□朱 葉

[電子科技大學(xué) 成都 611731]

社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀研究及機(jī)制探尋
——以成都市武侯區(qū)為例

□朱 葉

[電子科技大學(xué) 成都 611731]

自1999年開始，我國(guó)就進(jìn)入了老齡化社會(huì)。伴隨老齡人口的持續(xù)增長(zhǎng)，養(yǎng)老服務(wù)供需不平衡等正在成為日益突出的社會(huì)問(wèn)題。通過(guò)對(duì)武侯區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制現(xiàn)狀的研究，可以看出當(dāng)前養(yǎng)老機(jī)制正存在著機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和居家養(yǎng)老建設(shè)不到位的問(wèn)題。而進(jìn)一步探索社會(huì)養(yǎng)老新機(jī)制，通過(guò)建立新型社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體制，完善養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的護(hù)理人員培訓(xùn)系統(tǒng)，整合現(xiàn)有醫(yī)院和養(yǎng)老院資源，統(tǒng)一公民信息網(wǎng)，從而進(jìn)一步整合政府資源，健全財(cái)政補(bǔ)助制度，可以成為我國(guó)新型社區(qū)養(yǎng)老機(jī)制的有益探索。

社區(qū)養(yǎng)老；機(jī)構(gòu)養(yǎng)老；居家養(yǎng)老

2015年是中國(guó)老齡化加速元年，也是“十三五”規(guī)劃元年，更是養(yǎng)老服務(wù)業(yè)啟動(dòng)元年，相關(guān)的市場(chǎng)空間至少有三萬(wàn)億，并著重在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)方面提出了許多新的探索方向。截至2014年底，我國(guó)60歲以上老年人口已經(jīng)達(dá)到2.12億，占總?cè)丝诘?5.5%。到本世紀(jì)中葉，中國(guó)老年人口數(shù)量將達(dá)到峰值，超過(guò)4億，屆時(shí)每3人中就會(huì)有一個(gè)老年人。我國(guó)人口老齡化同時(shí)還具有另外一個(gè)典型的特征：未富先老、規(guī)模更大，速度更快，贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)更重，二元結(jié)構(gòu)明顯。針對(duì)這樣的狀況，民政部部長(zhǎng)、全國(guó)老齡辦主任李立國(guó)表示，我國(guó)空巢和獨(dú)居老年人近1億人，60歲以上失能半失能老年人約3500萬(wàn)人，養(yǎng)老事業(yè)將成為未來(lái)民生工作中的重中之重。2015年黨的《“十三五”規(guī)劃建議》強(qiáng)調(diào)：“促進(jìn)公平正義、增進(jìn)人民福祉，是我國(guó)改革發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。要真正做到，并不容易。從底線思維出發(fā)，關(guān)鍵的一條就是必須使社會(huì)政策起到托底作用。托住普遍的基本保障的底，在義務(wù)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面提供基本保障，滿足人們基本生存和發(fā)展需求?！?/p>

從現(xiàn)實(shí)狀況和國(guó)家政策的角度，都可以看出政府對(duì)于“十三五”期間完善養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制的決心和思路，以及研究和完善新型社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體制的迫切性和重要性。本文將在武侯區(qū)最新的調(diào)研數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，評(píng)價(jià)現(xiàn)有社區(qū)養(yǎng)老體制的現(xiàn)狀和處境，揭示社區(qū)養(yǎng)老機(jī)制建立的必要性，并基于此提出新的路徑探索。

一、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體制的必要性

2011年底，國(guó)務(wù)院印發(fā)《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011～2015年）》，要求各地各級(jí)政府要積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，建立起與人口老齡化進(jìn)程相適應(yīng)、與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相協(xié)調(diào)的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)黨的十八大確立的“老有所養(yǎng)”的戰(zhàn)略目標(biāo)和十三五規(guī)劃中提出的“優(yōu)先發(fā)展社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)”及養(yǎng)老與多產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。

“老有所依，老有所靠”一直是中國(guó)自古以來(lái)的傳統(tǒng)思想。在進(jìn)入老齡化社會(huì)的今天，尤其是獨(dú)生子女一代，老年人的養(yǎng)老問(wèn)題更加突出。一方面是子女忙于工作，沒(méi)有更多的時(shí)間照顧老人。另一方面是城市老年人的養(yǎng)老需求情況也發(fā)生了變化：不再是傳統(tǒng)的基本生活需求的養(yǎng)老服務(wù)，即在傳統(tǒng)的生活護(hù)理服務(wù)、精神心理服務(wù)、老年文化服務(wù)的基礎(chǔ)上，更重要的是需要醫(yī)療康復(fù)保健服務(wù)，具體有醫(yī)療服務(wù)、健康咨詢服務(wù)、健康檢查服務(wù)、疾病診治和恢復(fù)護(hù)理服務(wù)、大病康復(fù)服務(wù)以及臨終關(guān)懷服務(wù)等[1]。

