■ 本刊記者 葉昌元

未來(lái)城鄉(xiāng)

誰(shuí)主建設(shè)規(guī)模

■ 本刊記者 葉昌元

寂寥的昆明呈貢新區(qū)

2016年，曝出兩件事，表明在各地規(guī)劃和建設(shè)上出現(xiàn)了一些偏差：一件是新區(qū)規(guī)劃人口總和驚人；另一件是大量保障房空置。這兩件事都指向一個(gè)問(wèn)題：建設(shè)規(guī)模誰(shuí)說(shuō)了算。

規(guī)劃人口共34億的新城新區(qū)，誰(shuí)來(lái)?。?/h2>

一位記者 2016年在多地采訪發(fā)現(xiàn)，在特大城市限制人口、中小城鎮(zhèn)擴(kuò)容的情況下，一些中小城鎮(zhèn)迫切希望加速發(fā)展，紛紛提出 2020年、2030年人口倍增的目標(biāo)。

國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)數(shù)據(jù)顯示，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至 2016年 5月，全國(guó)縣以上新城新區(qū)超過(guò)3500個(gè)，規(guī)劃人口達(dá) 34億。這些規(guī)劃能容納全世界近一半人口的新城，誰(shuí)來(lái)??？

國(guó)家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心的研究顯示，3500 多個(gè)新城中，國(guó)家級(jí)新區(qū) 17 個(gè) ；各類(lèi)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新區(qū)、綜保區(qū)、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、出口加工區(qū)，旅游度假區(qū)等約 500 個(gè) ；各類(lèi)省級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū) 1600 多個(gè) ；較大規(guī)模的市產(chǎn)業(yè)園 1000 個(gè) ；縣以下的各類(lèi)產(chǎn)業(yè)園上萬(wàn)。

而事實(shí)上，一些地方不僅面臨引進(jìn)人口難，還處于人口凈流出的“失血”狀態(tài)。

該記者在“小吃之鄉(xiāng)”福建沙縣看到，在縣城新區(qū)，數(shù)十個(gè)樓盤(pán)正在促銷(xiāo)，即使一些售出的房子，入住率也并不高?！盀榱巳?kù)存，沙縣從 2014年就停止住宅用地的供應(yīng)。”據(jù)該縣建設(shè)局羅積清總工程師介紹，目前沙縣樓市均價(jià)每平方米四五千元，相對(duì)于高峰期房?jī)r(jià)已接近“腰斬”。

沙縣建設(shè)局相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，沙縣全縣人口 26萬(wàn)多，按照規(guī)劃，到 2030年城關(guān)人口要達(dá)到 35 萬(wàn)?！艾F(xiàn)在四分之一的人口都外出從事小吃行業(yè)，人口不凈流出就不錯(cuò)了?！?/p>

云南某城市一個(gè)新區(qū)，招拍掛土地中，住宅高達(dá)74.63%，商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施項(xiàng)目只占 15.53%，工業(yè)項(xiàng)目只有5.24%。沒(méi)有產(chǎn)業(yè)支撐，誰(shuí)來(lái)買(mǎi)這里的房子？

這樣下去，對(duì)去庫(kù)存來(lái)說(shuō)，無(wú)疑是雪上加霜。

昆明呈貢新區(qū)，稠密的建筑與極少的人口

19萬(wàn)套保障房空置，問(wèn)題在哪里？

山西省長(zhǎng)治市最大的保障性住房建設(shè)工程—圣鑫園小區(qū)。項(xiàng)目為58棟、地上 18-27 層的住宅樓，總建筑面積達(dá)百萬(wàn)平方米。李寧 攝

審計(jì)署對(duì) 2015年保障性安居工程跟蹤審計(jì)，顯示出 19萬(wàn)套建成的保障性住房空置，數(shù)以百億元建設(shè)資金被閑置，數(shù)以萬(wàn)計(jì)的人員騙取保障房資格。

