沈虹

2013年1月新的《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》正式施行，新制度的實(shí)施進(jìn)一步規(guī)范了高校財(cái)務(wù)管理工作。本文從高校財(cái)務(wù)管理的實(shí)際出發(fā)，闡述了新制度下高校在加強(qiáng)預(yù)算管理、財(cái)務(wù)內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)防范工作的對(duì)策，為高校適應(yīng)新形勢(shì)，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)管理創(chuàng)新發(fā)展提供一定的幫助和指導(dǎo)。

近年來，國(guó)家公共財(cái)政體制發(fā)生了較大的變化，高校教育體制改革也在不斷深化，高校無論是從規(guī)模上還是質(zhì)量上都得到前所未有的發(fā)展，高校所從事的業(yè)務(wù)活動(dòng)日益市場(chǎng)化和復(fù)雜化，這樣的新形勢(shì)對(duì)高校財(cái)務(wù)管理提出了更新、更高的要求。為適應(yīng)新形勢(shì)和高校自身發(fā)展需要，財(cái)政部、教育部分別于2012年12月19日和2013年12月30日頒布了《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》（財(cái)教[20121488號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱新財(cái)務(wù)制度）和《高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度》（財(cái)會(huì)[2013130號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱新會(huì)計(jì)制度），并分別于2013年1月1日和2014年1月1日開始實(shí)施。兩個(gè)新制度的實(shí)施對(duì)加強(qiáng)預(yù)算管理、績(jī)效評(píng)價(jià)、資產(chǎn)核算、風(fēng)險(xiǎn)防控從而提升高校的管理水平和辦學(xué)效益發(fā)揮了積極的作用。

加強(qiáng)預(yù)算管理。提高資金效益

建立健全預(yù)算相關(guān)制度，強(qiáng)化預(yù)算管理的意識(shí)，提高預(yù)算管理水平，對(duì)高校優(yōu)化資源配置、提高資金使用效益、促進(jìn)高校廉政建設(shè)、推動(dòng)高校改革發(fā)展起著重要作用。新財(cái)務(wù)制度對(duì)高校預(yù)算編制的范圍、程序、方法等做出了明確的規(guī)定，與之相應(yīng)，高校必須建立一套科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范的預(yù)算管理制度、預(yù)算管理模式和預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

科學(xué)編制預(yù)算內(nèi)容，細(xì)化預(yù)算科目。新財(cái)務(wù)制度規(guī)定“預(yù)算編制應(yīng)當(dāng)遵循‘量入為出，收支平衡的原則。收入預(yù)算編制應(yīng)當(dāng)積極穩(wěn)妥；支出預(yù)算編制應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌兼顧、保證重點(diǎn)、勤儉節(jié)約?！备咝?yīng)將包括上年結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金在內(nèi)的所有收支全部納入預(yù)算管理的范圍，收入預(yù)算根據(jù)資金的性質(zhì)和來源渠道編制，結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金和當(dāng)年收入要統(tǒng)籌安排。支出預(yù)算應(yīng)充分發(fā)揮預(yù)算管理的資源配置功能，改變過去那種“割肉”式的資金分配，需要參考以前年度預(yù)算執(zhí)行、結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余情況并加以科學(xué)的分析，同時(shí)根據(jù)高校事業(yè)發(fā)展的長(zhǎng)、短期目標(biāo)規(guī)劃與自身財(cái)力狀況，主次分明，統(tǒng)籌安排，將資金著重安排在提高辦學(xué)質(zhì)量，改善教學(xué)環(huán)境，改進(jìn)教學(xué)設(shè)施等方面，并且按照資金的來源、用途、預(yù)算依據(jù)、開支范圍和標(biāo)準(zhǔn)、測(cè)算過程進(jìn)行細(xì)化，避免支出預(yù)算模糊、籠統(tǒng)，讓資金的去向一目了然，讓預(yù)算公開、透明，在執(zhí)行中更加容易管理和監(jiān)督，從而保證預(yù)算能夠得到有效實(shí)施。

規(guī)范預(yù)算審批程序。新財(cái)務(wù)制度明確了高校的預(yù)算由學(xué)校一級(jí)財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)提出預(yù)算建議方案，經(jīng)學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子集體審議通過后上報(bào)。高校應(yīng)在預(yù)算管理制度中明確預(yù)算編制的程序，同時(shí)結(jié)合自身的實(shí)際情況成立預(yù)算編審的組織機(jī)構(gòu)。高校院系預(yù)算編制程序通常實(shí)行“二上二下”：

“一上”：院系、部門上報(bào)建議數(shù)。高校各院系、部門向預(yù)算編制工作機(jī)構(gòu)報(bào)年度預(yù)算項(xiàng)目和資金計(jì)劃；

