檀學文

下“繡花功夫”進一步創(chuàng)新和落實精準扶貧

檀學文

針對涼山州“懸崖村”的報道，習近平總書記指出，當前脫貧工作，關(guān)鍵要精準發(fā)力，向基層聚焦聚力，有的需要下一番“繡花”功夫。懸崖村的繩梯變成鐵梯，固然是好事，卻是在媒體報道之后實現(xiàn)的，繡花功夫沒有做在前面。習近平總書記的感慨是希望精準扶貧要更多地未雨綢繆，而不是被動地推動。繡花功夫離日常生活比較遠，但是從一件上好的織錦畫或服飾可以看出，繡花功夫既要求一針一線準確到位的精準性，又要有胸有丘壑的全局觀和久久為功的耐力，缺一不可。相較于開發(fā)式扶貧的“涓滴”溢出效應，精準扶貧直面貧困人口，更像是為他人做嫁衣，更需要一針一線地繡好脫貧紓困這朵功德之花。

當前精準扶貧存在的若干局限

當前的精準扶貧經(jīng)過體制機制創(chuàng)新和基層實踐的互動，已經(jīng)顯現(xiàn)出一定的實效，健康扶貧、教育扶貧、金融保險助力扶貧、“三變+”扶貧、扶貧與低保兩項制度銜接等都取得了明顯的進展，2016年也實現(xiàn)了脫貧攻堅戰(zhàn)的良好開局。在脫貧攻堅格局下，基層扶貧基本不存在資源不足問題，更重要的是怎么做的問題。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當前的精準扶貧實踐仍然存在不少局限性，對精準扶貧效果形成了制約。

（一）精準識別機制固化，靈活性不足

精準扶貧以精準識別為前提，幫扶對象應是真正的貧困人口。按貧困標準、按分解指標找出貧困人口，這是史無前例的艱巨任務，實際的識別效果也常有爭議。但是總的來看，關(guān)于非貧困人口被納入貧困人口的聲音較多，關(guān)于貧困人口被遺漏的聲音較少。對照脫貧攻堅目標看，不讓貧困戶被遺漏比讓部分非貧困戶進入扶貧系統(tǒng)更重要；另一方面，對于識別出的貧困人口，達到脫貧標準和實現(xiàn)更好的發(fā)展同等重要。但是，現(xiàn)有的精準識別和建檔立卡機制已經(jīng)基本固定化和封閉化，基本目標只是建檔立卡貧困人口脫貧銷號，對于新增貧困戶和返貧戶的錄入機制雖然存在但不完善，對于已脫貧人口不存在追蹤機制，對于重新識別出的非貧困人口甚至采取直接刪除的做法，事后無法考察正確識別率及其變化情況。這使一個本應高度現(xiàn)代化的信息系統(tǒng)受到諸多限制，其功能無法完全發(fā)揮。這也內(nèi)在地導致各地各級紛紛開發(fā)自己的附加信息系統(tǒng)，容易造成信息混亂和資源浪費。盡管如此，扶貧信息系統(tǒng)與民政、教育、醫(yī)療等部門的信息系統(tǒng)仍不能很好地對接，使各個部門都面臨很高的運行成本。

