李宏瑞

腐敗現(xiàn)象泛濫

由腐敗現(xiàn)象導(dǎo)致的水資源管理失敗是最悲哀的?！巴该鲊H”（Transparency International）是一個監(jiān)察腐敗現(xiàn)象的國際組織，它多次發(fā)現(xiàn)水利開發(fā)行業(yè)是最易腐敗的經(jīng)濟(jì)部門之一。一個傳播較為廣泛的案例，涉及非洲萊索托高地發(fā)展機(jī)構(gòu)的前首席執(zhí)行官瑪索發(fā)·索爾（Mashupha Sole），他在2002年被發(fā)現(xiàn)從工程和建筑公司受賄超過600萬美元。直到索爾被判處18年有期徒刑前，他還在管理一項(xiàng)價值80億美元的水利項(xiàng)目，該項(xiàng)目涉及5座大壩的修建、多座水庫和多條輸水運(yùn)河、水電站以及非洲南部地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展工程。這宗案件的調(diào)查是史無前例的，該調(diào)查揭示了水資源行業(yè)錯綜復(fù)雜、互相交織的腐敗網(wǎng)，牽涉12家重要跨國公司。

由克里斯滕·劉易斯（Kristen Lewis）和羅伯特·本頓（Roberto Benton）編寫、“透明國際”組織發(fā)布的《2008年全球腐敗報(bào)告》（Global Corruption Report 2008），很好地闡述了腐敗的影響。他們在報(bào)告中提到：“從高價項(xiàng)目中謀取私人利益對官員的誘惑非常巨大，導(dǎo)致他們放棄尋求其他更好的解決方法，如節(jié)約用水。特別是腐敗的決策制定者更偏愛一些能將贓款集中的項(xiàng)目，與贓款廣泛分散的小項(xiàng)目相比，從這些項(xiàng)目獲得的贓款更容易被他們及其親信使用?！?/p>

批評者認(rèn)為節(jié)水措施本應(yīng)該滿足未來12～15年的用水需求，因而如果不能解決日益增加的供水需求問題就該推遲進(jìn)行，這是對萊索托高地水工程項(xiàng)目最大的批評之一。然而，這個項(xiàng)目卻從奧蘭治河[又稱橘河（Senqu River）]抽取了平均流量的40%，將通過其數(shù)百千米的管道和運(yùn)河輸送至南非的豪登?。℅auteng Province）。

水資源行業(yè)的行賄方式五花八門，很多方式遠(yuǎn)比直接行賄狡猾。丹·麥庫爾（Dan Mclool）在其《河流共和國》（River Republic）一書中分析了20世紀(jì)美國的水資源開發(fā)項(xiàng)目中政治操作所扮演的角色，書中闡述道：“工程兵團(tuán)和國會很快意識到某些由美國納稅人的稅費(fèi)支付的兵團(tuán)項(xiàng)目會對議員的下一屆參選貢獻(xiàn)大量的選票。水資源項(xiàng)目將幫助議員們一而再再而三地當(dāng)選。工程項(xiàng)目成為一種在國會大廳里進(jìn)行交易來獲取支持和選票的政治貨幣。簡而言之，這就是為什么我們擁有如此之多的大壩、堤壩、渠道和水道。這些項(xiàng)目有時是國家利益的一部分，偶爾會符合良好的經(jīng)濟(jì)原則，但很少會以環(huán)境友好的方式構(gòu)建，而且有時就是在浪費(fèi)金錢?！?/p>

這種現(xiàn)象在印度被稱為“選票政治”。正如該國一位水資源研究員和活動家喬伊（Joko Joy）所言：“水資源是一個投票機(jī)器，所有的政黨和政治家都將水資源和免費(fèi)或便宜的水電供應(yīng)作為其民粹主義的承諾，以此贏取選票。這對水資源行業(yè)造成了嚴(yán)重的破壞，導(dǎo)致地下水過分開采，并造成在擴(kuò)大超額地表水項(xiàng)目上的失敗?！?/p>

水資源管理，人人有責(zé)

