陳宇

其實(shí)，信用早已融入你我生活中。

從統(tǒng)一的信用信息共享交換平臺(tái)，到信用監(jiān)管；從守信聯(lián)合激勵(lì)機(jī)制，到失信聯(lián)合懲戒機(jī)制；從地鐵逃票、交通違章計(jì)入征信系統(tǒng)，到面向社會(huì)公布“失信被執(zhí)行人名單”，基于現(xiàn)代信息技術(shù)的社會(huì)信用體系已初具輪廓。

奮起直追的專門(mén)立法

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2016年11月底，上海市信用平臺(tái)累計(jì)對(duì)外提供查詢2156萬(wàn)次，其中法人信用信息被查詢688萬(wàn)次；自然人信用信息被查詢1468萬(wàn)次。如果失信，意味著連騎一次摩拜單車都要比別人貴，到手的扶持資金將暫緩撥付；守信，意味著借書(shū)借車可以免押金，一邊“剁手”還能一邊“花唄”。歷經(jīng)百余年的發(fā)展，西方國(guó)家已形成相對(duì)成熟的信用制度和信用法律體系，成為國(guó)家信用交易和信用管理行業(yè)的“基礎(chǔ)工程”。盡管起步較晚，我國(guó)的社會(huì)信用立法也開(kāi)始加速追趕。

如今，信用立法的基礎(chǔ)條件初步具備。我國(guó)已建立統(tǒng)一社會(huì)信用代碼制度，截止到2016年底，全國(guó)各類法人和其他組織存量代碼轉(zhuǎn)化率整體超過(guò)97%，為信用信息共享創(chuàng)造了條件。目前，全國(guó)信用共享信息超過(guò)7.4億條。僅“信用中國(guó)”網(wǎng)站的累計(jì)訪問(wèn)量，就超過(guò)1.3億人次。

與此同時(shí)，我國(guó)市場(chǎng)運(yùn)行的基礎(chǔ)性法律，也已基本完備。合同法、物權(quán)法、破產(chǎn)法、票據(jù)法，以及各類金融法律等制度的建立，為構(gòu)建社會(huì)信用體系奠定了法制基礎(chǔ)。

立法起步，政策先導(dǎo)。2007年3月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布實(shí)施《關(guān)于社會(huì)信用體系建設(shè)的若干意見(jiàn)》，明確社會(huì)信用體系建設(shè)的指導(dǎo)思想、目標(biāo)和基本原則，以及社會(huì)信用體系建設(shè)的主要內(nèi)容。2014年1月15日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》，明確提出將健全信用法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系作為重要基礎(chǔ)性工作，列入立法規(guī)劃盡快推進(jìn)實(shí)施，使信用體系建設(shè)有法可依。近期，中國(guó)陸續(xù)出臺(tái)了政務(wù)誠(chéng)信和個(gè)人誠(chéng)信、電子商務(wù)領(lǐng)域誠(chéng)信的三份改革文件。目前，銀行、工商和交通等各部門(mén)間，已簽署了20個(gè)聯(lián)合懲戒激勵(lì)備忘錄，借此打造“一處失信、處處受限”的信用懲戒大格局。

從部委立法看，中國(guó)人民銀行自2003年11月成立征信管理局以來(lái)，頒布實(shí)施《個(gè)人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)管理暫行辦法》《個(gè)人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)信用報(bào)告本人查詢規(guī)程》《信用評(píng)級(jí)管理指導(dǎo)意見(jiàn)》《支付信用信息管理辦法》等規(guī)章。其他部委也出臺(tái)了相關(guān)規(guī)定，如《關(guān)于加強(qiáng)中小企業(yè)信用管理工作的若干意見(jiàn)》《建設(shè)有中國(guó)發(fā)展特點(diǎn)的外貿(mào)信用體系》《藥品等企業(yè)廣告信用管理辦法》《關(guān)于加快推進(jìn)建筑市場(chǎng)信用體系建設(shè)工作的意見(jiàn)》等。

在部門(mén)立法逐步完善的同時(shí)，地方立法也不甘落后，“北上深”等城市走在了前列。尤其是上海，2016年在該市信用立法領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)一部署下，《上海市社會(huì)信用條例（草案）》進(jìn)入快車道，迅速完成政府版和專家版立法大綱、政府版和專家版條文建議稿、意見(jiàn)征求和座談?wù){(diào)研等工作。當(dāng)年12月，該地方法規(guī)草案正式提交市人大常委會(huì)一審，有望成為我國(guó)首部關(guān)于社會(huì)信用體系建設(shè)的綜合性地方法規(guī)草案。

從上位立法看，雖然統(tǒng)一的社會(huì)信用法尚未問(wèn)世，但行政法規(guī)建設(shè)持續(xù)推進(jìn)。近年來(lái)，國(guó)務(wù)院先后出臺(tái)《政府信息公開(kāi)條例》《征信業(yè)管理?xiàng)l例》《企業(yè)信息公示暫行條例》。特別是2013年1月出臺(tái)了《征信業(yè)管理?xiàng)l例》，在一定程度上解決了征信業(yè)無(wú)法可依的問(wèn)題。