（二）致貧原因與幫扶機制的銜接不足

目前建檔立卡信息系統(tǒng)列舉的致貧原因包括因病、因殘、因?qū)W、因災、缺土地、缺水、缺技術(shù)、缺勞力、缺資金、交通條件落后、自身發(fā)展動力不足等11種，而脫貧路徑是發(fā)展生產(chǎn)、易地扶貧搬遷、生態(tài)補償、發(fā)展教育、社會保障兜底等5個“一批”，盡管有的地方提出了更多的“一批”，但是總的來說還是不能與致貧原因一一對應，與外部性原因就更加難以對應。已有不少分析指出，現(xiàn)有貧困識別機制中列明的各項致貧原因本身是明確的，但是具體到一家一戶，并不是每戶的致貧原因都能夠清晰地辨識，不少情況下致貧原因是復合性的，有時是外生性的。例如，涼山懸崖村并不缺土地和農(nóng)業(yè)資源，缺的是交通和市場，這些在扶貧信息系統(tǒng)里面是無法體現(xiàn)的。很多時候，貧困戶有一定的勞動力、土地資源，但是常規(guī)農(nóng)業(yè)收益低，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)缺信息、缺技術(shù)、缺市場、缺示范引導，這些都不是單一的致貧原因分析所能解決的。由此導致針對貧困戶不能確立恰當?shù)膸头龃胧?，扶貧干部面對貧困戶不知所措。更重要的是，現(xiàn)有致貧原因和脫貧路徑都是簡單列舉，各自都沒有形成內(nèi)在一致的邏輯。

（三）精準施策存在只見樹木、不見森林的困境

精準施策是要針對致貧原因找到具體的扶貧措施。但是有時候致貧原因并不是單一的或個體的，而是復合性的、區(qū)域性的，這時候如果僅瞄準家庭，就很難找到有效的措施。這種情況有兩種極端情形，一種是“重癥”型的，如懸崖村那樣，整體搬遷難度極大，而就地改善基礎(chǔ)設施同樣代價極大；另一種是“慢性病”型的，村莊中的分散貧困，如果沒有龍頭帶動，土地流轉(zhuǎn)和特色產(chǎn)業(yè)又無法發(fā)展，貧困戶脫貧便有心無力。這在中部省份貧困發(fā)生率偏低的地區(qū)是較為普遍的現(xiàn)象。

下“繡花功夫”，進一步創(chuàng)新和落實精準扶貧

“繡花功夫”抓扶貧是對當前如何進一步推進精準扶貧的點睛之筆。精準扶貧原則、思路、方法已定，關(guān)鍵在于抓落實，在于著力解決扶貧脫貧過程中出現(xiàn)的重點和難點問題，或者口頭上經(jīng)常提到“沒辦法”解決的問題。因此，下“繡花功夫”就是要進一步創(chuàng)新和落實精準扶貧：對于重大事項，需要全盤謀劃；對于緊急事項，需要及時處置；對于疑難問題，需要合力重點攻克。

（一）完善精準識別和建檔立卡機制，建立“精準扶貧云”

脫貧攻堅建立在精準識別基礎(chǔ)上，目的是讓全部貧困人口共享發(fā)展成果，不落下一個人，精準識別和建檔立卡正是承擔著這樣的基礎(chǔ)性重任。因此，扶貧信息系統(tǒng)的功能不只是確保讓7017萬建檔立卡貧困人口到2020年全部脫貧，而是要確保所有現(xiàn)行標準下貧困人口到2020年全部脫貧，并且能夠讓人看到貧困人口的具體脫貧效果。這就要求打破現(xiàn)行扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)的封閉性、僵化性，建立真正具有信息保全、靈活開放的“精準扶貧云”。一些地方已經(jīng)在建設“精準扶貧云”，這對全國建檔立卡系統(tǒng)的改進形成了倒逼力量。我所理解的“精準扶貧云”應該具有下述特征：

1.精準識別應更加重視返貧戶和新增貧困戶。為了確保不讓一個人掉隊，在整體性精準識別已經(jīng)完成，現(xiàn)在主要進入貧困戶退出的階段，要更加重視對返貧戶和新增貧困戶的識別和納入。返貧和新增貧困多數(shù)都是由災害、疾病、市場風險等沖擊引起的，是貧困脆弱性的體現(xiàn)，對他們的及時納入是對扶貧標準附近農(nóng)戶可能造成的不公平的適度彌補。對返貧戶和新增貧困戶的識別除了自愿申請，更要依靠村組干部、扶貧工作隊的眼力，是“繡花功夫”的具體體現(xiàn)。只要依據(jù)充分，對返貧戶和新增貧困戶的識別就不應當有數(shù)量限制。

