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大阪灣地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的歷史經(jīng)驗與最新動向

劉保奎

2016年10月16-29日，筆者參加了國家發(fā)改委振興司組織的赴日本工業(yè)城市轉(zhuǎn)型與產(chǎn)業(yè)政策培訓(xùn)，期間拜訪了日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省、近畿經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)局、大阪工商會議所、大阪經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略局、大阪商工勞動部等政府機(jī)構(gòu)和行業(yè)組織，現(xiàn)場踏勘了有關(guān)園區(qū)、企業(yè)，對日本大阪灣地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程有了進(jìn)一步的認(rèn)識。

大阪灣地區(qū)是日本三大都市圈（東京圈、名古屋圈、大阪圈）之一，包括大阪府、京都府、兵庫縣、奈良縣、和歌山縣、滋賀縣、三重縣（兩府五縣），總面積為3.13萬km2，人口約2300萬，分別占日本的8.3%和17.1%，有大阪、神戶、京都、奈良、尼崎等主要城市。大阪灣地區(qū)歷史上一度是日本的經(jīng)濟(jì)中心，1900年工業(yè)產(chǎn)值占到了日本的30%，戰(zhàn)后一直是日本重要的鋼鐵、紡織、化學(xué)工業(yè)基地。

大阪灣地區(qū)兩次結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型及其歷史經(jīng)驗

日本學(xué)者從產(chǎn)業(yè)演進(jìn)角度，多將大阪灣地區(qū)發(fā)展分為五階段：鋼鐵、石化階段，電氣機(jī)械階段，電子信息階段，重化工重組、向海外轉(zhuǎn)移階段，金融危機(jī)以后階段。而在當(dāng)前中國語境下，我們認(rèn)為大阪灣地區(qū)有兩次大的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，結(jié)果喜憂參半，喜的是，實現(xiàn)了從原材料工業(yè)向電子信息加工制造業(yè)的轉(zhuǎn)型；憂的是，從電子信息加工制造業(yè)向知識服務(wù)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型仍在艱難探索。

（一）從原材料工業(yè)向電子信息加工制造業(yè)的成功轉(zhuǎn)型

圖1 大阪灣地區(qū)與日本全國經(jīng)濟(jì)對比

1 9 7 3年石油危機(jī)以后，大阪灣地區(qū)提前謀劃接續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，重點推進(jìn)企業(yè)重組、產(chǎn)業(yè)多元化、工廠集約化以及海外投資等戰(zhàn)略，實現(xiàn)了從原材料工業(yè)向電子信息加工制造業(yè)（相當(dāng)于中國語境下的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)）的轉(zhuǎn)變。

一方面，傳統(tǒng)行業(yè)通過兼并重組，關(guān)停了一些工藝落后、運(yùn)行不經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)設(shè)施，產(chǎn)能在空間上向工藝先進(jìn)、效率更高的廠區(qū)集中。如日立造船廠（Hitachi Zosen）從20世紀(jì)70年代開始實施事業(yè)重整，依托裝備制造優(yōu)勢，大力發(fā)展造船周邊派生事業(yè)，包括海水淡化、環(huán)境治理、垃圾焚燒、風(fēng)力發(fā)電、智能電網(wǎng)、工程機(jī)械、海洋防災(zāi)系統(tǒng)等成套設(shè)備，在世界各地建設(shè)了856座垃圾焚燒爐（其中中國大陸13座），市場占有率全球第一，而目前其造船事業(yè)已停止。日立造船廠在結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換中，很多人分流出去，總公司員工從原來的17000人減少到4000人，雇員減少的同時，勞動生產(chǎn)率得到大幅提高。

