我國(guó)各類生產(chǎn)安全事故起數(shù)和死亡人數(shù)在經(jīng)歷了2002年的峰值后開始下降，到2016年已經(jīng)實(shí)現(xiàn)連續(xù)14年的“雙下降”。充分肯定成績(jī)的同時(shí)，我們也要認(rèn)識(shí)到，安全生產(chǎn)的基礎(chǔ)還很不牢固。

我國(guó)各類生產(chǎn)安全事故起數(shù)和死亡人數(shù)在經(jīng)歷了2002年的峰值后開始下降，到2016年已經(jīng)實(shí)現(xiàn)連續(xù)14年的“雙下降”。2016年的億元GDP事故死亡率、工礦商貿(mào)10萬(wàn)從業(yè)人員事故死亡率、煤礦百萬(wàn)噸死亡率、道路交通萬(wàn)車死亡率等反映安全發(fā)展水平的四項(xiàng)主要相對(duì)指標(biāo)也是歷史新低。這一局面與一直以來(lái)中央高度重視安全生產(chǎn)工作，國(guó)務(wù)院及地方各級(jí)人民政府嚴(yán)格落實(shí)《安全生產(chǎn)法》的要求，加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理，全社會(huì)的安全生產(chǎn)意識(shí)明顯提高，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的安全生產(chǎn)主體責(zé)任不斷增強(qiáng)是分不開的，同時(shí)也符合生產(chǎn)安全事故隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)從事故多發(fā)到逐步下降的一般規(guī)律。

我們?cè)诔浞挚隙ǔ煽?jī)的同時(shí)也要認(rèn)識(shí)到，安全生產(chǎn)的基礎(chǔ)還很不牢固。特別是當(dāng)前，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型期和經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的雙重作用下，長(zhǎng)期積累的矛盾和問題可能會(huì)集中暴露。比如，經(jīng)過多年的高速發(fā)展，許多行業(yè)企業(yè)的設(shè)施、設(shè)備老化甚至“超期服役”，加之安全生產(chǎn)歷史欠賬多，潛在風(fēng)險(xiǎn)加大；在企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)面臨困難的情況下，重發(fā)展輕安全的傾向又有抬頭，違規(guī)違紀(jì)生產(chǎn)，減少安全生產(chǎn)投入，安全隱患增多；新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)、新材料、新工藝、新設(shè)備的安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)滯后，缺乏相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)和辦法，安全管理有盲區(qū)；安全生產(chǎn)管理體制改革中，政府、企業(yè)、行業(yè)和市場(chǎng)的關(guān)系銜接不好，安全監(jiān)管有漏洞。因此，必須要保持清醒的頭腦，認(rèn)真分析當(dāng)前安全生產(chǎn)的形勢(shì)并有針對(duì)性地研究解決對(duì)策。

困難企業(yè)和中小企業(yè)的

安全隱患突出

2015年以來(lái)，受經(jīng)濟(jì)下行壓力，部分企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難，安全生產(chǎn)工作也受到影響。在地方調(diào)研中了解到，一些確有困難的企業(yè)難以按照要求提取安全生產(chǎn)費(fèi)用，有能力的企業(yè)也借機(jī)不提或少提。據(jù)有關(guān)部門在一些地方的調(diào)查，2015年工礦企業(yè)沒按照規(guī)定提取安全生產(chǎn)費(fèi)用的占到60%以上；由于資金緊張，企業(yè)不及時(shí)更新和維修不符合安全生產(chǎn)要求的設(shè)施和設(shè)備，不按規(guī)定開展安全生產(chǎn)技能培訓(xùn)，不為職工提供勞動(dòng)防護(hù)用品等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

在重視普遍性問題的同時(shí)，有兩類企業(yè)需要特別關(guān)注：一是處于停產(chǎn)、半停產(chǎn)狀態(tài)的企業(yè)。由于受市場(chǎng)和國(guó)家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的影響，有相當(dāng)一部分企業(yè)停產(chǎn)、停工，特別是一些煤炭、鋼鐵、化工等受產(chǎn)能限制的企業(yè)開工不足或關(guān)門，廠房、場(chǎng)區(qū)處于半閑置狀態(tài)，對(duì)設(shè)施、設(shè)備和廠區(qū)的安全生產(chǎn)檢查工作放松管理，一旦需要開工生產(chǎn)，很容易產(chǎn)生安全事故。2016年上半年，煤炭、鋼材價(jià)格逆勢(shì)上漲，部分企業(yè)匆忙開工生產(chǎn)，發(fā)生多起安全生產(chǎn)事故，其中有些就是由于安全生產(chǎn)工作間斷造成的。由于經(jīng)濟(jì)困難，一些地方政府部門也放松了對(duì)企業(yè)的安全生產(chǎn)監(jiān)管工作，對(duì)企業(yè)的違法違規(guī)行為睜一只眼閉一只眼。