2.建檔立卡系統(tǒng)應增加信息保全功能。踏雪留痕，雁過留聲，凡是系統(tǒng)內(nèi)形成的信息都應當留下痕跡，這對于云系統(tǒng)并非難事，但是很有價值。對已有信息應當定期備份，便于查詢；對于錯誤的信息應當及時更正并加以備注；貧困人口死亡都應當更新信息和備注，而不是刪除了之。因此，建檔立卡系統(tǒng)“脫貧屬性”欄目應該增加“×年調(diào)出”和“×年死亡”選項；同時在系統(tǒng)內(nèi)增加“備注”欄，對重要事項細節(jié)進行備注，例如調(diào)出依據(jù)、死亡原因等。

3.建檔立卡系統(tǒng)應當重點記錄扶貧措施和發(fā)展效果?，F(xiàn)有建檔立卡系統(tǒng)的設計思路是登記基本信息和作為扶貧依據(jù)，屬于部門思路。從社會需求的角度看，這個系統(tǒng)更需要記錄扶貧措施和扶貧效果。其實，扶貧效果包含在發(fā)展效果之中，有時很難區(qū)分。所以，針對具體的幫扶措施，可以記錄年底具體的幫扶效果，如疾病治愈情況、就學情況等；但是還要記錄總體性的發(fā)展效果，也就是全年收入情況，應與年初登記的收入項目對應。更重要的是，扶貧信息系統(tǒng)不能對已脫貧戶甩手不管，進入系統(tǒng)就要有一份承諾，對所有的戶一直記錄到至少2020年。如果認為對所有建檔立卡戶逐年調(diào)查發(fā)展情況的成本過于高昂，可以考慮在系統(tǒng)內(nèi)抽取子樣本開展跟蹤調(diào)查的方法。這需要扶貧部門和統(tǒng)計部門的合作，也是“繡花功夫”的體現(xiàn)。

4.扶貧信息系統(tǒng)應具有開放兼容性?，F(xiàn)有扶貧信息系統(tǒng)的封閉性使其既不能及時更新，也不能與其他相關(guān)系統(tǒng)對接，給具體工作人為增加成本。最典型的是，在縣級工作中，扶貧信息系統(tǒng)與教育部門的學籍系統(tǒng)、銀行部門的信用系統(tǒng)、民政部門的救助信息系統(tǒng)以及人社部門的社保系統(tǒng)都不兼容，無法對接。由于這種障礙，省級、市級紛紛建立自己的扶貧信息系統(tǒng)，有的也稱扶貧云，但是還是不能實現(xiàn)系統(tǒng)間對接，都需要外部導出和導入，程序繁瑣，容易出錯。在國家層面，扶貧信息系統(tǒng)與相關(guān)部門的信息系統(tǒng)也存在類似的隔離情況。不同部門信息系統(tǒng)之間通道的打通所需要的技術(shù)是存在的，關(guān)鍵是技術(shù)的應用以及部門間關(guān)系的梳理和界限的破除。都知道問題所在，卻不知如何下手，這就需要另外一番合力攻堅的“繡花功夫”。

圖/中新社

（二）優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，打通產(chǎn)業(yè)扶貧“最后一公里”

