郭明園+劉寬

摘要：近年來，城市內(nèi)澇災(zāi)害頻發(fā)，不僅嚴(yán)重影響社會秩序和城市規(guī)劃，更危及城市居民的切身利益，充分保障居民權(quán)益的呼聲愈發(fā)激烈，政府作為應(yīng)對內(nèi)澇災(zāi)害的組織者和實(shí)施者，其保障居民權(quán)益的責(zé)任尤為重要。

運(yùn)用文獻(xiàn)研究和調(diào)研訪談的研究方法，從理論和法理的視角來看在城市內(nèi)澇時政府是否需要承擔(dān)責(zé)任，明確政府應(yīng)該承擔(dān)的居民權(quán)益保障責(zé)任的內(nèi)容，政府履行責(zé)任的狀況及原因分析，居民對政府履職情況的滿意度，完善政府在城市內(nèi)澇時更好地承擔(dān)居民權(quán)益保障責(zé)任的對策。從城市內(nèi)澇災(zāi)害典型的武漢市出發(fā)，研究全國城市內(nèi)澇災(zāi)害下居民權(quán)益保障的政府責(zé)任，為各大城市提供借鑒。

關(guān)鍵詞：城市內(nèi)澇；居民權(quán)益保障；政府責(zé)任

中圖分類號：D9

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

doi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.12.055

1城市內(nèi)澇災(zāi)害中政府保障居民權(quán)益責(zé)任的依據(jù)

從國家起源說來看，保障公共安全和維護(hù)居民權(quán)益是國家的重要責(zé)任之一。城市政府作為國家的重要組成部分，履行著保障居民人身、財(cái)產(chǎn)安全的責(zé)任。城市政府必須有效地控制城市內(nèi)澇災(zāi)害的發(fā)生，消除或者降低城市內(nèi)澇災(zāi)害帶來的公共安全威脅和給居民帶來的人身、財(cái)產(chǎn)威脅。

從公共物品理論來看，公共物品具有非競爭性和非排他性。由于外部效應(yīng)的存在，在面對城市內(nèi)澇災(zāi)害時，政府必須運(yùn)用公共權(quán)力來提供減災(zāi)救災(zāi)的公共產(chǎn)品和服務(wù)，通過制定相關(guān)的城市內(nèi)澇管理的法律法規(guī)，有效的城市內(nèi)澇管理制度，健全監(jiān)督機(jī)制和對各方面資源的優(yōu)化配置，更全面有效地保障居民的權(quán)益，降低社會成本，保證社會的安全與穩(wěn)定。

從政府的地位來看，我國的政府是人民意志的執(zhí)行者和人民利益的捍衛(wèi)者。在城市內(nèi)澇災(zāi)害給居民的生命健康、財(cái)產(chǎn)安全和正常的生活帶來巨大損失的時候，政府必須要承擔(dān)起對居民權(quán)益保障的責(zé)任，領(lǐng)導(dǎo)民眾戰(zhàn)勝災(zāi)害。

2政府在內(nèi)澇災(zāi)害中保障居民權(quán)益責(zé)任的內(nèi)容

生命健康權(quán)。政府在城市內(nèi)澇災(zāi)害救助中應(yīng)首先保護(hù)居民的生命健康權(quán)，采取切實(shí)有效的措施進(jìn)行救助，避免居民因?yàn)閮?nèi)澇災(zāi)害而導(dǎo)致生活困難。同時，城市內(nèi)澇時間過長會導(dǎo)致細(xì)菌滋生，政府要組織防疫部門進(jìn)行徹底地清潔消毒；要保障居民的用水、用電安全，為居民提供健康飲用水，在積水區(qū)及時斷電避免水導(dǎo)電傷人，退水后及時檢修電路，確保用電安全。

財(cái)產(chǎn)權(quán)。在城市內(nèi)澇災(zāi)害中，在居民房屋積水前應(yīng)該盡可能協(xié)助居民搶出重要財(cái)物，盡量減少損失。政府在城市內(nèi)澇災(zāi)害中不能以發(fā)生內(nèi)澇災(zāi)害為由而隨意泄洪到居民區(qū)，犧牲一個地區(qū)去保護(hù)另一地區(qū)。

