■ 中國城市科學研究會數(shù)字城市工程研究中心副主任 徐振強

城市效率提升路徑探討

■ 中國城市科學研究會數(shù)字城市工程研究中心副主任 徐振強

智慧城市，是城市演進的必有狀態(tài)，是我國城市轉型升級、提質增效的必由之路，是融合新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和綠色化的有效載體。實現(xiàn)程度的高低，直接關系城市文明延續(xù)和復興的效率、水平、范圍。

一、城市效率提升的七個關鍵背景

第一，經(jīng)濟韌性與城市韌性。韌性，最早由加拿大知名生態(tài)學家Holling于1973年提出，是指系統(tǒng)能夠較快恢復到原有狀態(tài)，并且保持系統(tǒng)結構和功能的能力。經(jīng)濟韌性是指經(jīng)濟較快恢復到原有狀態(tài)，并且保持系統(tǒng)結構和功能的能力。國外正在推動以空間規(guī)劃為代表的彈性基礎設施和服務設計的創(chuàng)新，特別是聯(lián)合國減災署、澳大利亞政府等國際組織和政府正在推動“韌性城市”從科學認知到主動實踐的創(chuàng)新。

第二，數(shù)字經(jīng)濟與智慧經(jīng)濟。世界正在進入“大數(shù)據(jù)經(jīng)濟”，我國當前的數(shù)字經(jīng)濟尚處于初級階段，具有粗放性，智慧城市建設應催生出智慧經(jīng)濟，成為數(shù)字經(jīng)濟的優(yōu)質形態(tài)。即，構建智慧城市基礎設施體系，有效整合資源和公共品，降低城市運營成本。

第三，安全體系與信息安全。自2011年我國城鎮(zhèn)化率首次突破50%以來，可持續(xù)城鎮(zhèn)化和可持續(xù)城市面臨嚴峻的人口、資源環(huán)境和交通等壓力繼續(xù)增強，以北京、上海、深圳、廣州、武漢和濟南等地為代表的大城市病突顯，霧霾、內澇、交通擁堵、水污染事件、城市更新、城市管理、社會治理和公共服務等矛盾突出。圍繞“五化”總體布局，構建安全體系，并在智慧城市、大數(shù)據(jù)建設中，將信息安全放在基礎性地位是確保所有創(chuàng)新扎實、有效的首位要務。

第四，生態(tài)文明與規(guī)劃協(xié)同。生態(tài)文明制度、支撐體系和實現(xiàn)路徑的研究是我國城市生態(tài)學當前發(fā)展的核心。基于生態(tài)代謝原理的城市永續(xù)資源能源科學體系的研究應用是未來發(fā)展的重點。

第五，產(chǎn)能合作與一帶一路?！耙粠б宦贰笔俏覈七M國際間合作的區(qū)域戰(zhàn)略。金磚國家、“一帶一路”和東盟等相關區(qū)域的發(fā)展中國家也將智慧城市作為城市戰(zhàn)略推行起來。物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、互聯(lián)網(wǎng)、車聯(lián)網(wǎng)、虛擬現(xiàn)實、增強現(xiàn)實和人工智能等新興技術不斷充實到智慧城市的框架之中，直接促進了全世界對智慧城市應用價值的強烈期待。

第六，互聯(lián)網(wǎng)+與大數(shù)據(jù)。互聯(lián)網(wǎng)+和大數(shù)據(jù)有機地將智慧城市領域的學術研究與國家政策進行了鏈接，激活了智慧城市的生命力。

第七，三去一降一補。根據(jù)供給側結構性改革的要求，提出三去一降一補，去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板五大任務。對接三去一降一補，構建智慧型信息平臺，強化對主體工作效能的支撐與績效評價。加快挖掘城市經(jīng)濟增長新動能、科學制定去產(chǎn)能階梯方案、有效引導產(chǎn)業(yè)合理規(guī)模和適度發(fā)展。與此同時，優(yōu)化、高效化、均衡化公共品服務，比如智慧醫(yī)療、智慧教育等。

二、城市效率提升的路徑建議

（一）基于城市大數(shù)據(jù)剖析城市演進規(guī)律和效率提升關鍵點

注重研究和尊重城市自身的規(guī)律，構建有效的城市模型，依托智慧城市思維、技術、方法和手段，更好地促進現(xiàn)有城市“工具”效率和科學性的提升。如，城市總體規(guī)劃，以往的做法是經(jīng)過有限的資料和實地調研，就開始空間規(guī)劃。而現(xiàn)在，可基于海量大數(shù)據(jù)分析、云計算等，構建城市模型，對編制的規(guī)劃進行情景分析和預評估，如發(fā)現(xiàn)路網(wǎng)等設置不夠合理，可快速在規(guī)劃環(huán)節(jié)全面優(yōu)化調整，趨近科學理想化。有效解決傳統(tǒng)調研中無法掌握足夠樣本量、無法將跨界大數(shù)據(jù)整合分析、無法量化計算、無法呈現(xiàn)和分析規(guī)劃后的可能場景等缺陷。