開發(fā)式扶貧是中國扶貧在世界上的寶貴經(jīng)驗，其目的是讓貧困人口加入發(fā)展進程，分享發(fā)展成果，實現(xiàn)勞動致富。雖然開發(fā)式扶貧的獨特內(nèi)涵在于其“涓滴”效應，但是開發(fā)式扶貧和精準扶貧的共同核心內(nèi)涵都是發(fā)展脫貧、勞動致富，所以發(fā)展產(chǎn)業(yè)和參與就業(yè)是脫貧主渠道，有勞動能力的貧困戶輕易不能以低保、救助來脫貧。從事什么產(chǎn)業(yè)或者在務工和打工經(jīng)商之間選擇，這是貧困戶應當擁有的權(quán)利。扶貧措施需要尊重貧困戶的意愿，這有時會增加工作難度，但卻是“繡花”必須的功力之一。就當?shù)匕l(fā)展產(chǎn)業(yè)帶動脫貧而言，其帶動機制是多樣的或綜合的，包括貧困戶直接發(fā)展家庭經(jīng)營、合作經(jīng)濟組織帶動經(jīng)營或就業(yè)、企業(yè)發(fā)展帶動就業(yè)、土地流轉(zhuǎn)或“三變”實現(xiàn)資產(chǎn)收益等。其背后都應當有實體性產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，同時還要有具體的貧困戶利益聯(lián)結(jié)和帶動機制，需要對常規(guī)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策和產(chǎn)業(yè)園區(qū)政策根據(jù)需要重新設計和改造。

貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)需要資金、技術(shù)、技能以及市場，這些之前對他們來說可能是一無所有。合作經(jīng)濟組織或者大戶的發(fā)展更多地需要能人出現(xiàn)，同時還要求該能人有帶動貧困戶的意愿以及該產(chǎn)業(yè)有帶動能力，因為從經(jīng)濟角度他們更愿意帶動一般農(nóng)戶。產(chǎn)業(yè)園區(qū)或企業(yè)的發(fā)展本來并非易事，需要依托有力的招商引資，其對貧困戶的帶動更是困難。因此，打通產(chǎn)業(yè)扶貧最后一公里的關(guān)鍵，一是把產(chǎn)業(yè)發(fā)展起來，二是把貧困戶帶動機制建立起來。

1.優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟。地方性產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要有一定的規(guī)模效應，無論是以點帶面，還是以面帶點，零星發(fā)展的成功難度要大很多。這既需要縣域范圍內(nèi)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展宏觀背景的支撐，更需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村層面的直接規(guī)劃和推動。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村需要發(fā)現(xiàn)和支持鼓勵能夠做大產(chǎn)業(yè)的龍頭主體，包括企業(yè)、大戶和合作社，還要致力于確保關(guān)鍵服務的可獲得性，包括技術(shù)服務、市場信息提供、資金供給等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村未必是這些服務的直接提供者，而是要確保這些服務的存在。否則，貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)容易遇到以下瓶頸：（1）盲目性，政府鼓勵什么就發(fā)展什么，沒有主見；（2）無助性，技術(shù)服務、市場銷路等都無處求助；（3）短期性，做完一期無法預料下一期情況。有的地方把幼畜幼禽發(fā)到農(nóng)戶家中，養(yǎng)殖一段時間直接回收；有的地方以高補貼鼓勵農(nóng)戶種植新品種，農(nóng)戶收益主要來自補貼而不是市場銷售，這些產(chǎn)業(yè)扶貧措施都僅聊勝于無，是粗糙的針線活而不是“繡花功夫”。

2.建立分類施策的貧困戶帶動機制。開發(fā)式扶貧不要求到戶機制，相對容易成功，成功后通過“涓滴”效應同時惠及貧困戶和非貧困戶。精準扶貧則對扶貧產(chǎn)業(yè)開發(fā)提出了聯(lián)系到戶的要求，這要求必須迎難而上，在細致性和久久為功上下工夫。對于貧困戶自己從事家庭經(jīng)營，他們最需要的是技術(shù)服務和市場環(huán)境，把風險降到最低，可以集中精力于生產(chǎn)環(huán)節(jié)。大戶和合作社帶動貧困戶的，通常是帶動貧困戶發(fā)展生產(chǎn)，并為其提供技術(shù)和市場服務。這是比貧困戶單打獨斗更為理想的方式，但是要求產(chǎn)業(yè)主體要有帶動貧困戶的能力和意愿。對于企業(yè)和園區(qū)，它們的帶動作用主要在于就業(yè)，難點在于如何動員企業(yè)雇傭貧困戶的勞動力而不是一般農(nóng)戶的勞動力。激勵產(chǎn)業(yè)主體帶動貧困戶，關(guān)鍵在于結(jié)合本地實際，創(chuàng)造性地用好用活國家扶貧政策，包括獎補政策、金融政策、基礎(chǔ)設施配套政策等。企業(yè)使用貧困戶小額貸款與幫助貧困戶脫貧指標掛鉤、鼓勵貧困戶自組織和實施參與式扶貧等，都是各地涌現(xiàn)的較為有效的帶動貧困戶脫貧機制。