知情權(quán)。政府作為相關(guān)信息的最大持有者和內(nèi)澇災(zāi)害信息的權(quán)威來源，應(yīng)主動公布受災(zāi)情況和政府、社會、個人救災(zāi)情況等信息，以防謠言四起，增加居民的恐慌情緒，導(dǎo)致社會不穩(wěn)定因素增加。另外，當(dāng)今互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展程度非常高，人人都是自媒體，如果政府只是一味的封鎖相關(guān)信息而不采取務(wù)實(shí)做法，只會導(dǎo)致政府的公信力降低，損壞政府的形象。

3城市內(nèi)澇災(zāi)害中政府保障居民權(quán)益的現(xiàn)狀及原因分析

3.1城市內(nèi)澇災(zāi)害中政府保障居民權(quán)益的現(xiàn)狀

3.1.1政府救災(zāi)效率和效果

內(nèi)澇災(zāi)害預(yù)警不到位。政府作為自然信息的權(quán)威和重要消息來源，在發(fā)現(xiàn)突發(fā)性特大暴雨災(zāi)天氣即將發(fā)生時，政府應(yīng)當(dāng)提前做好預(yù)警工作，對即將到來的暴雨強(qiáng)度做出準(zhǔn)確判斷并向居民準(zhǔn)備詳細(xì)有效的應(yīng)急方案和安全通道。2016年的武漢市內(nèi)澇災(zāi)害中，政府災(zāi)前預(yù)警不到位，在一定程度上加劇了災(zāi)害所帶來的損失。

內(nèi)澇災(zāi)害發(fā)生時政府救災(zāi)反應(yīng)速度緩慢。我們在與洪山區(qū)政府僅有一街之隔的南湖雅園小區(qū)實(shí)地調(diào)研了解到，2016年7月2日，南湖雅園小區(qū)積水達(dá)到20公分，出現(xiàn)險情，至2016年7月4日下午兩點(diǎn)才有街道辦事處送來救災(zāi)家庭包和毛毯等物資；7月4日下午4點(diǎn)，洪山區(qū)疾控中心的工作人員才來現(xiàn)場布置退水后的消毒殺菌工作；7月6日政府才派出皮劃艇轉(zhuǎn)移災(zāi)民；7月12日區(qū)政府派來5臺抽水泵對小區(qū)的漬水進(jìn)行抽排，在幸福灣公園和南湖雅園小區(qū)之間安裝浮力子堤，抵擋南湖水，防止湖水再次倒灌進(jìn)入小區(qū)……特大暴雨災(zāi)情緊急，而政府在災(zāi)情出現(xiàn)的第三天才實(shí)施救災(zāi)，第五天才開始轉(zhuǎn)移災(zāi)民。災(zāi)后，洪山街道辦給予每人次350元的補(bǔ)助，11月上旬調(diào)研組調(diào)研時，該款項(xiàng)還未到賬。

內(nèi)澇災(zāi)害后政府未能及時回應(yīng)或提出有效解決方案。小區(qū)居民認(rèn)為南湖雅園受災(zāi)不僅是天災(zāi)，更重要的是人禍：武漢多雨，湖雅園小區(qū)地勢低洼，又填湖造房，緊鄰南湖很容易形成湖水倒灌現(xiàn)象，因此成為此次暴雨內(nèi)澇災(zāi)害最嚴(yán)重的小區(qū)之一。小區(qū)居民希望政府能夠考慮將一樓居民安置在合適的地方，并將一樓改為停車場或者直接空置，同時在湖周圍建設(shè)堤壩，抬高湖岸，保證小區(qū)的安全；居民希望政府能夠?qū)Σ糠值貐^(qū)重新規(guī)劃，解決安全隱患，徹底解決居民的后顧之憂。但是政府沒有對此做出及時回應(yīng)，也未提出有效解決方案。此外調(diào)研組從11月至12月分別向南湖雅園小區(qū)居民（租戶、商戶）、社區(qū)居委會、物業(yè)、街道辦事處等進(jìn)行訪談期間，南湖雅園小區(qū)的綠化重建工作進(jìn)展緩慢。

3.1.2受災(zāi)居民反應(yīng)情況不能得到有效解決

武漢市設(shè)有市長熱線，居民撥通要求解決內(nèi)澇災(zāi)害的相關(guān)問題時，市長熱線又把該問題轉(zhuǎn)到街道，街道又轉(zhuǎn)到居委會，本身就是居委會難以解決的問題，最后還是要居委會去解決，導(dǎo)致亟待解決的問題一拖再拖，進(jìn)一步地使得居民對于政府的滿意度降低，使政府的權(quán)威性受到損害。

