖水系等城市規(guī)劃范圍的涉水系統(tǒng)總稱。建設(shè)海綿城市，一定要將完整的水系統(tǒng)規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)籌，通盤考慮，不能肢解，也不能各做各的，供水不管污水、污水不管排水、排水不管洪水、污染治理不管資源利用、資源利用不管綜合防災(zāi)。從城市水生態(tài)本底修復(fù)的角度，同步規(guī)劃低影響開發(fā)系統(tǒng)、城市雨水管渠系統(tǒng)以及超標(biāo)雨水徑流排放系統(tǒng)，注重水系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)化、毛細(xì)化、離散化，實(shí)現(xiàn)城市水生態(tài)的多重循環(huán)和自我修復(fù)。

（二）詳細(xì)規(guī)劃

詳細(xì)規(guī)劃是規(guī)劃實(shí)施和項(xiàng)目落地的重要抓手，分解和細(xì)化城市總體規(guī)劃及相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃提出的低影響開發(fā)控制目標(biāo)及要求；描繪了地塊層面上的生態(tài)愿景，如“泉眼無聲惜細(xì)流，樹陰照水愛晴柔”；同時，也點(diǎn)明了源頭控制的重要性，“問渠哪得清如許？為有源頭活水來”。它包括控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃兩個層次。

一是控制性詳細(xì)規(guī)劃。控制性詳細(xì)規(guī)劃依據(jù)海綿城市建設(shè)的要求，提出各地塊的低影響開發(fā)控制指標(biāo)，并納入地塊規(guī)劃設(shè)計要點(diǎn)，作為土地開發(fā)建設(shè)的規(guī)劃設(shè)計條件，實(shí)現(xiàn)指標(biāo)控制、布局控制、實(shí)施要求、時間控制這幾個環(huán)節(jié)的緊密協(xié)同，將頂層設(shè)計和具體項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)行管理銜接在一起。

具體包含以下內(nèi)容：劃定海綿分區(qū)，明確各分區(qū)低影響開發(fā)策略，指導(dǎo)指標(biāo)落實(shí)和技術(shù)措施應(yīng)用；分解和細(xì)化上層次規(guī)劃及相關(guān)規(guī)劃中提出的低影響開發(fā)控制具體指標(biāo)及要求；落實(shí)藍(lán)線，明確地表水體保護(hù)和控制的地域界線（藍(lán)線）及控制要求，保護(hù)水文敏感區(qū)域；落實(shí)綠線，提升綠色開敞空間的生態(tài)品質(zhì)，融入雨水的滲、蓄、滯、凈、用等復(fù)合功能；結(jié)合排水防澇（雨水）綜合規(guī)劃，明確內(nèi)澇風(fēng)險地區(qū)，采用綜合措施達(dá)到排水防澇的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)；結(jié)合道路紅線及本地道路雨水徑流水量與水質(zhì)，提出適宜當(dāng)?shù)伢w現(xiàn)海綿城市理念的道路橫斷面形式。

二是修建性詳細(xì)規(guī)劃。修建性詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)以控制性詳細(xì)規(guī)劃為指導(dǎo)，通過建設(shè)條件分析、場地的平面布局與設(shè)計、豎向設(shè)計、道路交通設(shè)計、綠地設(shè)計、低影響開發(fā)設(shè)施設(shè)計等布置手段，落實(shí)和細(xì)化控制性詳細(xì)規(guī)劃中海綿城市建設(shè)的開發(fā)控制指標(biāo)以及低影響設(shè)施的類型、布局等要求，以實(shí)現(xiàn)雨水的自然積存、自然滲透、自然凈化和可持續(xù)水循環(huán)，維護(hù)城市良好的生態(tài)功能。不同地區(qū)的修建性詳細(xì)規(guī)劃，應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)匾?guī)劃行政主管部門要求的修規(guī)深度，分別將海綿城市建設(shè)的相關(guān)內(nèi)容納入到修規(guī)的不同編制內(nèi)容中。

討論：海綿城市建設(shè)的綜合規(guī)劃

現(xiàn)階段，海綿城市建設(shè)的規(guī)劃思路體現(xiàn)了“山水林田湖”生命共同體的生態(tài)理念，同時也強(qiáng)調(diào)了“源頭減排、過程控制、系統(tǒng)治理”的綜合方法。但規(guī)劃內(nèi)容依附于現(xiàn)有城市規(guī)劃體系，分散到各層次、各類型的規(guī)劃之中，并未完全形成獨(dú)立的規(guī)劃體系，也遇到了一些問題。例如，各個專業(yè)規(guī)劃中有關(guān)海綿城市的內(nèi)容是否能用于控制指標(biāo)的考核？具體而言，綠地系統(tǒng)或水系對年徑流總量控制率的影響是否可被考核？又如，控制性詳細(xì)規(guī)劃中分區(qū)指標(biāo)怎樣與專業(yè)規(guī)劃的海綿城市內(nèi)容銜接？

如果能夠從城市的整體層面，在編制城市總體規(guī)劃的同時，基于海綿城市建設(shè)專題研究，編制海綿城市建設(shè)綜合規(guī)劃能夠更加有力地引領(lǐng)和推動各層級規(guī)劃的落實(shí)。該綜合規(guī)劃強(qiáng)調(diào)以規(guī)劃步驟為主線，強(qiáng)化從總體規(guī)劃到詳細(xì)規(guī)劃的編制流程?？傮w規(guī)劃包括七步驟：前期調(diào)查、問題明晰、規(guī)劃定位、目標(biāo)建構(gòu)、空間布局、專項(xiàng)協(xié)調(diào)、措施整合；控制性詳細(xì)規(guī)劃包括四步驟：海綿分區(qū)劃定、空間優(yōu)化、地塊控制指標(biāo)分解、規(guī)劃條件優(yōu)化；修建性詳細(xì)規(guī)劃包括四步驟：場地勘探和分析、場地設(shè)計優(yōu)化、設(shè)施組合、項(xiàng)目評估。借助上述規(guī)劃步驟，初步構(gòu)筑綜合規(guī)劃的雛形，“以器載道”，系統(tǒng)性地體現(xiàn)海綿城市的規(guī)劃理念，重塑城市的水生態(tài)文明。

（劉佳福，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中心主任；楊滔，北京市建筑設(shè)計研究院副總建筑師）