“一下”：下達(dá)預(yù)算控制數(shù)。高校預(yù)算編制工作機(jī)構(gòu)根據(jù)學(xué)校的預(yù)算收入情況和學(xué)校的年度發(fā)展目標(biāo)對(duì)院系、部門預(yù)算進(jìn)行審核，確定控制數(shù)，將修改意見反饋給各院系、部門；

“二上”：根據(jù)控制數(shù)修改完善。各院系、部門根據(jù)“一下”的控制數(shù)，對(duì)部門預(yù)算進(jìn)行調(diào)整后報(bào)預(yù)算編制工作機(jī)構(gòu)；

“二下”：批復(fù)院系、部門預(yù)算。預(yù)算編制工作機(jī)構(gòu)將修改后的院系、部門預(yù)算形成學(xué)校總體的部門年度預(yù)算報(bào)學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子集體審議通過后，報(bào)上級(jí)部門。待上級(jí)部門再經(jīng)過“二上二下”的程序批復(fù)后，將院系預(yù)算進(jìn)行下達(dá)批復(fù)。

經(jīng)過“二上二下”的學(xué)校內(nèi)部預(yù)算編制審批程序后形成學(xué)校總體部門預(yù)算，這樣的預(yù)算編制過程可以有效的解決學(xué)?！皟?nèi)外”預(yù)算“兩張皮”的問題，體現(xiàn)預(yù)算的嚴(yán)肅性和預(yù)算管理的意義，更好的實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的目標(biāo)。

實(shí)行預(yù)算績(jī)效管理。預(yù)算績(jī)效管理是通過制定明確的預(yù)算支出績(jī)效目標(biāo)，建立規(guī)范的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行評(píng)價(jià)，并把評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算編制和績(jī)效問責(zé)緊密結(jié)合起來的工作過程，是一種以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式。新財(cái)務(wù)制度的實(shí)施，使財(cái)務(wù)報(bào)告體系的結(jié)構(gòu)和資產(chǎn)負(fù)債指標(biāo)更加明晰，固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)的核算更加全面、真實(shí)，為學(xué)校建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)制度提供了有力的數(shù)據(jù)保障。

構(gòu)建高校預(yù)算績(jī)效管理體制，首先應(yīng)樹立“講績(jī)效、重績(jī)效、用績(jī)效”、“用錢必問效、無效必問責(zé)、問責(zé)效為先”的績(jī)效管理理念，本著“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理、科學(xué)規(guī)范、公開透明、強(qiáng)化問責(zé)、激勵(lì)約束”的原則，建立起由學(xué)校統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)務(wù)部門牽頭管理、院系部門共同參與的預(yù)算績(jī)效管理組織體系，建立科學(xué)規(guī)范、符合實(shí)際、便于操作的預(yù)算績(jī)效管理制度體系和績(jī)效問責(zé)機(jī)制、激勵(lì)約束機(jī)制。將績(jī)效管理融人預(yù)算管理全過程，做到“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”。

預(yù)算績(jī)效管理是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，需要對(duì)預(yù)算執(zhí)行效果進(jìn)行評(píng)價(jià)。為保證評(píng)價(jià)結(jié)果客觀、有用，高校在編制年度預(yù)算的同時(shí)要制定支出預(yù)算的績(jī)效目標(biāo)，并配備一套清晰、可量化、便于考核的績(jī)效指標(biāo)?？?jī)效評(píng)價(jià)可采取學(xué)校自評(píng)和組織專家、委托社會(huì)中介的方式，對(duì)于評(píng)價(jià)結(jié)果要及時(shí)反饋給資金使用部門，對(duì)資金執(zhí)行效果好的部門予以激勵(lì)，執(zhí)行不好的部門要進(jìn)行整改，將評(píng)價(jià)結(jié)果加以應(yīng)用，作為以后年度資金安排和預(yù)算審批的依據(jù)。

完善內(nèi)部控制。防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

隨著高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日益復(fù)雜，伴隨而來的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控的難度在不斷加大。新財(cái)務(wù)制度要求“加強(qiáng)對(duì)學(xué)校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的財(cái)務(wù)控制和監(jiān)督，防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”。內(nèi)部控制作為財(cái)務(wù)管理的重要組成部分，在高校財(cái)務(wù)管理和運(yùn)行中發(fā)揮著重要的作用。隨著高校財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的不斷完善和發(fā)展，現(xiàn)代高校制度也在逐步建立和深化。新會(huì)計(jì)制度和《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的施行為高校完善內(nèi)部控制提供了指導(dǎo)和保障。