中國(guó)自古以來(lái)一直延續(xù)著傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式，但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們的生活質(zhì)量明顯改善，預(yù)期壽命顯著提高，特別是住房條件改善了，導(dǎo)致家庭規(guī)模日趨小型化。再加上計(jì)劃生育政策執(zhí)行30多年之后，“空巢”和“高齡”、“失能”家庭不斷增多?！?-2-1”家庭結(jié)構(gòu)又幾乎使每個(gè)城市家庭都面臨類似的問(wèn)題，如家中年老體弱的人越來(lái)越多，而年輕力壯的人越來(lái)越少。家庭規(guī)模的縮小和家庭結(jié)構(gòu)的變化，導(dǎo)致家庭養(yǎng)老功能不斷弱化，對(duì)專業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的需求與日俱增。

而社區(qū)的概念在進(jìn)入中國(guó)現(xiàn)代化發(fā)展建設(shè)之后，也有了新的含義。西方傳統(tǒng)社區(qū)觀念中，地理范圍是按照居住小區(qū)劃分。而中國(guó)人的社區(qū)主要是根據(jù)社區(qū)居委會(huì)的管轄范圍劃分，帶有更多的行政色彩。社區(qū)居委會(huì)承擔(dān)了更多的基層政府延伸事務(wù)辦理，與老百姓的日常生活息息相關(guān)。正因?yàn)槿绱?，與西方的自發(fā)社區(qū)組織不一樣的是，中國(guó)的社區(qū)承載了與西方社區(qū)更多不一致的服務(wù)功能和官方職能。在城市中，居委會(huì)對(duì)于轄區(qū)之內(nèi)居民的生活狀況比較熟悉，社區(qū)居委會(huì)一定程度上可以發(fā)揮建立街道與社區(qū)之間社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的作用。在當(dāng)前的社區(qū)服務(wù)體制之中，養(yǎng)老服務(wù)已經(jīng)逐步進(jìn)入社區(qū)居委會(huì)的服務(wù)范圍之中。一定程度上，這樣的服務(wù)體制緩解了城市年輕一代的養(yǎng)老壓力，加強(qiáng)了社區(qū)與居民之間的聯(lián)系，減輕了部分政府的負(fù)擔(dān)[2]。

二、武侯區(qū)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)狀

（一）武侯區(qū)的人口與養(yǎng)老醫(yī)療設(shè)施現(xiàn)狀

根據(jù)武侯區(qū)公安局人口管理科的調(diào)查報(bào)告顯示，武侯區(qū)的老齡人口總數(shù)占總?cè)丝诒壤^高，老齡化程度明顯在近年來(lái)加快，具體情況如表1：

表1 武侯區(qū)老齡人口調(diào)查表

根據(jù)聯(lián)合國(guó)劃分人口老齡化國(guó)家的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，即60歲以上人口占總?cè)丝诘?0%，或者65歲以上人口占總?cè)丝诘?%以上。表1數(shù)據(jù)表明自2010年起，武侯區(qū)已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會(huì)。第六次全國(guó)人口普查結(jié)果還顯示，武侯區(qū)平均每個(gè)家庭戶的人口為2.44人，明顯低于全市（2.72人）、全?。?.95人）和全國(guó)（3.1人）水平，說(shuō)明武侯區(qū)家庭戶規(guī)模小于平均值，空巢老人的問(wèn)題比較突出。同時(shí)，由表1的增長(zhǎng)比例顯示，隨著社會(huì)老齡化程度不斷加深，武侯區(qū)老年人口基數(shù)大、增長(zhǎng)快，并日益呈現(xiàn)高齡化、空巢化趨勢(shì)，需要照料的失能、半失能老人數(shù)量劇增。

老齡人口的劇增，導(dǎo)致的明顯問(wèn)題就是養(yǎng)老需求的加大和增強(qiáng)了城市養(yǎng)老選擇方式的急迫性。而現(xiàn)階段來(lái)說(shuō)，中國(guó)城市的普遍養(yǎng)老方式仍然以居家養(yǎng)老為主。武侯區(qū)現(xiàn)有養(yǎng)老院機(jī)構(gòu)和照料中心等數(shù)量和覆蓋率如表2：

表2 武侯區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)調(diào)查表

表2可見，現(xiàn)有養(yǎng)老院僅10所，4家公辦，6家民辦，共有床位1763張；居家養(yǎng)老和日間照料中心29家，工作人員300余人，平均每個(gè)辦事處有2個(gè)。區(qū)政府計(jì)劃今年再建16家，達(dá)到87個(gè)社區(qū)覆蓋率50%。這些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供服務(wù)項(xiàng)目有：機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、短期托養(yǎng)、日間照料、康復(fù)護(hù)理、助餐、助浴、助潔、助醫(yī)、緊急救助、心理慰藉、臨終關(guān)懷等社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)，全部為有償服務(wù)。醫(yī)院方面，武侯區(qū)全區(qū)現(xiàn)有醫(yī)院77家、婦幼保健院2家，（其中民營(yíng)醫(yī)院58家）、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)30家（中心12個(gè)、站18個(gè)），床位18114張，但沒(méi)有專門的老年康復(fù)和護(hù)理醫(yī)院。

