阮傳勝

信用監(jiān)管、聯(lián)動(dòng)獎(jiǎng)懲已經(jīng)在上海多個(gè)領(lǐng)域生根發(fā)芽。作為上海市人大常委會(huì)年度“預(yù)轉(zhuǎn)正”立法項(xiàng)，《上海市社會(huì)信用條例（草案）》有望于2017年上半年出臺(tái)，對(duì)信用信息的分類、采集、共享和分級(jí)管理進(jìn)行規(guī)制，或?qū)⒊蔀槲覈?guó)首部關(guān)于社會(huì)信用體系建設(shè)的綜合性地方行政法規(guī)。這也是上海市為國(guó)家層面“社會(huì)信用”法治化建設(shè)的探索。

上海社會(huì)信用制度建設(shè)的探索

1932年，中華征信所成立，這是中國(guó)第一家民族征信機(jī)構(gòu)，由此上海也成為中國(guó)最早開始信用征信探索的地區(qū)。2003年至今，上海市關(guān)于“社會(huì)信用”的制度建設(shè)一直在進(jìn)行中。2012年，市委、市政府印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)上海市社會(huì)信用體系建設(shè)的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），明確了社會(huì)信用建設(shè)的指導(dǎo)思想、推進(jìn)原則、發(fā)展目標(biāo)、主要任務(wù)和保障措施?！兑庖姟穼?duì)行政管理部門、行業(yè)組織、市場(chǎng)主體信用信息記錄管理制度提出了指導(dǎo)意見，要求各行政管理部門要在履職過程中，建立健全信用信息記錄與歸檔制度，確保信用信息記錄的規(guī)范性、準(zhǔn)確性、完整性與及時(shí)性，加強(qiáng)各自信息系統(tǒng)建設(shè)。其后，上海市政府還印發(fā)了《上海市社會(huì)信用體系建設(shè)2013—2015年行動(dòng)計(jì)劃》， 在五個(gè)方面提出了47項(xiàng)具體舉措，并聚焦建設(shè)市場(chǎng)等12個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域的信用建設(shè)。

涉及社會(huì)信用建設(shè)的地方性法規(guī)有《上海市促進(jìn)電子商務(wù)發(fā)展規(guī)定》（2008），《上海市推進(jìn)國(guó)際金融中心建設(shè)條例》（2009），《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》（2014）等，政府規(guī)章有《上海市個(gè)人信用征信管理試行辦法》（2003）、《上海市企業(yè)信用征信管理試行辦法》（2005），市政府規(guī)范性文件有《上海市企業(yè)失信信息查詢與使用辦法》（2013）、《上海市公共信用信息歸集和使用管理試行辦法》（2014）、《上海市人民政府貫徹〈國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)的若干意見〉的實(shí)施意見》（2014）等。

通過多年的努力，圍繞信用信息記錄、共享、披露、應(yīng)用、信用獎(jiǎng)懲以及征信活動(dòng)等方面，上海已形成了一批制度性安排。

地方立法仍需依托國(guó)家層面法治建設(shè)

地方性立法無法脫離國(guó)家法治建設(shè)的整體背景。地方性立法可以為國(guó)家的整體建設(shè)積累經(jīng)驗(yàn)，但卻無法脫離國(guó)家層面法治建設(shè)的大背景。目前，上海與國(guó)家層面在推進(jìn)社會(huì)信用體系法治化建設(shè)方面存在的難點(diǎn)問題主要有以下三個(gè)方面：

首先，國(guó)家宏觀層面的法律缺失會(huì)制約著地方性立法。

目前尚無一部全國(guó)性的信用法律法規(guī)，對(duì)信用信息的歸集和管理等進(jìn)行明確規(guī)定。盡管我國(guó)在《民法總則》《合同法》和《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》等法律法規(guī)中規(guī)定了誠(chéng)實(shí)信用的法律原則，在《刑法》中規(guī)定了對(duì)詐騙等犯罪行為的處罰，但由于缺少與信用制度直接相關(guān)的立法，實(shí)際操作中一般的按照部門規(guī)章來運(yùn)行。立法層次還不夠高，很多不誠(chéng)信行為如何認(rèn)證沒有明確的法律法規(guī)規(guī)定，極大地制約了征信活動(dòng)的開展。上海等地區(qū)的地方性立法盡管說可以為國(guó)家層面的法制建設(shè)作出探索，但地方性立法限于層級(jí)，不可能涉及那些本應(yīng)屬于國(guó)家層面的立法內(nèi)容。