另一方面，在新產(chǎn)業(yè)培育上，大阪成功地將經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)從鋼鐵、化學(xué)、船舶業(yè)轉(zhuǎn)移到家用電器及信息產(chǎn)品制造業(yè)上，涌現(xiàn)出了松下（Panasonic）、夏普（Sharp）等家電業(yè)巨頭，他們在大阪府、兵庫縣等大阪灣沿岸投資建設(shè)新的工廠，打造液晶面板基地，大阪灣也被稱為“面板灣”（Panel Bay）。這得也得益于當(dāng)時日本政府大的政策背景，1956年，日本政府頒布了《電子工業(yè)振興臨時措施法》，對電子設(shè)備、電子材料和電子零部件等企業(yè)在貸款、稅賦、出口等方面給予優(yōu)待，此后又從制定長期規(guī)劃、保障實驗資金、鼓勵企業(yè)合作、政府采購保護(hù)、關(guān)稅保護(hù)、鼓勵出口等六個方面提出趕超策略。到20世紀(jì)80年代末，日本電子信息業(yè)在全球的市場份額超過50%。

（二）從加工制造向知識服務(wù)經(jīng)濟(jì)的艱難轉(zhuǎn)型

電子信息加工制造業(yè)避免了大阪經(jīng)濟(jì)大幅衰退，但卻沒能從根本上重振大阪經(jīng)濟(jì)，1995年以后，大阪在日本經(jīng)濟(jì)中的比重又開始持續(xù)下降，從1995年的8.2%下降到2005年的7.3%。

戰(zhàn)略失誤導(dǎo)致電子產(chǎn)業(yè)自身升級行動遲緩。1980年代末，日本沒有將更具前景的個人電腦、通信產(chǎn)品和信息服務(wù)作為發(fā)展重點，而是繼續(xù)發(fā)展電子、家電，同時將主要研究力量投入到大型、高速計算機(jī)的開發(fā)上，更多關(guān)注硬件而忽略軟件，結(jié)果1990年代后期日本在信息經(jīng)濟(jì)上被美國甩開，電子信息產(chǎn)業(yè)也受到?jīng)_擊，增長乏力。大阪受此影響較大，松下、夏普等家電巨頭業(yè)績下滑，拖累了地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長。相反，美國則選擇主攻計算機(jī)的小型化、個人化，個人電腦、移動終端、軟件和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等得到快速發(fā)展，引領(lǐng)了新一輪的產(chǎn)業(yè)革命。

分廠式經(jīng)濟(jì)對經(jīng)濟(jì)的組織控制能力弱。從1975年到1990年，大阪超過10億日元的公司總部數(shù)量從占全國的14.8%下降到占全國的12.8%。日本學(xué)者認(rèn)為，大阪灣電子家電產(chǎn)業(yè)形成了“分廠式經(jīng)濟(jì)”（BPE，Branch Plant Economy），由于這些“分廠”只是企業(yè)的生產(chǎn)單元，往往被置于區(qū)外總部遙控，在生產(chǎn)規(guī)模制定、新技術(shù)研發(fā)、新業(yè)態(tài)培育上缺少自主權(quán)。因此，這種形態(tài)可以導(dǎo)致一個區(qū)域的短期快速繁榮，但很難持續(xù)。

產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的缺陷也制約著轉(zhuǎn)型。在邁向知識經(jīng)濟(jì)、服務(wù)經(jīng)濟(jì)過程中金融、技術(shù)等創(chuàng)新要素的配比及創(chuàng)新生態(tài)的打造至關(guān)重要。而從大阪內(nèi)部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，存在先天不足：（1）金融和專業(yè)服務(wù)功能相對下降。大阪作為日本第二大金融中心，與東京金融中心的差距越來越大，無論是存貸款余額、銀行數(shù)量還是證券市場交易額都陷入萎靡狀態(tài)，如大阪證券交易所占全日本證券交易的比例從1996年的20%下降到2007年的4%。（2）技術(shù)創(chuàng)新能力和投入不足。在日本，企業(yè)是創(chuàng)新的主體，大阪大企業(yè)數(shù)量在日本的占比下降，意味著研發(fā)投入占比也相對下降，另外大阪的科研學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)也不如東京都密集，因此大阪在搶占前沿產(chǎn)業(yè)上優(yōu)勢不足。（3）缺少在全國具有壓倒性優(yōu)勢的行業(yè)。2014年，大阪工業(yè)中占比最高的化學(xué)工業(yè)占全國的11.5%，而在近年來發(fā)展較好的東京都、愛知縣、神奈川縣、靜岡縣優(yōu)勢行業(yè)在全國占比都超過了20%，其中豐田公司所在的愛知縣“輸送用機(jī)械業(yè)”占比達(dá)53.6%。