據(jù)記者調(diào)查，保障房閑置的主要原因包括：一是供需不匹配。例如，廣東某市多個(gè)項(xiàng)目 4138 套公共租賃住房空置超過(guò)一年，實(shí)際需求并沒(méi)那么多。二是配套設(shè)施不好，居民不愿住或不能住。山東9個(gè)項(xiàng)目由于配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，4023 套住房已建成 1年以上但無(wú)法交付使用。如濱州市濱城區(qū)第二油棉廠小區(qū)項(xiàng)目 2014年 12 月便已建成，但周邊配套設(shè)施不完善、道路不通暢，230 套廉租房和 220 套經(jīng)濟(jì)適用房無(wú)人入住。三是與現(xiàn)行安居房政策不符。深圳寶安區(qū)坪山新村一期 9 棟共 700 多套住宅空蕩蕩。該項(xiàng)目 2008年便完工，戶(hù)型多為 100 平方米以上，還有兩三百平方米的大戶(hù)型。當(dāng)?shù)刈〗ú块T(mén)稱(chēng)，空置是因住房政策更新原因，相對(duì)于現(xiàn)在的安居房政策存在面積超標(biāo)的情況，無(wú)法配置。四是質(zhì)量有問(wèn)題無(wú)法交付使用。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，海南昌江、文昌等8個(gè)市縣的 1712 套保障性住房，存在未按照工程設(shè)計(jì)圖紙和施工技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)施工，以及偷工減料、墻面開(kāi)裂等質(zhì)量問(wèn)題。

2016年，國(guó)務(wù)院第十督查組在深圳督查期間，發(fā)現(xiàn)深圳悅龍華府小區(qū) 1004 套保障性住房中有 527 套空置，空置率超過(guò) 50%

審計(jì)署的審計(jì)發(fā)現(xiàn)，至 2015年底，全國(guó)有 748 個(gè)市縣結(jié)存結(jié)轉(zhuǎn)安居工程專(zhuān)項(xiàng)資金 603.55 億元，相當(dāng)于當(dāng)年總投入的 3%，其中 478.6 億元閑置超過(guò)一年。有的地方以財(cái)政困難為由，向上級(jí)要來(lái)了錢(qián)卻沒(méi)辦事。廣東有個(gè)市收到上級(jí)財(cái)政補(bǔ)助的保障性安居工程資金 6.41 億元，卻閑置超過(guò)一年。山東 4 個(gè)縣有 13.58 億元國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行專(zhuān)項(xiàng)貸款和企業(yè)債券資金閑置超過(guò)1年。

審計(jì)發(fā)現(xiàn)，山東9個(gè)市 10個(gè)縣未完成棚戶(hù)區(qū)改造開(kāi)工任務(wù) 1.4 萬(wàn)套，占任務(wù)總數(shù)的 9% ；還有 3 個(gè)市 3 個(gè)縣只完成保障性住房和棚改安置住房基本建成任務(wù)的六成。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些地方的管理部門(mén)對(duì)于保障房建設(shè)，主要把精力集中在要錢(qián)、建房上，疏于后續(xù)管理，甚至當(dāng)“甩手掌柜”，導(dǎo)致騙房、騙補(bǔ)事件時(shí)有發(fā)生。審計(jì)署報(bào)告顯示，2015年，全國(guó)有 5.89 萬(wàn)戶(hù)不符合條件的城鎮(zhèn)家庭享受保障性住房補(bǔ)貼超過(guò) 6000 萬(wàn)元，住房 3.77 萬(wàn)套 ；有 6544 套住房被違規(guī)銷(xiāo)售或出租經(jīng)營(yíng)。海南 19 個(gè)市縣和單位有 918 戶(hù)不符合條件對(duì)象違規(guī)享受保障性住房和農(nóng)村危房改造待遇；山東 6 個(gè)市 21 個(gè)縣的 478 戶(hù)保障對(duì)象因家庭收入、住房發(fā)生變化，不再符合保障條件，但未及時(shí)退出，仍享受保障性住房，違規(guī)領(lǐng)取補(bǔ)貼。