可與之相對(duì)的是，武侯區(qū)患老年病的人數(shù)逐漸增加。據(jù)2014年社區(qū)診斷結(jié)果顯示，常住居民中60歲以上老年人慢性病患病率達(dá)48.9%，以此預(yù)計(jì)武侯區(qū)60歲老年人慢性病患病人數(shù)56000余人，且不同慢性病發(fā)病率呈現(xiàn)逐年增高趨勢(shì)。據(jù)調(diào)查報(bào)告中，在武侯區(qū)16家醫(yī)療機(jī)構(gòu)此類慢性病就醫(yī)人數(shù)達(dá)28888人，發(fā)病率由高到低依次為糖尿病、惡性腫瘤、腦卒中、缺血性心臟病，以60歲以上居多。由此可見，這類老年人對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生護(hù)理需求量與當(dāng)前養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的醫(yī)療健康服務(wù)資源之間的差距巨大。

（二）武侯區(qū)的養(yǎng)老體系建設(shè)現(xiàn)狀

養(yǎng)老問(wèn)題日益凸顯，如何在老齡化社會(huì)形勢(shì)中，進(jìn)一步加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)工作，是政府必須面對(duì)的課題。如果只靠政府的行政手段和志愿者“雷鋒”式服務(wù)開展工作，是無(wú)法建立長(zhǎng)效機(jī)制。2012年，成都市發(fā)布了《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》，積極推動(dòng)為在社區(qū)居家養(yǎng)老的老年人提供包括生活照料、家政服務(wù)、醫(yī)療護(hù)理、精神慰藉以及日間托老、休閑娛樂(lè)、文體活動(dòng)等服務(wù)。在這樣的政策指導(dǎo)之下，武侯區(qū)在專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)體系和居家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)方面均做出了不少成績(jī)，但也存在不少問(wèn)題。

1. 專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)狀況

在專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)體系方面，武侯區(qū)有養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的入住率和收費(fèi)情況如表3：

表3 武侯區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)入住及收費(fèi)調(diào)查表

表3可見，雖然公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和民辦服務(wù)機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)以為老人提供生活照料、康復(fù)護(hù)理為主，但是公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)主要接收武侯區(qū)的三無(wú)、失能和低收入老人，以保障托底老人需求為主要任務(wù)。民辦的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，雖然其服務(wù)內(nèi)容與公辦機(jī)構(gòu)基本一致，但主要接收子女在外地或者家庭無(wú)力照顧的老人，補(bǔ)充解決養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的需求。從設(shè)施情況來(lái)看，不論公辦還是民辦，機(jī)構(gòu)設(shè)施設(shè)備配置大多比較簡(jiǎn)單，僅能基本滿足老年人生活、活動(dòng)需求；從入住情況來(lái)看，公辦機(jī)構(gòu)入住率相對(duì)較高而民辦機(jī)構(gòu)較低。探其原因，一方面是民辦機(jī)構(gòu)中部分入住人員一人住一個(gè)標(biāo)間，占用兩個(gè)床位。另一方面，因收費(fèi)較低，民辦機(jī)構(gòu)接受老人的積極性并不高。

明顯可見，現(xiàn)階段的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)定位均比較單一，只能為老年人提供簡(jiǎn)單生活照料和看護(hù)護(hù)理服務(wù)，既不能與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，也遠(yuǎn)不能滿足老年人對(duì)養(yǎng)老服務(wù)品質(zhì)的要求，導(dǎo)致自愿到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的老年人很少。而民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，雖然有政府大力倡導(dǎo)，但只能保持基本運(yùn)轉(zhuǎn)，很難實(shí)現(xiàn)大規(guī)模盈利和可持續(xù)發(fā)展。

盡管隨著社會(huì)老齡化程度的提高，對(duì)專業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)的需求不斷增加，雖然也吸引了一些社會(huì)資本的關(guān)注。但養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)投入大、投資回收期長(zhǎng)、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)高的特點(diǎn)，以及政府對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)缺乏政策扶持或已有的扶持政策落實(shí)不到位等因素，極大地限制了民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展。近年來(lái)，國(guó)家為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)相繼出臺(tái)了一些優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入老年服務(wù)業(yè)，為政府、家庭分憂，但是有關(guān)政策都屬于指導(dǎo)性文件，沒(méi)有具體的優(yōu)惠政策措施，操作性不強(qiáng)，很多民間資本不愿投入養(yǎng)老服務(wù)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)。意向投資者大多只是試探、觀望，實(shí)際投入，特別是高端投入者寥寥無(wú)幾。