大阪灣地區(qū)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的最新動向

2 0 0 8年以來，面對金融危機(jī)、老齡化、少子化等國內(nèi)外環(huán)境變化，大阪灣地區(qū)采取了包括設(shè)立平臺、促進(jìn)創(chuàng)新、培育產(chǎn)業(yè)等多種促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的政策舉措。

（一）推進(jìn)關(guān)西國際戰(zhàn)略綜合特區(qū)

2011年日本政府設(shè)立了7個國際戰(zhàn)略綜合特區(qū)，采取了規(guī)制緩和、財政支援、稅制優(yōu)待、金融支援等舉措，以期提高這些地區(qū)產(chǎn)業(yè)的國際競爭力、促進(jìn)地域經(jīng)濟(jì)活性化，創(chuàng)造更多就業(yè)、集聚更多人口。其中之一的“關(guān)西醫(yī)藥創(chuàng)新國際戰(zhàn)略綜合特區(qū)”（下稱“關(guān)西特區(qū)”）即位于大阪灣地區(qū)，其定位為以醫(yī)療產(chǎn)業(yè)為重點，促進(jìn)醫(yī)藥品、醫(yī)療器械、先端醫(yī)療技術(shù)、先制醫(yī)療等發(fā)展，培育其他新產(chǎn)業(yè)，發(fā)展知識經(jīng)濟(jì)等。

（二）多模式多尺度促進(jìn)創(chuàng)新

大阪灣地區(qū)非常重視各類創(chuàng)新活動，在關(guān)西特區(qū)下設(shè)有專門的創(chuàng)新推進(jìn)部門。在創(chuàng)新模式上，既有科研院所的知識溢出、大型科研設(shè)備共享，也有企業(yè)對創(chuàng)新生態(tài)的打造；在空間尺度上，從幾百到幾平方公里、從幾棟建筑到一棟建筑不等。

大阪知識之都（Knowledge Capital），是由關(guān)西特區(qū)與企業(yè)采用公私合營開發(fā)的眾創(chuàng)空間，地處大阪最繁華的“梅北地區(qū)”，在商業(yè)綜合體G r a n d Front內(nèi)，設(shè)有大型會議中心、小型多功能劇院、會員制知識沙龍、合作辦公室、咖啡Lab、Event Lab等，其目標(biāo)是成為各種創(chuàng)意、知識、技術(shù)共存，不同文化、民族、年齡、行業(yè)的人們匯聚一堂，從而創(chuàng)造出新事物的場所。

播磨科學(xué)公園都市，1 9 8 6年開始建設(shè)，面積約2 km2，是兵庫縣為了適應(yīng)重化工業(yè)停滯不前的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整的一個舉措，它依托大型放射光設(shè)施SPring-8，采取了不動產(chǎn)取得稅、雇傭輔助、設(shè)備投資輔助、低息貸款、稅制優(yōu)惠等政策，吸引了理化學(xué)研究所、關(guān)西光科學(xué)研究所、兵庫縣立大學(xué)高度產(chǎn)業(yè)科學(xué)技術(shù)研究所等機(jī)構(gòu)集聚。

京阪奈學(xué)研都市地區(qū)，是與筑波研究學(xué)園都市齊名的創(chuàng)新地域，位于京都、大阪和奈良交界地區(qū)，曾是1970年大阪世博會舊址的一部分，主要是結(jié)合京都大學(xué)等科研設(shè)備共享，集中了多家國際級的研發(fā)機(jī)構(gòu)、高級研究所等，政府頒布了促進(jìn)法，推行獨(dú)有的稅制和其他優(yōu)惠政策，鞏固產(chǎn)、學(xué)合作，促進(jìn)科研成果就地轉(zhuǎn)化，人口從提出創(chuàng)辦之初1988年的15.8萬人增加到2014年的24.5萬人。

（三）傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和高端產(chǎn)業(yè)并重

大阪灣地區(qū)既注重發(fā)揮大學(xué)、研究所等創(chuàng)新策源作用，提高經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的知識含量，也十分注重促進(jìn)旅游、商貿(mào)等傳統(tǒng)行業(yè)的提質(zhì)發(fā)展。