增強(qiáng)內(nèi)控意識(shí)，改進(jìn)內(nèi)控管理架構(gòu)。增強(qiáng)財(cái)務(wù)管理的內(nèi)控意識(shí)，首先應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，特別是高校的領(lǐng)導(dǎo)層要給予內(nèi)控建設(shè)足夠重視，改變過去那種風(fēng)險(xiǎn)防控是財(cái)務(wù)人員的事，由財(cái)務(wù)部門來管理和監(jiān)督的意識(shí)。財(cái)務(wù)內(nèi)部控制涉及高校重大事項(xiàng)決策、預(yù)算管理、資金審批、資產(chǎn)管理、財(cái)務(wù)監(jiān)督等眾多方面，涉及高校所有部門和教職工，在高校內(nèi)部應(yīng)樹立內(nèi)控建設(shè)人人有責(zé)的意識(shí)和建立起全員參與風(fēng)險(xiǎn)防控的良好內(nèi)控建設(shè)的氛圍環(huán)境。

在內(nèi)控管理架構(gòu)的設(shè)計(jì)上，應(yīng)充分考慮“不相容崗位相互分離、相互制約”的原則，建立健全決策、執(zhí)行、監(jiān)督等內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位責(zé)任制。獨(dú)立設(shè)置內(nèi)控機(jī)構(gòu)，并配備足夠的、經(jīng)驗(yàn)豐富的內(nèi)控人員，內(nèi)控機(jī)構(gòu)直接由校長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)，以保證內(nèi)控工作的權(quán)威，機(jī)構(gòu)成員由辦公室、計(jì)財(cái)處、紀(jì)檢監(jiān)察、資產(chǎn)、人事等職能部門相關(guān)人員組成。

完善內(nèi)控制度，健全內(nèi)控體系。內(nèi)部控制制度是指學(xué)校為實(shí)現(xiàn)辦學(xué)和管理目標(biāo)，維護(hù)資產(chǎn)的安全完整，防范和管控經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，所建立和執(zhí)行的各種政策、程序和規(guī)章制度。完善學(xué)校內(nèi)控制度建設(shè)應(yīng)堅(jiān)持全面推進(jìn)、科學(xué)規(guī)劃、問題導(dǎo)向、共同治理的基本原則，以規(guī)范學(xué)校經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動(dòng)有序運(yùn)行為主線，以內(nèi)部控制量化評(píng)價(jià)為導(dǎo)向，以信息系統(tǒng)為支撐，突出規(guī)范會(huì)計(jì)核算、貨幣資金、物資采購(gòu)、重大事項(xiàng)決策等重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵崗位的經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)運(yùn)行程序，制定有效的管控辦法，實(shí)施事前、事中和事后的多元財(cái)務(wù)監(jiān)控措施，并逐步將控制對(duì)象從經(jīng)濟(jì)活動(dòng)層面拓展到全部業(yè)務(wù)活動(dòng)和內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行。

為更好發(fā)揮內(nèi)部控制在提升內(nèi)部治理水平、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、促進(jìn)依法治校、推進(jìn)廉政建設(shè)的作用，學(xué)校還應(yīng)依照法律法規(guī)對(duì)內(nèi)部控制制度的健全性、合理性和有效『生進(jìn)行評(píng)審。評(píng)審的范圍包括控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)管理、控制活動(dòng)、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督等方面。

內(nèi)外聯(lián)動(dòng)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。當(dāng)前高校內(nèi)部審計(jì)工作面臨著新的形勢(shì)，為切實(shí)發(fā)揮好審計(jì)監(jiān)督的作用，應(yīng)將內(nèi)部審計(jì)和外部監(jiān)督相結(jié)合，審計(jì)的范圍不僅僅是資金資產(chǎn)的使用管理，還包括國(guó)家重大決策部署的貫徹落實(shí)情況，監(jiān)督資金使用的實(shí)施效果，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正違規(guī)行為。高校可根據(jù)管理過程中遇到的新問題，配合廉政建設(shè)，有針對(duì)性的開展專項(xiàng)審計(jì)，利用審計(jì)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部管理存在的風(fēng)險(xiǎn)漏洞，及時(shí)研究解決，推動(dòng)改進(jìn)完善。高校還應(yīng)建立起財(cái)務(wù)信息共享平臺(tái)，公開預(yù)算、物資采購(gòu)、項(xiàng)目招標(biāo)、工程結(jié)算、“三公經(jīng)費(fèi)”支出等財(cái)務(wù)信息，讓財(cái)務(wù)信息在陽光下運(yùn)行。使社會(huì)公眾與高校形成良好互動(dòng)關(guān)系。