而在醫(yī)療體系方面，目前武侯區(qū)還未形成專門的老年醫(yī)療服務(wù)體系，老年醫(yī)療服務(wù)管理還處于起步階段，各類老年醫(yī)療服務(wù)資源還未形成系統(tǒng)，各層面的老年醫(yī)療服務(wù)能力和服務(wù)深度都還有待完善提高。

2. 居家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)狀況

居家養(yǎng)老目前是武侯區(qū)養(yǎng)老的主要方式，2008年武侯區(qū)出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)特困老人居家養(yǎng)老服務(wù)工作的通知》，為孤老與殘疾子女共同生活的身體狀況欠佳的低保老人、經(jīng)濟(jì)困難且生活不能自理的空巢老人，提供家政服務(wù)、康復(fù)護(hù)理、精神慰藉等服務(wù)，推動(dòng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)活動(dòng)的開展。在居家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的推進(jìn)過(guò)程中，鼓勵(lì)各街道積極整合各類可用服務(wù)資源，突出抓好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在抓好社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)示范點(diǎn)建設(shè)的同時(shí)，對(duì)老年人相對(duì)集中且有較大服務(wù)需求的社區(qū)，新建一些具有日間托管、醫(yī)療保健、文化娛樂(lè)等功能于一體的居家養(yǎng)老服務(wù)場(chǎng)所，用于居家養(yǎng)老服務(wù)。同時(shí)，武侯區(qū)政府還開展了示范社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)，一方面抓專職人員和志愿者隊(duì)伍建設(shè)，示范社區(qū)積極調(diào)動(dòng)和組織社區(qū)干部、黨團(tuán)員，建立志愿者服務(wù)隊(duì)伍，定期或不定期為居家老人開展上門慰問(wèn)、家政服務(wù)、流動(dòng)義診或保健講座等服務(wù)活動(dòng)。二是注重發(fā)揮專業(yè)服務(wù)團(tuán)隊(duì)在社區(qū)老人居家養(yǎng)老服務(wù)方面的主力軍作用，培育多個(gè)專業(yè)服務(wù)團(tuán)隊(duì)，有償為社區(qū)孤寡病殘、獨(dú)居和高齡低收入居家老人服務(wù)。但是，截至目前，政府主導(dǎo)的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)模式僅局限于極少數(shù)政府托底的老人，絕大多數(shù)普通居家養(yǎng)老老人并不知曉這些信息，更談不上合理、有效地利用，仍處于居家養(yǎng)老困難重重之中。

此外，由于社區(qū)居家養(yǎng)老長(zhǎng)期缺乏有效的政策支持和資金投入，社區(qū)居家養(yǎng)老作為目前養(yǎng)老的主要方式，基本上沒(méi)有社會(huì)化服務(wù)體系的支撐，社區(qū)居家養(yǎng)老必需的家政服務(wù)、日間照料、精神慰藉等服務(wù)項(xiàng)目，無(wú)論數(shù)量還是質(zhì)量，遠(yuǎn)不能滿足老人們的需求。就連空巢老人、高齡老人、失能老人亟須的家政服務(wù)需求都不能滿足，醫(yī)療護(hù)理需求缺口更大。這些都嚴(yán)重影響著社區(qū)居家養(yǎng)老的進(jìn)一步推進(jìn)。

3. 養(yǎng)老服務(wù)體系從業(yè)人員現(xiàn)狀

在探索養(yǎng)老問(wèn)題現(xiàn)狀的時(shí)候，養(yǎng)老服務(wù)體系從業(yè)人員的狀況也必須納入討論。長(zhǎng)期以來(lái)，由于養(yǎng)老保障制度不健全、基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備落后等原因，養(yǎng)老服務(wù)體系尚未建立完備，相應(yīng)的養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍人才匱乏問(wèn)題也非常突出。目前，不論是專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，還是社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的從業(yè)人員，基本上都是一些年齡較大、文化程度較低、就業(yè)困難、家庭經(jīng)濟(jì)拮據(jù)的人員，極少受過(guò)專業(yè)化、正規(guī)化的培訓(xùn)，能從事的服務(wù)內(nèi)容僅局限于生活照料和家政服務(wù)，無(wú)法達(dá)到專業(yè)護(hù)理水平。即便是在現(xiàn)有護(hù)理人員之中，工作積極性不高、服務(wù)態(tài)度不好、服務(wù)質(zhì)量差等現(xiàn)象普遍存在。加之受傳統(tǒng)世俗觀念影響，很多人認(rèn)為養(yǎng)老護(hù)理員服務(wù)老人又臟又累，社會(huì)地位低、收入也低，稍有能力與條件的人都不愿從事護(hù)理老人的工作，導(dǎo)致這支隊(duì)伍從業(yè)人員數(shù)量嚴(yán)重不足。