美國第三任總統(tǒng)、標(biāo)志脫離英國統(tǒng)治的美國《獨(dú)立宣言》（Declaration of Independence）的主要作者托馬斯·杰斐遜（Thomas Jefferson）的故居是本書作者所居住的弗吉尼亞州夏洛茨維爾的標(biāo)志之一。杰斐遜美麗的故居蒙蒂塞洛莊園坐落在可以俯瞰整座城市和弗吉尼亞大學(xué)的小山頂，該莊園由杰斐遜總統(tǒng)親自設(shè)計(jì)和建立。杰斐遜總統(tǒng)是普通公民的權(quán)利和角色的雄辯代言人，他堅(jiān)信公民在塑造政府的過程中發(fā)揮著絕對重要的作用。他同樣也清楚認(rèn)識到，如果公民想要有效地掌握自己的命運(yùn)，他們必須充分地享有和行使自己的知情權(quán)。他指出：“消息靈通的公民是公共意愿唯一且真正的智囊團(tuán)?！?/p>

水資源管理系統(tǒng)的理念是，如果實(shí)施良好，就能為市民和私營企業(yè)提供相當(dāng)大的希望和機(jī)會，幫助他們更直接地參與到水資源管理中。并非只是旁觀政府作為水資源的唯一仲裁者，水資源管理方法應(yīng)該擴(kuò)大水資源分配、管理和水量平衡中涉及的職責(zé)和工作。但是，明白以下這一點(diǎn)非常重要，就是政府結(jié)構(gòu)和作用很可能需要針對地方區(qū)域水源甚至私人水源進(jìn)行適當(dāng)?shù)亩ㄖ坪驼{(diào)整。政府在水資源分配和管理中的主要角色無法替代，或者說幾乎找不到有利或理想的替代者，意識到這一點(diǎn)也非常重要。反之，水資源管理中的新成員就該尋求能強(qiáng)化政府職能的方法。

追求有效的水資源管理實(shí)質(zhì)上是尋求在政府實(shí)體、私營成分和民間團(tuán)體層面上官方機(jī)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)階層和資源之間的平衡。私營成分包括各類私營企業(yè)和公司，這類企業(yè)的耗水量必然很大，例如能源產(chǎn)業(yè)、采礦業(yè)、制造業(yè)和農(nóng)業(yè)等。民間團(tuán)體指的是與水資源相關(guān)的個體或組織，從地方流域的積極分子到自給自足的農(nóng)民，再到代表環(huán)境和社會利益方面的非政府組織都涵蓋在內(nèi)。

實(shí)施良好的水資源管理要求吸引公共和私人利益集團(tuán)的投資，同時還要平衡他們之間的影響。當(dāng)然這并不意味著各個組織都必須深入?yún)⑴c到每個實(shí)例中。例如在印度和其他一些國家，他們在水務(wù)管理中很大程度上考慮了民營企業(yè)受到的影響。最好的平衡應(yīng)該是在適應(yīng)各地文化、法律和經(jīng)濟(jì)條件下達(dá)到的平衡。

足夠和穩(wěn)定的資金保障

首先，為政府有效管理水資源提供經(jīng)濟(jì)支持非常重要。良好地管理我們使用的水資源會有很多花銷，我們都需要支付這些必要的服務(wù)。收取公共稅款的方法有很多，但值得強(qiáng)調(diào)的是，任何一種融資策略都必須能經(jīng)受住經(jīng)濟(jì)衰退和政治管理變革的考驗(yàn)。

美國佛羅里達(dá)州的例子就是一個警戒。該州5個水資源管理區(qū)長期以來一直被奉為運(yùn)轉(zhuǎn)良好的政府機(jī)構(gòu)之一。通過征收房地產(chǎn)稅，該州有相對穩(wěn)定的財(cái)政支持，即使在經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)強(qiáng)勁增長的情況下，該州的水資源管理區(qū)在流域保護(hù)、環(huán)境修復(fù)、水資源保護(hù)、氣候和水資源監(jiān)控以及水源地生態(tài)健康保護(hù)上依然處于領(lǐng)先地位，得到廣泛的認(rèn)可。然而，在2011年新一任州長當(dāng)選后，為了在艱難的經(jīng)濟(jì)衰退下減輕該州居民的稅務(wù)負(fù)擔(dān)，他要求大幅削減水資源管理區(qū)的預(yù)算，最終導(dǎo)致水資源數(shù)據(jù)收集、研究和執(zhí)行其他方面任務(wù)的能力大幅下滑。雖然沒有任何一個公共機(jī)構(gòu)能免受預(yù)算削減的影響，但這樣的預(yù)算調(diào)整一般都會得到普通民眾的支持。在這種情況下，留意杰斐遜總統(tǒng)的主張顯得非常重要，因?yàn)樗岢粩嗟亟虒?dǎo)和知會我們的民眾同胞們，讓他們認(rèn)識到執(zhí)行預(yù)算削減將給他們帶來的損失。正如杰斐遜總統(tǒng)所言，教育會使民眾最有效地參與到管治中。