3.1.3城市內(nèi)澇災(zāi)害中信息公開現(xiàn)狀

在城市內(nèi)澇災(zāi)害發(fā)生時，地方政府信息傳遞往往發(fā)生障礙。政府懼怕內(nèi)澇災(zāi)害影響給自己的聲譽(yù)形象帶來不好的影響，認(rèn)為解釋越多，社會的恐慌越多。而發(fā)達(dá)國家在這方面做得相對較好，在危機(jī)管理機(jī)制中，將日本，美國，新加坡等國家的首都與北京相對比，北京有一個明顯的特點(diǎn)就是：政府封鎖，政府各層級之間消息閉塞，各部門之間相互獨(dú)立，溝通甚少，災(zāi)害信息不暢通不公開不透明。

3.2城市內(nèi)澇災(zāi)害中政府保障居民權(quán)益的現(xiàn)狀原因分析

3.2.1法律法規(guī)不完善，缺乏強(qiáng)有力的法律支持

我國城市內(nèi)澇防治相關(guān)的法律法規(guī)不完善?，F(xiàn)僅有于1998年開始實(shí)施的《防洪法》和于2013通過實(shí)施的《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》?！斗篮榉ā分嘘P(guān)于城市內(nèi)澇的規(guī)定僅有“城市防洪規(guī)劃要納入城市總體規(guī)劃”、“城市人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對城區(qū)排澇管網(wǎng)、泵站的建設(shè)和管理”，對城市內(nèi)澇沒有專門條款規(guī)定；《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》雖然對城市雨水、污水排放、水利系統(tǒng)設(shè)施建設(shè)管理規(guī)范等做出了規(guī)定，但是未對政府在內(nèi)澇災(zāi)害期間的排漬做出具體的規(guī)定。

最近幾年，我國許多地方政府出臺了關(guān)于預(yù)防和治理城市內(nèi)澇災(zāi)害的地方性法規(guī)，如城市排水管理?xiàng)l例和市政設(shè)施管理?xiàng)l例等。這些關(guān)于城市內(nèi)澇防治的地方性法規(guī)是取得了一定成效，但缺乏明確的上位法作為強(qiáng)有力的法律支持。

3.2.2問責(zé)制度不完善，問責(zé)主體單一

城市政府雖然在應(yīng)對內(nèi)澇災(zāi)害中的行政問責(zé)取得了一定的成果，但是還存在問責(zé)主體單一，難以找出根本原因的問題。

就目前的情況來看，城市政府在應(yīng)對內(nèi)澇災(zāi)害的問責(zé)多為同體問責(zé)，即基本上由上級政府或者同級政府進(jìn)行問責(zé)，這種問責(zé)變成了典型的“大魚吃小魚，小魚吃蝦米”現(xiàn)象。同體問責(zé)主體明確，具有更強(qiáng)效力這一優(yōu)點(diǎn)是毋庸置疑的，但是這種問責(zé)的制度會導(dǎo)致對上級責(zé)任監(jiān)督的缺失，各級政府也只會把責(zé)任向下級政府推，導(dǎo)致“踢皮球”的現(xiàn)象產(chǎn)生，這種問責(zé)體制也不利于真正的找出根本原因。

3.2.3一些政府官員的素質(zhì)偏低或者存在著片面的政績觀

政府中專業(yè)人才較為欠缺，大部分領(lǐng)導(dǎo)所掌握的大部分是和發(fā)展經(jīng)濟(jì)、公共管理相關(guān)的知識，對城市內(nèi)澇的知識了解較少。且部分官員存在片面的政績觀，一味追求經(jīng)濟(jì)增速，忽略環(huán)境的適應(yīng)性；對城市排水系統(tǒng)投入較少，甚至挪用水利系統(tǒng)建設(shè)資金；部分城市甚至以經(jīng)濟(jì)增長為第一目標(biāo)，過度開發(fā)，填湖建房、建廠，擾亂城市良心水循環(huán)系統(tǒng)；在經(jīng)濟(jì)開發(fā)的過程中忽視城市排水能力的建設(shè)，導(dǎo)致城市的建設(shè)和發(fā)展不能適應(yīng)城市內(nèi)澇災(zāi)害發(fā)生時減災(zāi)救災(zāi)的需要。