據(jù)記者調(diào)查，深圳曾查出大量開(kāi)著寶馬、奔馳豪車(chē)還住著保障房的情況。此外，2016年 6 月，廣州一男子“裝窮”騙經(jīng)適房，后來(lái)被查出退房后竟還告到法院。廣州市住房保障辦介紹，該男子家庭年收入超過(guò)13萬(wàn)元，申報(bào)時(shí)聲稱(chēng)收入僅3萬(wàn)元。核查發(fā)現(xiàn)后，依規(guī)定令其退房。

中央統(tǒng)攝、地方自主，如何調(diào)和？

各地新區(qū)規(guī)劃人口規(guī)?！胺判l(wèi)星”，盲目拉大城市框架，浪費(fèi)土地、建材等資源，還增加市內(nèi)交通距離，消磨生命、耗費(fèi)能源。這近乎制造災(zāi)難。從這件事上，很容易得出結(jié)論：不能放任各地“憧憬”，中央政府必須加強(qiáng)統(tǒng)攝。

但問(wèn)題是，中央政府不可能像搞計(jì)劃經(jīng)濟(jì)那樣給各地分配人口規(guī)模指標(biāo)。那又會(huì)增加一項(xiàng)新的行政許可，與李克強(qiáng)總理所說(shuō)的“持續(xù)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革”的精神相背離。誰(shuí)又能公平、合理地給出各地的人口規(guī)?！岸~”呢？

再說(shuō)，各地之間、各個(gè)城市之間有適度的競(jìng)爭(zhēng)是好事：大家都競(jìng)相創(chuàng)造宜居宜業(yè)的環(huán)境、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、增加就業(yè)機(jī)會(huì)、吸納外來(lái)人口，有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展，值得鼓勵(lì)。人往高處走，水往低處流，中央政府不可能去禁錮人口在不同地區(qū)或城市之間流動(dòng)。

相反，從廣東某市的保障房需求不足、致使 4000 多套公共租賃住房空置來(lái)看，應(yīng)該更進(jìn)一步將決策中心下沉、擴(kuò)大基層自主權(quán)力—誰(shuí)最需要保障房、需要多少保障房，街道比區(qū)里更清楚、區(qū)里比市里更清楚、地方比中央更清楚。如果建保障房的指標(biāo)、資金都是上面給的，房屋和資金的供需都有可能脫節(jié)，閑置的閑置、緊缺的緊缺。

從開(kāi)豪車(chē)住保障房、不符合條件的家庭違規(guī)領(lǐng)取住房補(bǔ)貼等現(xiàn)象看，一些基層政府不作為、監(jiān)管乏力。但反過(guò)來(lái)看，基層政府的作用無(wú)可替代，對(duì)享受住房保障家庭的準(zhǔn)入、準(zhǔn)出，完全依賴(lài)基層政府的監(jiān)管。

我們不妨將開(kāi)豪車(chē)住保障房的分為兩類(lèi)：一種是符合條件的沒(méi)住上，讓開(kāi)豪車(chē)的住上了。這是執(zhí)行層面不作為、亂作為，甚至涉嫌違法犯罪。另一種是按規(guī)定應(yīng)保盡保了，多出來(lái)的保障房讓開(kāi)豪車(chē)的住上了。這就是所定的保障房建設(shè)任務(wù)指標(biāo)不合理。問(wèn)題就不僅僅在下面了。

那么，中央統(tǒng)攝和地方自主，誰(shuí)將起更大作用？但說(shuō)到終極，不管是中央還是地方，都不能拍腦門(mén)來(lái)決定建設(shè)規(guī)?！?/p>

建設(shè)規(guī)模誰(shuí)說(shuō)了算？環(huán)境承載力

內(nèi)蒙古不少草原在近幾十年間退化嚴(yán)重，這與過(guò)度放牧密切相關(guān)。所以說(shuō)，草原上放牧多少牛羊，最終不取決于牧民有多少資金、有什么樣的蓄牧技術(shù)，而是取決于牧草生產(chǎn)能力、牧草與牛羊間的關(guān)系—是此消彼長(zhǎng)或同消同長(zhǎng)或兩者兼有？