（三）武侯區(qū)養(yǎng)老服務(wù)存在的問(wèn)題分析

綜合以上的情況，目前武侯區(qū)社區(qū)及居家養(yǎng)老服務(wù)存在的問(wèn)題主要如下：

首先，目前社會(huì)對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的認(rèn)識(shí)還不健全，很多社區(qū)管理者還停留在提供老年人的日常服務(wù)上面，這些服務(wù)往往也是義務(wù)性和福利性的。而不能拓展思路，建立健全社區(qū)養(yǎng)老的全方位資源整合，提供更多可持續(xù)的專業(yè)性服務(wù)。

其次，現(xiàn)有的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容和需求經(jīng)常脫節(jié)，現(xiàn)階段的養(yǎng)老觀念尚且比較陳舊?，F(xiàn)有的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象往往是那些還能夠自行前往醫(yī)院的老人，而忽略了許多生活不能自理的老人。很多福利性的服務(wù)他們也無(wú)法享受，而適用于上門的養(yǎng)老服務(wù)目前還比較匱乏。此外，這些服務(wù)內(nèi)容更多的是關(guān)注老年人的身體健康，對(duì)于其精神發(fā)展需求，關(guān)注較少，沒(méi)有針對(duì)性地提供太多娛樂(lè)性、教育性服務(wù)。而陳舊的養(yǎng)老觀念也使得愿意選擇專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的老年人尚且為少數(shù)，多數(shù)老年人還停留在“子女養(yǎng)老”的階段。

再次，現(xiàn)在的社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)是處于衛(wèi)生部門的領(lǐng)導(dǎo)之下，是為了完善現(xiàn)有的衛(wèi)生醫(yī)療體系而設(shè)立，還沒(méi)有進(jìn)入社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的管理之中，缺乏制度性聯(lián)系，也是社區(qū)衛(wèi)生醫(yī)療機(jī)構(gòu)無(wú)法在養(yǎng)老服務(wù)中發(fā)揮作用的重要原因。

最后，養(yǎng)老服務(wù)體系的從業(yè)人員隊(duì)伍不穩(wěn)定，由于缺乏促進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展的根本性動(dòng)力，相關(guān)從業(yè)人員的流動(dòng)性極大，相應(yīng)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)尚未建立，導(dǎo)致從業(yè)人員素質(zhì)參差不齊。

以上這些問(wèn)題都導(dǎo)致了現(xiàn)在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系不能健全完善，在此基礎(chǔ)之上，本文試圖探尋在現(xiàn)有的國(guó)家政策和行業(yè)發(fā)展背景之下，發(fā)掘社區(qū)內(nèi)個(gè)人、社區(qū)、企業(yè)和其他社會(huì)組織的潛在功能，探索養(yǎng)老服務(wù)體系建立的新路徑。

三、新的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制探尋

通過(guò)對(duì)調(diào)研數(shù)據(jù)的分析，對(duì)實(shí)際養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)狀況的調(diào)查，我們可以進(jìn)行新的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制的探尋。其中，分別從政策、從業(yè)人員培訓(xùn)、互聯(lián)網(wǎng)背景下養(yǎng)老行業(yè)新發(fā)展方向等方面進(jìn)行分析。

（一）建立健全相關(guān)的養(yǎng)老社區(qū)服務(wù)政策

針對(duì)整合社區(qū)資源，提供全方位的養(yǎng)老服務(wù)，需要政府各個(gè)部門的聯(lián)動(dòng)及相應(yīng)的政策保障，具體措施如下：

1. 完善相關(guān)的社保政策

完善的社保政策將成為居民養(yǎng)老的最基本保障。首先，應(yīng)當(dāng)對(duì)入住養(yǎng)老院的老人在醫(yī)保支付方式上適當(dāng)放寬，一是將城鎮(zhèn)職工參保人員一并納入一般診療費(fèi)用和門診統(tǒng)籌支付范圍。二是拓寬個(gè)人賬戶的使用范圍，允許入住的老人可用個(gè)人賬戶支付醫(yī)療有償服務(wù)項(xiàng)目。只有在社保層面上對(duì)于非居家養(yǎng)老進(jìn)行政策支持和保障，我國(guó)的新型養(yǎng)老體系才能建立起來(lái)。

2. 建立或完善新的養(yǎng)老行業(yè)政策

（1）從完善新的行業(yè)政策入手，積極整合多方服務(wù)主體的資源，做好政府引導(dǎo)，市場(chǎng)管理規(guī)范，明確各職責(zé)與任務(wù)。

（2）制定養(yǎng)老行業(yè)的服務(wù)內(nèi)容：明確服務(wù)對(duì)象主要針對(duì)慢性病老人、易復(fù)發(fā)病老人、大病恢復(fù)期老人、殘障老人以及絕癥晚期老人，制定滿足多層次、多元化的醫(yī)療護(hù)理服務(wù)需求項(xiàng)目。