立法瓶頸亟待突破

不可否認(rèn)，我國(guó)在社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)上取得了不少進(jìn)展，尤其是一些發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文明晉級(jí)對(duì)社會(huì)信用的“渴求”，變成了政法部門(mén)制度創(chuàng)新的強(qiáng)大動(dòng)力。

近年來(lái)，上海市各級(jí)檢察機(jī)關(guān)先后以電話、網(wǎng)站、微信等形式，開(kāi)展行賄犯罪檔案查詢、案件信息公開(kāi)、律師接待等檢察服務(wù)。特別是有了行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)“助力”，許多之前留下“污點(diǎn)”的人，要為自己的不誠(chéng)信記錄付出昂貴代價(jià)。

上海市長(zhǎng)寧區(qū)人民檢察院建立了以行受賄主體情況、基本犯罪事實(shí)、判決結(jié)果等為主要內(nèi)容的犯罪信息系統(tǒng)。2013年，長(zhǎng)寧區(qū)一家計(jì)算機(jī)公司負(fù)責(zé)人張政，因行賄20萬(wàn)元被追究刑責(zé)，法院判決其免予刑事處罰。雖然沒(méi)有進(jìn)班房，但這一“污點(diǎn)”還是被記錄在案。3年后，當(dāng)他因工作業(yè)績(jī)突出入選工商聯(lián)執(zhí)常委候選人名單時(shí)，經(jīng)查詢發(fā)現(xiàn)有行賄犯罪記錄，因此“落選”。

依托信息技術(shù)進(jìn)行制度創(chuàng)新的，并不只有檢察機(jī)關(guān)。在上海高院執(zhí)行大數(shù)據(jù)管理平臺(tái)，工作人員輕點(diǎn)鼠標(biāo)，占滿整個(gè)墻面的巨大屏幕上，一組組數(shù)據(jù)像蛛網(wǎng)一樣從一個(gè)小圓點(diǎn)發(fā)散出去，紅色、藍(lán)色、橘色，來(lái)自公安、銀行、工商等機(jī)構(gòu)的各類數(shù)據(jù)，精確顯示著這個(gè)圓點(diǎn)的社會(huì)關(guān)系、消費(fèi)情況、行蹤動(dòng)態(tài)。一旦存在欠債不還等失信行為，當(dāng)事人就會(huì)被數(shù)據(jù)之網(wǎng)鎖定，面臨被限制出境、外出不能坐飛機(jī)、不能高消費(fèi)等后果。

誠(chéng)然，上述制度創(chuàng)新發(fā)揮了很大作用，但嚴(yán)格地來(lái)說(shuō)，還沒(méi)有進(jìn)入國(guó)家立法層面。其實(shí)，不論是國(guó)務(wù)院部門(mén)制定的信用規(guī)章，還是地方制定的相關(guān)法規(guī)和規(guī)章，都由于部門(mén)或地域的限制備受局限。不僅法律效力的層次較低，且不利于解決“信用信息條塊分割、部門(mén)分割”問(wèn)題，即便可在一時(shí)一域生效，卻缺少“推而廣之”“照此執(zhí)行”功效，也不利于國(guó)家社會(huì)信用體系的形成和發(fā)展。另一個(gè)值得注意的問(wèn)題，就是政府各條線、各部門(mén)使用的信用分類標(biāo)準(zhǔn)各不相同。比如，上海市的一些區(qū)，所屬海關(guān)、工商、稅務(wù)、食藥監(jiān)等部門(mén)，制定了各自的信用分類標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)管理辦法。這種標(biāo)準(zhǔn)的差異化，制約了各領(lǐng)域間信息的整合互通，需從立法上頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌考慮。

不僅是地域局限，社會(huì)信用立法“碎片化”現(xiàn)象也比較嚴(yán)重。目前，除國(guó)務(wù)院部分行政立法外，系統(tǒng)化且層級(jí)較高的法律法規(guī)比較匱乏，現(xiàn)有的信用規(guī)則比較零散，呈現(xiàn)“碎片化”特點(diǎn)。2013年，貴州省政府出臺(tái)過(guò)《企業(yè)信用征集和使用管理辦法》，卻局限于企業(yè)信用一隅。

再看社會(huì)信用立法的“重頭法”——國(guó)務(wù)院《政府信息公開(kāi)條例》，公開(kāi)重點(diǎn)主要是行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過(guò)程中制作或獲取的，以一定形式記錄、保存的政務(wù)信息，如財(cái)政預(yù)算、決算報(bào)告等。這些信息與信用服務(wù)機(jī)構(gòu)形成信用報(bào)告所需的信用信息不盡相同，來(lái)自政府管理部門(mén)的信用信息，難以通過(guò)正規(guī)渠道獲取。