4城市內(nèi)澇災(zāi)害中政府保障居民權(quán)益的對策分析

4.1完善城市內(nèi)澇災(zāi)害相關(guān)的法律

進(jìn)一步完善《防洪法》，同時，制定《城市內(nèi)澇災(zāi)害救助法》，來使城市內(nèi)澇災(zāi)害救助有充分的法律保障；制定適用于城市內(nèi)澇災(zāi)害應(yīng)急活動的《災(zāi)害應(yīng)急法》，有效防止災(zāi)害損失的擴(kuò)大和蔓延；制定《災(zāi)害保險法》，設(shè)立巨災(zāi)保險基金，創(chuàng)建災(zāi)害保障制度，減輕災(zāi)民的損失；制定《災(zāi)后重建法》確保救災(zāi)物品和資金用于災(zāi)民的基本生活和生產(chǎn)恢復(fù)中，將重建幫助與防災(zāi)責(zé)任掛鉤，提高重建工作的效率。

4.2普及居民的城市內(nèi)澇災(zāi)害知識

普及居民城市內(nèi)澇災(zāi)害知識的有效途徑是以社區(qū)為單位，有組織有計(jì)劃地為居民提供減災(zāi)知識和技能培訓(xùn)。在開展社區(qū)城市內(nèi)澇災(zāi)害教育中，可以聘請有關(guān)專家（如相關(guān)專業(yè)的大學(xué)教授等）盡心解說、示范，再結(jié)合本次城市內(nèi)澇災(zāi)害的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對居民進(jìn)行內(nèi)澇災(zāi)害演練，從而引起居民對防災(zāi)減災(zāi)的重視，在專家的指導(dǎo)下，研究相關(guān)問題和應(yīng)對方法，制定相應(yīng)的對策。同時提高居民普及購買洪水保險的意識最大程度的減輕城市內(nèi)澇災(zāi)害對居民生命財(cái)產(chǎn)安全的損害。

4.3災(zāi)害預(yù)警設(shè)施的完善

城市內(nèi)澇災(zāi)害的管理部門向上級匯報城市內(nèi)澇災(zāi)害情況的同時，要通過媒體及時向公眾發(fā)布相關(guān)信息，使公眾知悉災(zāi)害的情況，加強(qiáng)對自己的保護(hù)；上級政府應(yīng)加強(qiáng)對信息管理者監(jiān)督，并鼓勵公眾和媒體舉報不如實(shí)發(fā)布信息者；氣象部門及時準(zhǔn)確的向居民發(fā)布天氣狀況信息；居委會配合政府工作，具體實(shí)施幫助，在小區(qū)內(nèi)可以用喇叭及時提醒居民災(zāi)害情況，隨時做好準(zhǔn)備，一旦發(fā)現(xiàn)形勢危險，立即撤離，減少損失。

4.4加強(qiáng)居民的監(jiān)督意識，拓寬居民參與政府管理城市內(nèi)澇災(zāi)害的渠道

政府應(yīng)暢通各種渠道保證政府對城市內(nèi)澇災(zāi)害中居民權(quán)益保護(hù)的公開、透明，保證公民的自由言論。公民可以通過一定的程序督促其履行責(zé)任，比如通過向管理部門的上級反映、向人大上訪等。此外，社會還應(yīng)提供公開聽證、民意調(diào)查、咨詢委員會與輿論監(jiān)督等公民直接或間接，參與城市內(nèi)澇災(zāi)害管理的途徑。

當(dāng)居民對政府的災(zāi)后救濟(jì)補(bǔ)償或者對政府履職情況不滿時可以充分行使自己的權(quán)力通過正當(dāng)有效的途徑進(jìn)行行政訴訟和行政復(fù)議。實(shí)現(xiàn)政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，真正成為責(zé)任政府。

4.5注重生態(tài)環(huán)境與居民安全，嚴(yán)格把控房屋建設(shè)的審核批準(zhǔn)

政府既要注重城市經(jīng)濟(jì)增長，又要保證城市的可持續(xù)發(fā)展。城市規(guī)劃要遵循自然生態(tài)環(huán)境，重視濕地生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)和綠地保護(hù)，尊重自然生態(tài)。嚴(yán)格審核批準(zhǔn)房屋建設(shè)，城市規(guī)劃的程序與標(biāo)準(zhǔn)，對于違規(guī)違章建筑及時迅速進(jìn)行整改重新規(guī)劃，對于一味追求經(jīng)濟(jì)效益而破壞生態(tài)環(huán)境影響城市發(fā)展的開發(fā)商和政府官員進(jìn)行徹底的追責(zé)。

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