（3）政府應(yīng)出臺(tái)政策，明確服務(wù)機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)和資質(zhì)。服務(wù)機(jī)構(gòu)可以分為兩種運(yùn)行模式，第一種模式：傳統(tǒng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)增設(shè)醫(yī)院的服務(wù)機(jī)構(gòu)資質(zhì)和準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。第二種模式：醫(yī)院轉(zhuǎn)型為醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)機(jī)構(gòu)的（部分一、二級(jí)醫(yī)院和?？漆t(yī)院轉(zhuǎn)型為老年人康復(fù)院、護(hù)理院）服務(wù)機(jī)構(gòu)資質(zhì)和準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)這樣的手段，則可以明確養(yǎng)老問(wèn)題在我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生體系中的重要地位，同時(shí)也能明確執(zhí)行機(jī)構(gòu)，核定準(zhǔn)入資質(zhì)[3]。

（4）制定資金優(yōu)惠政策。醫(yī)養(yǎng)結(jié)合行業(yè)的前景看好，但因投資回報(bào)周期較長(zhǎng)，政府要制定相關(guān)政策，在資金政策等方面加大補(bǔ)貼支持力度，鼓勵(lì)和引進(jìn)社會(huì)力量進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，確保非公立和公立的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)機(jī)構(gòu)享受同等待遇[4]。

3. 增加資金保障

為了增加養(yǎng)老行業(yè)的資金保障，政府除了完善社保政策作為居民養(yǎng)老的個(gè)人財(cái)政保障外，還應(yīng)該將政府養(yǎng)老支出納入年初財(cái)政預(yù)算。由政府制定購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的指導(dǎo)性目錄，以出資購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的方式，為老年人提供必要的服務(wù)。在居家養(yǎng)老服務(wù)方面，主要為符合政府資助條件的老年人購(gòu)買助餐、助浴、助潔、助急、助醫(yī)、護(hù)理等上門服務(wù)。在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)方面，主要為老年人購(gòu)買社區(qū)日間照料、老年康復(fù)文體活動(dòng)等服務(wù)。在社區(qū)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)方面，主要為“三無(wú)”（無(wú)勞動(dòng)能力，無(wú)生活來(lái)源，無(wú)贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人或者其贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人確無(wú)贍養(yǎng)和扶養(yǎng)能力）老人、低收入老人、經(jīng)濟(jì)困難的失能半失能老人購(gòu)買機(jī)構(gòu)供養(yǎng)、護(hù)理服務(wù)。在養(yǎng)老服務(wù)人員培養(yǎng)方面，主要為養(yǎng)老護(hù)理人員購(gòu)買職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)教育和繼續(xù)教育等[5]。

4. 加強(qiáng)政府各個(gè)職能部門的資源儲(chǔ)備

為了建立新型的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系，構(gòu)建以醫(yī)療保險(xiǎn)為紐帶，將社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)和社區(qū)醫(yī)療服務(wù)結(jié)合起來(lái)的服務(wù)模式將是未來(lái)基層社區(qū)養(yǎng)老的主要模式。

首先，社區(qū)建設(shè)以社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心為服務(wù)主體的標(biāo)準(zhǔn)化家庭醫(yī)生工作室，由社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心派駐全科醫(yī)生團(tuán)隊(duì)實(shí)行每周一次、每次至少半天的定時(shí)巡診，除定期為入住的老人健康狀況進(jìn)行篩查，對(duì)患有慢性病的老人進(jìn)行跟蹤治療和隨訪，提供門診特殊疾病和家庭醫(yī)生醫(yī)保服務(wù)。這樣的家庭醫(yī)生工作室，除了建立老年居民的健康檔案并做好巡診登記以外，同時(shí)對(duì)轄區(qū)內(nèi)居民開放，免費(fèi)提供基礎(chǔ)醫(yī)療服務(wù)。其次還應(yīng)開通醫(yī)療保險(xiǎn)刷卡業(yè)務(wù)，與社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)結(jié)算。通過(guò)這樣聯(lián)網(wǎng)制度，可以探索建立“小病在社區(qū)，大病進(jìn)醫(yī)院”的雙向轉(zhuǎn)診工作機(jī)制，以衛(wèi)生服務(wù)中心、轄區(qū)二級(jí)及以上的綜合醫(yī)院為主體，簽訂雙向轉(zhuǎn)診協(xié)議。按規(guī)范收診–分診（上轉(zhuǎn)）并進(jìn)行治療。最后，出院后的恢復(fù)治療轉(zhuǎn)由家庭醫(yī)生工作室負(fù)責(zé)，合理利用醫(yī)療資源。