知識經(jīng)濟(jì)。充分發(fā)揮大學(xué)、科研院所密集優(yōu)勢，積極開拓具備世界一流水平的研究與開發(fā)領(lǐng)域，如大型反射光加速器及其應(yīng)用、粒子線癌癥治療、生命科學(xué)研究、自由電子激光等領(lǐng)域，同時以加強(qiáng)產(chǎn)學(xué)研用結(jié)合為重點，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)與高校的有機(jī)結(jié)合，構(gòu)成知識型的軟基礎(chǔ)設(shè)施，促進(jìn)了醫(yī)療、健康、機(jī)器人等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從而提高經(jīng)濟(jì)知識含量。

旅游業(yè)。關(guān)西國際機(jī)場建成后，以廉價航空為切入點，開通了多條國際線路，再加上大阪、京都、奈良?xì)v史人文旅游資源基礎(chǔ)，大阪旅游業(yè)得到快速發(fā)展，游客人數(shù)特別是國際游客人數(shù)大幅增長，從2014年的376萬人猛增到2015年的716萬人。

商貿(mào)流通業(yè)。大阪商業(yè)歷來比較繁榮，近年來推出了完善商業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等促進(jìn)商業(yè)發(fā)展的政策，根據(jù)消費(fèi)者特征，有組織地聘用了大量來自中國大陸的導(dǎo)購員，進(jìn)一步提升了購物環(huán)境和便捷度，2014年商貿(mào)交易額比2012年增長了0.51萬億日元。

大阪灣地區(qū)結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型對當(dāng)前中國的啟示

日本政府主導(dǎo)型市場經(jīng)濟(jì)體制與中國有相似之處，大阪灣地區(qū)50多年來的轉(zhuǎn)型探索，對當(dāng)前中國各地推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快新舊動能轉(zhuǎn)換，實現(xiàn)地區(qū)可持續(xù)增長，具有重要啟示。

（一）區(qū)域衰退與結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型是一個動態(tài)持續(xù)過程

一個城市、地區(qū)在不同階段，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型失敗都會導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)衰退。大阪灣地區(qū)成功實現(xiàn)了從基礎(chǔ)原材料行業(yè)向電子信息加工制造業(yè)的轉(zhuǎn)型，一定程度上延緩了衰退；但在向知識服務(wù)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中卻不盡人意，在全國經(jīng)濟(jì)格局中的占比下滑，與東京差距拉大。

其啟示是：一方面，中國在推進(jìn)資源型城市轉(zhuǎn)型中，并不能因為其孕育出了一些戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)（比如引進(jìn)了富士康等代工企業(yè)）而認(rèn)為大功告成，從長周期看，其并沒有擺脫相對衰落的風(fēng)險。而另一方面，保持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的動態(tài)合理化十分關(guān)鍵，那些目前看來產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)還算比較好的城市，比如電子信息加工制造業(yè)非常突出的蘇州、無錫、重慶等城市，如果不提前謀劃下一步的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，也會面臨衰退的風(fēng)險。因此，應(yīng)樹立動態(tài)持續(xù)的心態(tài)來推進(jìn)城市、區(qū)域結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，千萬不可有“畢其功于一役”“大會戰(zhàn)”等急于求成心態(tài)。

（二）推動轉(zhuǎn)型不能片面追求產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度化

圖/中新社

從大阪灣地區(qū)在日本經(jīng)濟(jì)格局中的占比，以及與東京、名古屋兩個都市圈的對比，可以看出，一方面，就金融行業(yè)而言，作為日本第二大都市圈的大阪灣地區(qū)與首位城市東京的發(fā)展差距持續(xù)拉大；另一方面，豐田汽車總部所在的愛知縣，依托汽車產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)了比較好的經(jīng)濟(jì)增長。