其次，國(guó)家層面的信用信息標(biāo)準(zhǔn)與平臺(tái)建設(shè)的嚴(yán)重滯后，也會(huì)制約著上海的社會(huì)信用建設(shè)。

由于國(guó)家尚未制定統(tǒng)一的信用信息采集、歸集和分類管理標(biāo)準(zhǔn)，由各地區(qū)、各部門先行建設(shè)信用平臺(tái)和出臺(tái)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致各地區(qū)、各行業(yè)的信用信息采集和信用平臺(tái)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)各不相同。這也給地區(qū)間、行業(yè)間信用信息共享以及國(guó)家信用平臺(tái)歸集地方信用信息帶來很大困難。目前，在信用平臺(tái)建設(shè)上，信息的采集、整理、儲(chǔ)存等方面，行業(yè)分割、區(qū)域分割十分嚴(yán)重。既有平臺(tái)滯后帶來的“不足”問題，也有部門利益導(dǎo)致的“不愿”問題，還有法規(guī)欠缺、邊界模糊導(dǎo)致的“不清”問題。現(xiàn)存的核心問題是完整統(tǒng)一的社會(huì)服務(wù)需求和數(shù)據(jù)分散、行業(yè)壟斷和地方割據(jù)的供給格局之間的矛盾。需要指出的是，上海目前在信息平臺(tái)建設(shè)上也依然存在這個(gè)問題。國(guó)家層面的信用信息標(biāo)準(zhǔn)與平臺(tái)建設(shè)的嚴(yán)重滯后，也會(huì)制約著上海的社會(huì)信用建設(shè)的制度化程度。

最后，操作層面的制度安排缺失與服務(wù)市場(chǎng)發(fā)展緩慢。

2014年國(guó)務(wù)院制定《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》大力推動(dòng)社會(huì)信用體系建設(shè)。落實(shí)《規(guī)劃綱要》需要一系列具體制度的安排。然而，目前包括上海在內(nèi)的我國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)中還存在諸多操作層面具體制度缺失的問題，這必然會(huì)影響各級(jí)社會(huì)信用建設(shè)。同時(shí)，上海與全國(guó)其他地區(qū)一樣，信用服務(wù)市場(chǎng)和機(jī)構(gòu)發(fā)展緩慢，主要表現(xiàn)為：信用服務(wù)機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)失衡，政府相關(guān)征信機(jī)構(gòu)勢(shì)力強(qiáng)大，商業(yè)征信機(jī)構(gòu)發(fā)展落后；信用服務(wù)產(chǎn)品單一，數(shù)量較少，且主要是一些低端產(chǎn)品，信用產(chǎn)品的認(rèn)可度和信用度也比較低，認(rèn)可度不高。據(jù)報(bào)道，《上海市社會(huì)信用條例（草案）》對(duì)此給予了關(guān)注，希望借此可以在國(guó)家層面探索出有效的制度安排并逐步培育出信用服務(wù)市場(chǎng)出來。

幾點(diǎn)思考與建議

其一，逐步推進(jìn)國(guó)家層面的社會(huì)信用法治化建設(shè)。

社會(huì)信用法律制度包括兩大部分，即信用管理的核心法律法規(guī)和影響信用管理的外圍法律制度?？梢灾鸩酵七M(jìn)立法進(jìn)程，在地方性立法的基礎(chǔ)上，國(guó)家層面加快推進(jìn)信用立法工作。