（二）突出城市國際趨勢研究 加快未來方向研判把握城市創(chuàng)新前沿與導向

城市趨勢研究將城市和區(qū)域作為研究對象，是現(xiàn)階段指導我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心理論與方法體系，對于推進我國新型城鎮(zhèn)化和城市科學發(fā)展具有戰(zhàn)略意義。全面推進城市趨勢研究將有助于從整體角度認知城市發(fā)展的本質、城市與區(qū)域的空間協(xié)同戰(zhàn)略、城市文明的脈絡與走向、城市問題的剖析、解構與緩解、城市統(tǒng)籌效率的協(xié)調性等。

柏林不僅是德國關鍵性商業(yè)節(jié)點城市，同時也是高效基礎設施、信息網(wǎng)絡化、可持續(xù)交通、創(chuàng)意、高產(chǎn)出和高生活質量的實驗平臺。柏林正在致力于打造智慧城市，將網(wǎng)絡信息化作為核心解決方案的依托，來提高城市效率，增進公共衛(wèi)生健康水平、提高可持續(xù)性、宜居性和清潔水平。智慧城市是未來城市圖景的綜合集成解決方案，不僅能夠改善居住質量，同時可以更好地應對氣候變化、節(jié)約資源和提高城市發(fā)展的可持續(xù)性。為了應用智慧技術，必須從頂層設計出發(fā)，在城市建立組織架構和決策支持網(wǎng)絡體系，其中包括生產(chǎn)過程管理、服務和基礎設施技術等，這些將通過集成、網(wǎng)絡化互相支持，并通過智慧信息技術和交互予以實施。由于柏林研究院所和創(chuàng)新型公司在能源技術、交通物流、信息交互和健康產(chǎn)業(yè)方面的支持和參與，柏林多個跨學科的項目得以實施，從而達到了公共空間、科學研究和商務活動彼此協(xié)同的目的。

（三）基于城市治理 兼顧城市經(jīng)營 構建三維實景精細化城市管理體系

與傳統(tǒng)的城市管理相比，城市治理具有更高的工作效率，代表更廣大公眾的需求，增加城市福利、促進社會公平。因此，探索從傳統(tǒng)城市管理向城市治理升級的路徑順應了當代城市管理學科發(fā)展的要求。在逐步建立完善的城市治理體系過程中，發(fā)展不同空間尺度的城市治理機制具有深刻的時代意義?，F(xiàn)代的城市已經(jīng)不再是一個相對于農(nóng)村的概念，必須針對城市區(qū)域自身的特點和存在的問題，建立不同空間尺度、不同運作形式的城市治理體制，多維度、多角度解決城市面臨的問題，形成多元化的城市管制機制與模式，促進城市空間管理的融合。

提升城市文明程度。應用智慧化城市管理系統(tǒng)，有助于實現(xiàn)管理的有序及社會的和諧，能夠大大降低政府公共服務的成本，提升公共服務效率和水平。網(wǎng)格化精細化的城市管理實現(xiàn)了城市管理的流程再造，使城市管理由過去的粗放、被動、分散向高效、敏捷、系統(tǒng)轉變，進一步強化了政府的社會管理和公共服務職能，為建立城市管理長效機制做出了有益探索。智慧城市管理體系需要能夠對這些信息進行計算、管理，它是一個政府城市運作、管理和服務的平臺，提高政府的信息利用水平和政策制定水平，促進城市信息資源的共享和開發(fā)利用。推進我國城市“新公共管理”理論發(fā)展與實踐創(chuàng)新，把效率、效益、效能作為改革的主導目標。強調建造一個提供優(yōu)質服務并以顧客滿意為導向的政府?！靶鹿补芾怼崩碚撍w現(xiàn)出的高效導向推動了城市管理的市場化進程，向城市經(jīng)營引導。城市經(jīng)營是指城市政府通過市場機制對城市資源加以優(yōu)化整合，促進城市的發(fā)展，提高城市的經(jīng)濟社會效益。與城市經(jīng)營模式相匹配，在城市管理制度上我國學者也在對美國的“城市經(jīng)理制”展開研究。與此同時，“城市經(jīng)營”將成為今后一段時期內我國城市管理研究探索的主要模式之一，其發(fā)展也將有利于提升我國城市運行及管理效率。以公眾社會滿意為導向，構建城市管理工作績效評價體系及方法論，將公眾滿意程度作為評價的核心，使城市管理工作堅持以人為本，并將模糊層次分析法、平衡計分、模糊綜合評價等方法應用到城市管理績效的考評研究中。