從現(xiàn)狀看，有關(guān)信用的國(guó)家法律還不健全。我國(guó)《憲法》規(guī)定了公民的人格尊嚴(yán)、通信自由和通信秘密等，但未對(duì)信用予以規(guī)定。關(guān)于信用及其管理的規(guī)定，散見(jiàn)于其他法律之中。在《民法通則》《合同法》等法律中，沒(méi)有明確規(guī)定信用信息的采集、開(kāi)放等。一個(gè)典型例證，便是《商業(yè)銀行法》，還明確規(guī)定銀行為儲(chǔ)戶保密，導(dǎo)致無(wú)法對(duì)信用信息進(jìn)行評(píng)估。

究竟哪些信息可以采集，哪些信息涉及商業(yè)秘密或個(gè)人隱私需要保護(hù)，個(gè)人或企業(yè)的信用報(bào)告在多大程度上、多大范圍內(nèi)傳播？這些都需要法律或行政法規(guī)予以明確。

構(gòu)建社會(huì)信用法律體系“大廈”

著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗里德曼曾指出：我們生活在兩個(gè)超級(jí)大國(guó)的世界里，一個(gè)是美國(guó)，一個(gè)是穆迪。美國(guó)可以用炸彈摧毀一個(gè)國(guó)家，穆迪可以用債券降級(jí)毀滅一個(gè)國(guó)家。雖然，他說(shuō)的是信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的重要性，但大的背景卻是西方健全的信用法律制度。回溯歷史，信用行業(yè)始于19世紀(jì)的歐美國(guó)家。經(jīng)過(guò)百年發(fā)展，當(dāng)今市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國(guó)家中，不僅社會(huì)信用體系相當(dāng)完備，相關(guān)法律制度也相當(dāng)完備。

在國(guó)內(nèi)，近些年違背誠(chéng)信的事件屢見(jiàn)不鮮，影響較大的就有“瘦肉精”、染色饅頭、“達(dá)芬奇家居”“味千拉面‘骨湯門(mén)”“血燕”事件，以及“詐捐門(mén)”等。作為一個(gè)現(xiàn)代法治國(guó)家，有必要借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)信用立法，健全社會(huì)信用體系。社會(huì)信用立法的關(guān)鍵所在，就是制定一部《社會(huì)信用法》。2014年十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議期間，全國(guó)人大代表、廣博控股集團(tuán)有限公司董事長(zhǎng)王利平等聯(lián)名，提出了關(guān)于加快制定社會(huì)信用管理法的議案。目前，十二屆全國(guó)人大已將信用立法列入立法規(guī)劃。

從學(xué)界的主張看，立法大致應(yīng)包括五個(gè)方面：一是明確被征信者的權(quán)利，即被征信者享有知情權(quán)、同意權(quán)、拒絕權(quán)、異議權(quán)、糾正權(quán)等；二是規(guī)范信息提供者的行為，要求對(duì)信息的真實(shí)性負(fù)責(zé)；三是規(guī)范數(shù)據(jù)的開(kāi)放和使用，包括信用中介機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)準(zhǔn)入和信用管理和服務(wù)活動(dòng)；四是建立透明高效的監(jiān)管體制，防止非法采集和濫用信用信息；五是明確征信機(jī)構(gòu)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，對(duì)違法采集、處理和使用個(gè)人信用信息造成損害的，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任。

同時(shí)，也必須看到，社會(huì)信用立法游走于公私兩域，具有相當(dāng)高的技術(shù)難度，必須嚴(yán)格遵守立法法。社會(huì)信用立法，切忌建成公民道德檔案，道德要素在進(jìn)入信用立法的視野之前，必須滿足“以德入法”的路徑，而不能混淆道德與法律的邊界。作為立法者，還須認(rèn)識(shí)到公共信用信息與市場(chǎng)信用信息在權(quán)屬、歸集與查詢、救濟(jì)、法律責(zé)任等方面的客觀差異，避免公權(quán)侵害公民私權(quán)利。

在解決社會(huì)信用立法“有無(wú)”同時(shí)，還應(yīng)修改有關(guān)法律。要修改《會(huì)計(jì)法》，加大對(duì)會(huì)計(jì)信息違法性失真的處罰力度，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)會(huì)計(jì)信息的檢查監(jiān)督，建立社會(huì)檢舉制度。修改《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《商業(yè)銀行法》《檔案法》等，使征信數(shù)據(jù)的采集、加工和傳播有法可依。特別是在編纂《民法典》時(shí)，應(yīng)注意協(xié)調(diào)相關(guān)內(nèi)容，強(qiáng)化法律制度的系統(tǒng)性。

當(dāng)然，信用社會(huì)的形成，是個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，社會(huì)信用法律體系的建立，也僅是重要一步。要保障這個(gè)體系的良好運(yùn)轉(zhuǎn)，還要把權(quán)力置于法治籠子，牢固樹(shù)立法治信仰，如此社會(huì)信用才能扎根，社會(huì)文明才能不斷前行。