但需要提出的是，要注意社會(huì)信用法制建設(shè)的漸進(jìn)性。目前我國(guó)社會(huì)信用法律制度的建設(shè)處于起步期，社會(huì)信用法律制度的建立、健全與完善是一個(gè)相對(duì)漫長(zhǎng)的過程，不能急躁冒進(jìn)。在正式的法規(guī)頒布之前，可先用行政性法規(guī)或指導(dǎo)性意見等過渡性條文給予規(guī)定和指導(dǎo)，以解決信用法律的現(xiàn)實(shí)迫切需要問題。

同時(shí)，社會(huì)信用建設(shè)固然重要，但一個(gè)“凡事皆信用”的體系同樣違背基本法理。法治化進(jìn)程中，征信系統(tǒng)不是一個(gè)“筐”，必須對(duì)征信系統(tǒng)采集的內(nèi)容和范圍進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，明確哪些信息可以納入、哪些不可納入。不問性質(zhì)屬性而將一切信息收錄，既在一定程度上剝奪了公民的權(quán)利，侵犯了隱私權(quán)，更會(huì)降低了社會(huì)征信系統(tǒng)所應(yīng)有的公信力。

其二，逐步建立信用信息共享制度，有效消除信用信息“壁壘”現(xiàn)象。

健全國(guó)家信用信息共享系統(tǒng)，是目前有效推進(jìn)我國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)的關(guān)鍵。首先是需要打破目前各系統(tǒng)和部門信用信息的分割、分散、封閉格局。

具體包括：建議組建全國(guó)性的信用信息征集機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)征集、保存社會(huì)成員和組織的信用信息；明確規(guī)定公安、法院、工商、稅務(wù)等相關(guān)政府部門所轄信用信息向社會(huì)公開，發(fā)揮銀行、保險(xiǎn)、社區(qū)等社會(huì)組織機(jī)構(gòu)的作用，及時(shí)提供所轄成員真實(shí)的信用記錄；同時(shí)，在征信平臺(tái)的建設(shè)上，應(yīng)該盡快實(shí)現(xiàn)四大系統(tǒng)信息平臺(tái)的對(duì)接與整合，即金融系統(tǒng)的個(gè)人和企業(yè)信貸的信用信息平臺(tái)，工商管理的個(gè)人和企業(yè)納稅、合同履約、產(chǎn)品質(zhì)量、行政處罰等信用信息平臺(tái)，公安系統(tǒng)的個(gè)人與企業(yè)的法律懲罰信用信息平臺(tái)，保險(xiǎn)、電信、水電、房租等系統(tǒng)的繳費(fèi)信用信息平臺(tái)。

其三，立法推進(jìn)社會(huì)信用服務(wù)市場(chǎng)的發(fā)展，推動(dòng)信用產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展。

社會(huì)信用是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高效運(yùn)行的潤(rùn)滑劑，既有市場(chǎng)屬性，又有公共產(chǎn)品屬性。因此，必須要發(fā)揮好政府和市場(chǎng)的雙重作用：一是強(qiáng)化扶持政策。把信用服務(wù)產(chǎn)業(yè)納入國(guó)家重點(diǎn)扶持的產(chǎn)業(yè)目錄；建立開放公共信用信息的資格審查制度，依托公共信用信息平臺(tái)，向符合開放條件、信譽(yù)良好的信用服務(wù)機(jī)構(gòu)開通公共信用信息獲取渠道。二是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。支持信用咨詢、信用評(píng)估、信用擔(dān)保和信用保險(xiǎn)等信用服務(wù)業(yè)發(fā)展，形成信用產(chǎn)業(yè)集聚效益。三是政府要帶頭把信用信息應(yīng)用嵌入行政管理和公共服務(wù)各領(lǐng)域，并向市場(chǎng)和社會(huì)購(gòu)買信用服務(wù)。