制定長期規(guī)劃

良好的水資源管理中另一個非常重要的方面是制定長期規(guī)劃。很多水利機(jī)構(gòu)或管理組織在水資源管理中已經(jīng)采取了以50年為周期的規(guī)劃方案，它為通過氣候展望來預(yù)測未來需水量及可用水量的潛在變化提供了重要的切入點(diǎn)，也可為滿足接下來幾十年用水需求而制定相關(guān)措施和完備的水利設(shè)施規(guī)劃，并為規(guī)劃相關(guān)預(yù)算提供機(jī)會。長遠(yuǎn)的規(guī)劃水平可以使所需的基礎(chǔ)設(shè)施的支出或其他大型支出更加平緩，而不是為了支付這些投資而突然調(diào)高水價。制定長期的計(jì)劃有著重要的意義，但定期重新審視這些規(guī)劃，及時根據(jù)預(yù)測到的變化調(diào)整規(guī)劃內(nèi)容也非常重要。很多水利規(guī)劃機(jī)構(gòu)和組織以一個固定的年限間隔來調(diào)整他們?yōu)槠?0年的水資源規(guī)劃，例如每五年為一個間隔。

尋求更好的協(xié)調(diào)方法

沒有萬無一失的方法能確保公民個人和龐大而復(fù)雜的政府系統(tǒng)里的部門能充分溝通和協(xié)調(diào)他們的計(jì)劃，也沒有任何部委、機(jī)構(gòu)和單位有完美的組織結(jié)構(gòu)來保障所有的重要參與者一直可以在正確的時間一起商討正確的話題，或有效地付諸行動。但是，全球范圍內(nèi)的案例研究告訴我們，在流域和含水層層面上組織與水相關(guān)的對話是一個具有極大幫助作用的樞紐，它幫助將討論和行動的內(nèi)容集中協(xié)調(diào)到與特定水源相關(guān)的水資源問題之上。各地涌現(xiàn)出無數(shù)個包括功能完善的流域委員會、含水層管理區(qū)和關(guān)注單一水源的河流流域組織在內(nèi)的案例。這些河流流域組織由行政當(dāng)局設(shè)立，或由相關(guān)的當(dāng)?shù)孛癖娊M成。如果忽略來源，這些基于水資源的組織的重要特征是它們都是圍繞一個特定水源的相關(guān)問題而成立的。

首要問題是界定在何種尺度下協(xié)調(diào)行動和決定最有效。難以想象在一個類似科羅拉多河或雅魯藏布江的大尺度流域下制定未來的水資源規(guī)劃將面臨怎樣的挑戰(zhàn)！在一般情況下，對話規(guī)模應(yīng)盡可能地小，但又必須有足夠的規(guī)模來解決手頭的問題。例如，由地方社區(qū)任命一組社區(qū)成員帶領(lǐng)大家共同商討問題，解決小流域尺度下上千公頃土地的供水問題，這樣可能會行之有效。而在地球的另一端，就歐洲東南部黑海的污染問題，17個國家一起商討，以期就解決該問題達(dá)成必要的國際協(xié)議。在某些時候，建立一個包括多個規(guī)劃小組在內(nèi)的嵌套系統(tǒng)非常有幫助，其中一部分小組重點(diǎn)集中在子流域內(nèi)的問題，另一部分則負(fù)責(zé)整體協(xié)調(diào)和全流域尺度下的規(guī)劃。

解決水問題的尺度選擇必須總是建立在有待解決的疑問和難題的基礎(chǔ)上，其中部分難題可能只需通過請鄰居喝杯茶即可解決，但其他一些難題則只能通過主要經(jīng)濟(jì)體、利益集團(tuán)或政府的高層代表來解決。所有成功和持久的水資源協(xié)商的共同點(diǎn)是貫穿整個過程中的尊重、信任和歸屬感。彼此互相了解對方的需求可以更好地促進(jìn)水資源共享和管理工作，而這只能通過大家相互交流、相互借鑒才能實(shí)現(xiàn)。

編輯：黃靈 yeshzhwu@foxmail.com