同樣，某一地區(qū)能承載多少人口、多少產(chǎn)業(yè)，也不是由資金和技術(shù)決定的，更不是由雄心壯志決定的。

有人會(huì)說(shuō)，現(xiàn)在科技發(fā)達(dá)，工程技術(shù)措施先進(jìn)，西氣可以東輸，南水可以北調(diào)。北京、上海有什么資源，卻承載了2000 多萬(wàn)人口！我們縣城為什么不能規(guī)劃 30 萬(wàn)人口？

我們應(yīng)該看到：任何先進(jìn)的工程、技術(shù)措施，不可能不留下碳足跡、不對(duì)生態(tài)產(chǎn)生影響。那些偉大的管道工程就不用說(shuō)了，哪怕是最先進(jìn)的技術(shù)能讓污水、垃圾能徹底無(wú)害化嗎？再說(shuō)，生產(chǎn)污水處理的藥品，就沒(méi)有影響環(huán)境的副產(chǎn)品？太陽(yáng)能發(fā)電是好東西，但生產(chǎn)光伏板就沒(méi)有能耗和污染嗎？

人類(lèi)所有的活動(dòng)及其副產(chǎn)品最終都靠環(huán)境承載和消納。但承載和消納能力有一個(gè)臨界點(diǎn)，一旦超過(guò)其臨界點(diǎn)，態(tài)勢(shì)不可逆轉(zhuǎn)：河、湖的自?xún)艋芰适?，發(fā)出惡臭；草原沙漠化；霧霾過(guò)濃，陽(yáng)光照不到地面，就容易形成逆溫層，罩在上空，在沒(méi)有強(qiáng)風(fēng)的情況下，地面上產(chǎn)生的煙塵更無(wú)法擴(kuò)散。

北京、上海、廣州、深圳這樣的大城市多在大江大河的下游，不會(huì)對(duì)上游地區(qū)產(chǎn)生污染，且吸納了大量外來(lái)人口，使其他地區(qū)的生態(tài)環(huán)境得以休養(yǎng)生息，但也不可避免地污染了海洋—那將是下一步需要解決的問(wèn)題。

這是“驢友”拍攝的沙化嚴(yán)重的內(nèi)蒙古烏拉特草原，與外地人心目中的草原大相徑庭

2007年夏天，昆明滇池藍(lán)藻爆發(fā)

2010年底，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，按開(kāi)發(fā)方式，將全國(guó)分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域、限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域；按開(kāi)發(fā)內(nèi)容，將全國(guó)分為城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。這種劃分的理念，就是要根據(jù)自然條件適應(yīng)性、資源環(huán)境承載能力來(lái)開(kāi)發(fā)，開(kāi)發(fā)目的是為人民群眾提供生態(tài)產(chǎn)品，使經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

未來(lái)，生態(tài)脆弱地區(qū)的人口還會(huì)減少；缺水城市不可能興建耗水產(chǎn)業(yè)—南水北調(diào)工程在此意義上是空前絕后的；住房、商業(yè)建筑的建設(shè)嚴(yán)格量家底而行。某地區(qū)的人口規(guī)模的規(guī)劃不再是本地區(qū)的事，要放到全國(guó)空間結(jié)構(gòu)中統(tǒng)一考慮；“招商引資”這個(gè)詞將成為典故，產(chǎn)業(yè)興廢是由規(guī)劃決定的；發(fā)展經(jīng)濟(jì)是指在每畝土地、每噸水、每度電里創(chuàng)造多少經(jīng)濟(jì)效益，而不是靠攤大餅創(chuàng)造效益，因此更依賴(lài)創(chuàng)新。

令人沉痛的是：現(xiàn)在的某些規(guī)劃一做完，注定就是廢紙；某些新區(qū)、樓盤(pán)、房屋一竣工，注定就是廢墟。