其四，立法不能代替政府在社會(huì)信用體系建設(shè)中的核心地位。

社會(huì)信用體系的培育是一項(xiàng)耗時(shí)很長(zhǎng)、內(nèi)容涉及面廣泛的系統(tǒng)工程。很難設(shè)想，如果沒有政府的協(xié)調(diào)、監(jiān)管和服務(wù)，這些不同部門之間的關(guān)系可以得到很好的理順，這些錯(cuò)綜復(fù)雜的問題可以獲得有效的解決。政府的有效協(xié)調(diào)、監(jiān)管和服務(wù)，有利于營(yíng)造良好的社會(huì)信用環(huán)境。徒法不足以自行。立法不能代替政府在社會(huì)信用體系建設(shè)中的核心地位。建議《上海市社會(huì)信用條例》在制定中，對(duì)此充分加以考量與關(guān)注。

鏈接：“失信”的后果，你了解嗎

失信讓日常生活寸步難行

錢先生的浦發(fā)信用卡賬戶嚴(yán)重逾期長(zhǎng)達(dá)455天，經(jīng)過長(zhǎng)期催款仍拖欠未還。由法院介入走訴訟流程后，錢先生仍拒不履行還款義務(wù)，經(jīng)法院強(qiáng)制執(zhí)行無果，將錢先生信息上傳至“失信名單”。不久后，錢先生便主動(dòng)聯(lián)系銀行溝通還款問題，并講述了成為“失信”人群一員后的尷尬生活。原來，錢先生對(duì)于法院的執(zhí)行一直抱著僥幸心理，認(rèn)為自己欠款1萬余元金額不大，不會(huì)引起法院的重視。而當(dāng)錢先生出行時(shí)，發(fā)現(xiàn)無法實(shí)名購(gòu)買高鐵火車票、銀行借記卡被司法凍結(jié)無法取款，甚至自己的養(yǎng)老金賬戶也被凍結(jié)，頓時(shí)感到了“事態(tài)嚴(yán)重”，生活幾乎寸步難行。錢先生迫于生活的種種不便，不久后便主動(dòng)聯(lián)系銀行全額歸還欠款。

政府公信力受損，縣長(zhǎng)被限制消費(fèi)

日前，江西省奉新縣人民政府因違反財(cái)產(chǎn)報(bào)告制度，拒不履行生效判決，被宜春市中院納入失信被執(zhí)行人名單。2017年4月1日，奉新縣政府對(duì)此作出回應(yīng)稱：將尊重法院裁決，嚴(yán)格按法律履行義務(wù)，配合法院做好相關(guān)工作。

有媒體梳理發(fā)現(xiàn)，全國(guó)至少有20個(gè)縣級(jí)以上政府上了失信“黑名單”。律師指出，縣政府被納入失信黑名單，政府的公信力就會(huì)遭受質(zhì)疑，對(duì)其以后招商引資等方面會(huì)有負(fù)面影響。此外，根據(jù)最高法對(duì)“老賴”的相關(guān)限制條款，被執(zhí)行人是單位的，縣政府的法定代表人也就是縣長(zhǎng)，辦公出行是不允許選擇飛機(jī)、列車軟臥等高消費(fèi)行為的。

不履行年報(bào)義務(wù)，險(xiǎn)失黨組織委員候選人資格

2016年年底，彭州市天彭鎮(zhèn)街道黨工委按照彭州市委開展村（社區(qū)）黨組織換屆工作總體部署，研究確定了244名黨組織委員候選人考察對(duì)象，王先生就在其中。為了解掌握相關(guān)人選是否存在涉稅涉法及不誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)等情況，防止“帶病提名”，天彭鎮(zhèn)街道黨工委將候選人名單提供給彭州市市場(chǎng)和質(zhì)量監(jiān)管局征求意見。查詢發(fā)現(xiàn)王先生任法定代表人的彭州市某家庭農(nóng)場(chǎng)（個(gè)人獨(dú)資企業(yè)）已于2015年7月14日被列入經(jīng)營(yíng)異常名錄。天彭鎮(zhèn)街道黨工委由此決定取消王先生的黨組織委員候選人資格。目前，王先生補(bǔ)報(bào)了年報(bào)，其公司已被移出經(jīng)營(yíng)異常名錄。