5. 積極探索社區(qū)居家養(yǎng)老幫扶機(jī)制

作為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的重要組成部分，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)也可以進(jìn)行更多新的探索與發(fā)展?？梢杂蓞^(qū)委、區(qū)政府指導(dǎo)各社區(qū)成立“社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心”，建立以社區(qū)居委會(huì)為依托，社會(huì)化專業(yè)服務(wù)與非專業(yè)化服務(wù)相結(jié)合的居家養(yǎng)老服務(wù)體系，為居家養(yǎng)老的老年人提供以解決其日常生活困難為主要內(nèi)容的社會(huì)化服務(wù)活動(dòng)。還可以建立“社區(qū)助老志愿服務(wù)協(xié)會(huì)”，收集社區(qū)自愿為老人提供幫助的志愿者信息，對(duì)接幫助老人。力爭(zhēng)將志愿者組織為長(zhǎng)期的服務(wù)隊(duì)伍，為老年人提供有償購(gòu)物、清掃、護(hù)理等日常的生活照料，為居家老人提供家政、醫(yī)療等各種咨詢幫助活動(dòng)。目前在城市中還有一個(gè)比較突出的問(wèn)題在于，有的家庭子女白天外出工作，老年人白天沒(méi)有相應(yīng)的家庭成員照料[6]。因此，可以探索在社區(qū)創(chuàng)辦老年人“日托”服務(wù)中心，有償為老年人提供日托服務(wù)。

（二）加強(qiáng)養(yǎng)老的宣傳保障

政府在宣傳方面需要做好政策宣傳引導(dǎo)，從網(wǎng)絡(luò)、電視、手機(jī)短信等媒體上正面宣傳，樹立養(yǎng)老服務(wù)業(yè)正面形象，引導(dǎo)老年人轉(zhuǎn)變舊有的消費(fèi)觀念，宣揚(yáng)創(chuàng)建新的健康生活模式。

針對(duì)即將面臨的養(yǎng)老社會(huì)問(wèn)題，還需要著重解決好養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員嚴(yán)重短缺的突出問(wèn)題，在宣傳方面進(jìn)行就業(yè)觀念的引導(dǎo)。政府一要積極開發(fā)社區(qū)、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)等公益性崗位，引導(dǎo)和鼓勵(lì)大中專畢業(yè)生、“4050”人員、零就業(yè)家庭人員、低保人員、低保邊緣人員及其他就業(yè)困難人員到養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)就業(yè)、再就業(yè)；二要統(tǒng)籌養(yǎng)老服務(wù)知識(shí)培訓(xùn)與人才發(fā)展計(jì)劃，免費(fèi)開展養(yǎng)老服務(wù)知識(shí)與技能的專業(yè)化崗位培訓(xùn)活動(dòng)，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)水平的提高，從基本保障服務(wù)向精神服務(wù)逐步轉(zhuǎn)變；三要積極倡導(dǎo)志愿服務(wù)，宣傳志愿服務(wù)理念、奉獻(xiàn)意識(shí)和公民意識(shí)，使志愿服務(wù)成為一種社會(huì)風(fēng)尚和長(zhǎng)效機(jī)制[7]。

（三）大力發(fā)展專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)

為了應(yīng)對(duì)成都市人口老齡化的挑戰(zhàn)，2012年，成都市出臺(tái)《成都市人民政府關(guān)于加快社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見》和《關(guān)于加快我市老齡服務(wù)社會(huì)化產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的意見》，大力倡導(dǎo)“政策引導(dǎo)、政府扶持、社會(huì)興辦、市場(chǎng)推動(dòng)”的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)，率先在全國(guó)降低對(duì)社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的門檻——開建床位從30張降低為10張，并給予社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)補(bǔ)貼及政策優(yōu)惠，合理引導(dǎo)和鼓勵(lì)各種社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建立。為統(tǒng)籌發(fā)展與社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的形式多元、服務(wù)多樣的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，更好地滿足老年人不同層次的養(yǎng)老服務(wù)需求。一是可以由政府制定五年或者十年規(guī)劃，集中力量，突出重點(diǎn)，建設(shè)一批能保障低收入人群和普通工薪階層養(yǎng)老需求的公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)；二是大力宣傳并細(xì)化養(yǎng)老扶持政策，由政府出面支持與鼓勵(lì)社會(huì)資金積極投入養(yǎng)老項(xiàng)目，建立一些能滿足高收入人群和部分高薪階層養(yǎng)老需求的民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)[8]。

（四）完善行業(yè)培訓(xùn)機(jī)制

現(xiàn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)缺乏專業(yè)護(hù)理人員，大多是低齡老人照顧高齡老人，服務(wù)質(zhì)量不高。對(duì)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)而言，養(yǎng)老服務(wù)是基礎(chǔ)，醫(yī)療服務(wù)是重點(diǎn)，而現(xiàn)有的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)隊(duì)伍整體素質(zhì)偏低，無(wú)論是護(hù)理水平還是專業(yè)能力、服務(wù)質(zhì)量都無(wú)法滿足老年人的護(hù)理需要。加之由于工資待遇水平偏低，服務(wù)人員流動(dòng)性較大，為老人提供持續(xù)性的照護(hù)帶來(lái)一定的困難。因此，養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的人員培訓(xùn)機(jī)制需要進(jìn)一步的完善。一是可以由衛(wèi)生部門指定機(jī)構(gòu)定期對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的現(xiàn)有護(hù)理人員進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和專業(yè)培訓(xùn)。二是可以引進(jìn)或培養(yǎng)中高級(jí)的護(hù)理人員。三是可以將養(yǎng)老護(hù)理人員納入社會(huì)公益性崗位范疇，提高其待遇和社會(huì)地位[9]。