其啟示是：在一個經(jīng)濟(jì)體內(nèi)，只有少數(shù)一線城市的金融、知識經(jīng)濟(jì)等高端部門有機(jī)會得到大發(fā)展，其他城市與之差距將會不斷擴(kuò)大。在中國，即便如天津、重慶、成都、杭州等準(zhǔn)一線城市，其金融業(yè)發(fā)展也未必能如愿以償。地方過分寄希望于高端部門，往往并不能轉(zhuǎn)型成功；反而是那些依托比較優(yōu)勢，扎實發(fā)展鏈條長、市場大的汽車、化工等行業(yè)的城市在經(jīng)濟(jì)換擋中表現(xiàn)較好，如襄陽、惠州（2015年分別為8.9%、9.0%）。因此，一個城市的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，并不是非要把產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級得有多高，關(guān)鍵是要釋放出動態(tài)比較優(yōu)勢并提高效率，持續(xù)發(fā)展好與老百姓關(guān)系密切的衣食住行行業(yè)，往往能有更穩(wěn)定持續(xù)的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)。

（三）整合發(fā)展平臺和創(chuàng)新平臺提高轉(zhuǎn)型能力

關(guān)西特區(qū)是目前大阪灣地區(qū)推進(jìn)轉(zhuǎn)型的大戰(zhàn)略，在國家文件中明確了其下設(shè)的9個指定地區(qū)，這更有助于戰(zhàn)略的具體實施。另外，日本政府還針對此提出了“特例”條款，允許各個特區(qū)設(shè)立“國家與地方協(xié)議會”，通過協(xié)商以“特例措施”的形式實現(xiàn)對現(xiàn)有政策法律的突破。

其啟示是，盡管中國也推行了類似尺度的國家戰(zhàn)略型區(qū)域，包括國家級新區(qū)、國家自主創(chuàng)新示范區(qū)、全面改革創(chuàng)新試驗區(qū)等，但受限于主管部門職責(zé)，發(fā)展平臺（如國家級新區(qū)）賦予的改革措施較少，創(chuàng)新平臺（如國家自主創(chuàng)新示范區(qū)、全面改革創(chuàng)新試驗區(qū)）賦予的發(fā)展任務(wù)較少，并沒有太多突破現(xiàn)有法律的政策。另外，中國的國家戰(zhàn)略型區(qū)域在空間表述上多側(cè)重于軸帶等籠統(tǒng)的形態(tài)性表述，對實體功能性平臺表述不夠，降低了規(guī)劃的可實施性。未來，應(yīng)著力促進(jìn)發(fā)展平臺、創(chuàng)新平臺的有效整合，讓更多的政策創(chuàng)新在特定地域集聚，釋放出發(fā)展的合力。

（四）設(shè)立協(xié)議會制度形成多方聯(lián)動效應(yīng)

大阪灣地區(qū)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的努力中包含了中央和地方、官產(chǎn)學(xué)研不同行業(yè)領(lǐng)域的協(xié)調(diào)聯(lián)動。日本政府設(shè)立了“綜合特區(qū)”，為轉(zhuǎn)型搭好了平臺。地方政府推動關(guān)西機(jī)場建設(shè)、開辟國際航線、發(fā)展廉價航空等，促進(jìn)了旅游商貿(mào)發(fā)展?？蒲性核g設(shè)備共享、成果對接等，加速了知識擴(kuò)散和技術(shù)創(chuàng)新。行業(yè)協(xié)會為企業(yè)“走出去”拓展海外市場，提供了智力支持。

其啟示是，中國在推進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程中，不能只有政府吆喝，也要充分調(diào)動各方力量參與。目前，在推進(jìn)東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興工作中，中央和地方、國資和國企做了大量工作，但是民間資本投資的積極性和主動性不高，行業(yè)協(xié)會、科研院所也沒能找到合適位置，多方聯(lián)動合力推動振興的格局尚未形成。未來可借鑒日本的有關(guān)做法，設(shè)立由部門領(lǐng)導(dǎo)、地方政府領(lǐng)導(dǎo)、企業(yè)家、知名專家、行業(yè)協(xié)會、非政府組織及其他相關(guān)人士共同組成的協(xié)議會，在提出政策建議、推動形成決策、監(jiān)督政策實施等多個方面發(fā)揮作用，從而充分激發(fā)企業(yè)、學(xué)界、行業(yè)協(xié)會等多方的積極性，共同推動地區(qū)轉(zhuǎn)型振興工作。

作者單位：國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所