（四）借鑒國外城市先進應急管理和反恐經(jīng)驗 完善我國城市應急管理體系

城市安全和城市風險管理逐漸成為影響城市自組織體系代謝平衡的關鍵點。美國“9·11”恐怖襲擊事件之后，政府和公眾才逐漸認識到城市突發(fā)公共安全事件對于城市的沖擊影響。如，此后發(fā)生的2003年SARS、2009年H1N1和近年來中國出現(xiàn)的區(qū)域性灰霾等公共衛(wèi)生事件；以2003年美加大規(guī)模停電、2011年日本福島核泄漏和2013年中國青島中石化黃濰輸油管線輸油管道破裂事故為代表的公共基礎設施事件；以2013年美國紐約、芝加哥、底特律等大約60座城市麥當勞、漢堡王等快餐連鎖店外罷工為代表的公共服務事件等，均表明城市安全和城市風險管理必須成為城市管理學研究的重點。借鑒國外城市先進的應急管理經(jīng)驗，“9·11”恐怖事件之后，美國的城市應急和反恐能力得到質的提高，出臺了高密度居住區(qū)和地質災害城市的應急對策。城市由于在人口、重要階層和重要基礎設施等方面的高度集聚性，成為城市恐怖主義的攻擊重點，研究和部署城市反恐安全防范成為主動防御的主要路徑。與此同時，通過國際大城市現(xiàn)狀應急管理體制的比較和基于國情的國內城市的比較，強化引入公眾參與機制，形成我國不同層次城市的風險管理理論和方法學，是構建我國城市應急管理體系的有效路徑。

（五）城市更新應堅持文化基因和歷史功能傳承確保更新與復興的有機融合

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》提出了推進人文城市建設的總體安排，城鎮(zhèn)文化復興與文化創(chuàng)意新城聯(lián)動可為國家城市建設主管部門和文化主管部門提供我國城市文化復興的總體空間戰(zhàn)略構想，完善我國文化規(guī)劃在空間層面的表達，加大文化規(guī)劃實施力度，為我國不同區(qū)域重點城市的文化復興提供可操作的規(guī)劃設計方法，提高相關規(guī)劃技術人員的文化復興規(guī)劃的技術能力。通過智慧思維與技術手段的應用，提升城市文化的表達水平、效率和力度，促進新興技術手段在城市文化復興建設中充分應用。

（六）加快規(guī)劃信息化銜接融合、體制機制改革與智慧化創(chuàng)新 促進規(guī)劃科學水平提升

在傳統(tǒng)的規(guī)劃模式中，城市（鎮(zhèn)）規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃都是獨立編制，各自確定內容，缺乏協(xié)調，建設用地規(guī)模、人口規(guī)模預測不統(tǒng)一，用地性質相互矛盾，直接導致很多規(guī)劃編制以后由于不符合土地利用總體規(guī)劃而導致操作性和協(xié)調性矛盾突出?！叭?guī)合一”可有效提高城市空間與土地的使用效率，有助于全面考慮資源、環(huán)境和人口等因素。與此同時，中國目前正處于新型城鎮(zhèn)化和新城、新區(qū)高度發(fā)育的起步時期。截至2015年9月，中國31個省份新城、新區(qū)的總量超過900個，平均每個地級以上城市要建3.5～4個新城，該數(shù)據(jù)要高于發(fā)展和改革委員會小城鎮(zhèn)研究中心2013年對12個省份的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。新城開發(fā)的經(jīng)驗和教訓表明，必須走產(chǎn)城融合的道路，才能夠使新城充滿活力。產(chǎn)城融合關鍵是“三規(guī)合一”，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、空間規(guī)劃和技術規(guī)劃“三規(guī)”的統(tǒng)一。中央新型城鎮(zhèn)化工作會議明確提出要提高城鎮(zhèn)建設用地利用效率。針對于對地區(qū)發(fā)展有重要社會經(jīng)濟意義的項目，在充分做好前期可行性論證的基礎上，規(guī)劃審批可以考慮開通綠色通道，以提高行政運行效率和公共服務水平。

（七）制定切實有效的政府績效評價理論與工具支撐城市政府決策科學

政府績效評價的理論主要包括受托經(jīng)濟責任理論、經(jīng)濟效益論、新公共管理理論和績效管理理論，其中績效管理理論認為，財政支出績效評價應將3E—經(jīng)濟性（以最低的成本費用取得一定質量的資源）、效率性（工作的組織方式和成本投入方式是否合理和有效）和有效性（多大程度上達到政策目標、經(jīng)營目標和其他預期結果）有機聯(lián)系起來，其中物元分析模型，由蔡文于1983年在物元理論和可拓集合理論基礎上創(chuàng)立。關于經(jīng)濟發(fā)展方式階段的判定主要有TOPSIS法（應用多目標決策方法中的熵值法，Technique for Order Preference by Similarity to Ideal Solution）、Fisher法和模糊綜合評價法。TOPSIS法的核心思想是先確定決策問題的理想解和負理想解，并計算兩者之間的距離，之后計算各方案與理想解的相對貼進度來判斷所處階段。Fisher法是對有序樣本進行分類的一種統(tǒng)計方法。但該方法只能處理單對象的階段劃分，無法處理區(qū)域經(jīng)濟等多對象的截面資料的階段劃分。模糊綜合評價法則是基于模糊數(shù)學，設定評判集，求出各因素的隸屬度，進而根據(jù)權重程度求出綜合評價值判定被評價對象所處階段。

三、結語

將中國特色的“韌性城市”理念與實踐充分對接到城市治理與規(guī)劃實施之中，從城市效率出發(fā)，圍繞反映脆弱性的核心問題開展聯(lián)合政策設計，推動地方實踐，提升城市應對和適應結構與功能性風險的能力，才能準確找到提升城市效率的路徑。