（三）做好低保與臨時救助銜接，建立統(tǒng)一的扶貧“大兜底”機制

依據(jù)行政系統(tǒng)的職能劃分，我國現(xiàn)在力推扶貧與低保兩項制度銜接，對于無力脫貧的貧困戶實施低保兜底脫貧。扶貧和低保的職能分工在概念上是清晰的，標準的銜接也是必然的結(jié)論。盡管如此，在各地實踐中仍然存在銜接步調(diào)慢和不緊密的情況，表明“繡花功夫”不到位。進一步，鑒于建檔立卡貧困人口中因?qū)W、因病致貧比例居高不下以及教育和社保部門扶貧力度的加大和措施的完善，建立以低保為基礎(chǔ)的統(tǒng)一扶貧救助機制的需求越來越迫切，而且各地實踐也正逐漸凸顯這一輪廓。形成這一局面的原因在于，農(nóng)村扶貧標準“三保障”中的教育保障和基本醫(yī)療保障都在突破當初的定義。教育保障當初的定義是保障義務教育，現(xiàn)在已經(jīng)演變?yōu)榉彩窃谛Ｉ家蚨嗷蛏俚刂Ц镀渖蠈W費用?；踞t(yī)療保障當初的定義是參加合作醫(yī)療和提供基本的醫(yī)療衛(wèi)生服務，現(xiàn)在已經(jīng)演變?yōu)閰⒓雍献麽t(yī)療并盡可能多地報銷其醫(yī)療費用。

上述變化是部門扶貧力度加大的結(jié)果，增加了扶貧措施的福利含量。在基層扶貧部門的眼中，這也是一種變相的收入扶貧，通過減輕貧困家庭教育、醫(yī)療負擔來保障其基本生活需求。它們在扶持形態(tài)上與低保類似，都是有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付。而且它們的補助標準都比較高，在高中以上階段和大病情況下，往往會高于低保補助金。因此，對低保、教育補助、醫(yī)療報銷和救助可以實施某種程度上的統(tǒng)一。而且，這種統(tǒng)一還可以形成更加完善的扶貧兜底機制，不久的將來有可能形成扶貧開發(fā)“大兜底”的脫貧保障體系。大兜底機制可以解決救助與脫貧的邏輯悖論，貧困戶依靠兜底救助實現(xiàn)脫貧后，只要需要救助的條件不變，就可以持續(xù)地享受救助而不必受“脫貧”身份的束縛。

不過，我們在為貧困戶享受到各種福利慶幸的同時，也要警惕其可能引起的“福利懸崖”現(xiàn)象，即收入分配譜系上，貧困標準下方的人口享受到的總福利明顯高于貧困標準上方的人口，這也是一種社會不公平，是造成非貧困人口努力想成為建檔立卡貧困戶的重要原因。更有甚者，人們擔心，將來脫貧攻堅期結(jié)束后，如果這些福利取消，那么“福利懸崖”也會消失，甚至出現(xiàn)斷崖式返貧?？傊?，我們需要清醒的是，貧困戶的發(fā)展目標是越富越好，但是政府對貧困戶的扶貧措施不能使另一部分人成為新的貧困群體。

作者單位：中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所