除了加強(qiáng)從業(yè)人員本身的培訓(xùn)和待遇以外，加強(qiáng)政府職能部門的重視也是必須的。在政府考核制度方面，由衛(wèi)生部門出臺(tái)政策并擬定服務(wù)協(xié)議，由社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)簽訂服務(wù)協(xié)議，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的護(hù)理人員進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和專業(yè)培訓(xùn)，將培訓(xùn)結(jié)果納入社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心年度考核。人才的可持續(xù)發(fā)展方面，政府應(yīng)當(dāng)繼續(xù)引進(jìn)和培養(yǎng)中高級(jí)的護(hù)理人員，在中高級(jí)護(hù)理專業(yè)教育中增設(shè)老年護(hù)理專業(yè)人才，充實(shí)到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，以保證護(hù)理質(zhì)量和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展[10]。

（五）互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的未來(lái)趨勢(shì)

除了本文中探索的政府職能轉(zhuǎn)變、機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入等方式，筆者認(rèn)為當(dāng)養(yǎng)老遇上了“互聯(lián)網(wǎng)+”的新背景，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的未來(lái)尚有三大趨勢(shì)：信息化運(yùn)營(yíng)、精細(xì)化管理、金融化支持。我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)雖然市場(chǎng)空間大，但商業(yè)化發(fā)展階段尚處于非常初期，提供服務(wù)的機(jī)構(gòu)短期難有較高的預(yù)期收益率，難以做到精細(xì)化管理和服務(wù)與性價(jià)比的兼顧。政府為主體的社區(qū)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老也存在著供需不平衡的突出矛盾。相應(yīng)的，養(yǎng)老+互聯(lián)網(wǎng)金融能夠一定程度降低商業(yè)化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入門檻，而信息化養(yǎng)老終端以采集的老年人生活需求和醫(yī)療數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，利用互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)通訊網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等手段建立系統(tǒng)服務(wù)與互動(dòng)平臺(tái)，探索通過(guò)整合互聯(lián)網(wǎng)公共服務(wù)資源和社會(huì)服務(wù)資源來(lái)滿足老年客戶在安全看護(hù)、健康管理、生活照料、休閑娛樂(lè)、親情關(guān)愛(ài)等方面的養(yǎng)老需求，從而提供了一種新型的養(yǎng)老解決方案[11]。比如，互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)可以將社區(qū)周圍相應(yīng)的養(yǎng)老服務(wù)提供在相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用號(hào)之中，居民可以從中獲取便捷的醫(yī)療服務(wù)指南，預(yù)訂老人的“日托”服務(wù)等等。這樣的模式不僅適用于商業(yè)化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，也適用于政府各個(gè)養(yǎng)老相關(guān)的職能部門[12]。

四、小結(jié)

“老有所養(yǎng)”一直都是中國(guó)傳統(tǒng)家庭觀念中的重要組成部分，完善和健全基層的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系，增加全民幸福感，也是中國(guó)夢(mèng)的重要組成部分，更加是我國(guó)綜合國(guó)力提升的重要標(biāo)志。必須指出的是，本文透過(guò)武侯區(qū)這一成都市中心城區(qū)來(lái)探索城市基層社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的新型發(fā)展方向，我國(guó)尚有廣大農(nóng)村地區(qū)，養(yǎng)老服務(wù)體系在我國(guó)將呈現(xiàn)多地區(qū)、多層次不同發(fā)展的新面貌。

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Research and Mechanism of Community Service for Aged——Based on the Wuhou District

ZHU Ye
(University of Electronic Science and Technology of China Chengdu 611731 China)

Since 1999, China has become an aging society. Along with the continued growth of the aging population, the uneven provision of services for the elderly has become an increasingly prominent social issue. Through an analysis of Wuhou District’s services for the elderly, we can see that the elderly care system has issues with the institutional elderly care system as well as the residential elderly care system. A further exploration of elderly services reveals that through the creation of a new system of community-based elderly care services, improvements can be found in several areas: the training of elderly care nurses, the integration of hospital and elderly home resources, and the streamlining of the citizen information network. These can integrate governmental resources and improve financial subsidies. This is a useful exploration of China’s new community-based system of elderly social services.

community-based elderly care; elderly care; residential elderly care

C913.7

A

10.14071/j.1008-8105(2017)03-0016-06

編 輯 劉波

2016–02–16

朱葉（1983– ）女，四川大學(xué)歷史文化學(xué)院近現(xiàn)代史博士，電子科技大學(xué)馬克思主義教育學(xué)院講師.