二是中小企業(yè)。在落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任方面，中小企業(yè)本來(lái)基礎(chǔ)就比較差，遭遇經(jīng)濟(jì)下行，更是雪上加霜，容易放松安全生產(chǎn)工作。中小企業(yè)的安全生產(chǎn)工作在很多地方是薄弱環(huán)節(jié)。一些地方在追責(zé)壓力下，把重點(diǎn)放在那些容易發(fā)生重特大事故的領(lǐng)域，在抓高危行業(yè)和規(guī)模以上企業(yè)的同時(shí)，對(duì)中小企業(yè)重視不夠。而且中小企業(yè)點(diǎn)多面廣，地方政府的監(jiān)管能力不足，抓中小企業(yè)安全生產(chǎn)工作往往感到無(wú)從下手。這些困難企業(yè)和中小企業(yè)存在的安全生產(chǎn)問題需要引起高度重視。

多年積累的安全隱患進(jìn)入

風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)期

改革開放以來(lái)，我國(guó)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了從工業(yè)化初期向中期、中后期的過渡，在這個(gè)發(fā)展階段最顯著的特征就是“快”和“粗”?！翱臁笔钦f我們只用了三十多年就完成了這個(gè)過渡，比發(fā)達(dá)國(guó)家快得多?！按帧笔侵搁L(zhǎng)期以來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展在注重速度的同時(shí)，對(duì)發(fā)展的質(zhì)量關(guān)注不夠。在快速粗放的發(fā)展模式下，全社會(huì)缺乏安全生產(chǎn)的意識(shí)，安全生產(chǎn)的法律法規(guī)不健全，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的本質(zhì)安全水平低、產(chǎn)品質(zhì)量差、安全生產(chǎn)隱患多。改革開放后，各行業(yè)大干快上，很多地方追求“彎道超車”，為了趕進(jìn)度或完成“獻(xiàn)禮工程”，采取簡(jiǎn)易程序上馬，或者是先建設(shè)、后審批，“先上車、后補(bǔ)票”的做法，建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃缺少安全生產(chǎn)評(píng)估，生產(chǎn)過程缺乏安全生產(chǎn)規(guī)范要求，埋下了安全隱患。

目前，我國(guó)城鎮(zhèn)的大量建筑設(shè)施包括公共設(shè)施，都于20世紀(jì)80年代建成，其中很多進(jìn)入了設(shè)備老化、超期服役的故障高發(fā)期，成為重大風(fēng)險(xiǎn)源頭。如大部分城市的地下管網(wǎng)布局不符合安全要求且老化嚴(yán)重。地下管網(wǎng)包括城市的供水、排水、排污、供氣、電力、通訊網(wǎng)絡(luò)等幾十種管線，涉及規(guī)劃、建設(shè)、城管、電力、燃?xì)狻⒆詠?lái)水、通訊等眾多單位和企業(yè)。由于規(guī)劃不合理，管理上各自為政，管網(wǎng)之間經(jīng)常發(fā)生因水管砸爆、燃?xì)馔诼⒐饫|折斷等引發(fā)的安全事故，成為很多城市的地下定時(shí)炸彈。早期建設(shè)的地下空間、人員密集場(chǎng)所等領(lǐng)域的安全風(fēng)險(xiǎn)隱患也很突出。居民住房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)比較低，近年來(lái)各地發(fā)生的住宅樓倒塌、開裂事故，很多是施工質(zhì)量差所致。特別是農(nóng)村住房，存在著缺乏規(guī)劃、違章施工、無(wú)人監(jiān)管的問題，安全生產(chǎn)事故頻發(fā)。再比如，部分高危行業(yè)企業(yè)的產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)不合理，隨著城市擴(kuò)張，各類加油站、危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)、儲(chǔ)存單位等危險(xiǎn)源與人群密集區(qū)域的安全距離被不斷壓縮，發(fā)生事故造成了重大人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，如“11·22”青島特別重大輸油管道爆炸事故，造成62人死亡和7個(gè)多億的直接經(jīng)濟(jì)損失，“8·12”天津港特別重大火災(zāi)爆炸事故造成了173人死亡失蹤和近70億的直接經(jīng)濟(jì)損失等。

對(duì)新業(yè)態(tài) 新技術(shù) 新工藝

新設(shè)備安全生產(chǎn)管理滯后

隨著科技的進(jìn)步，新業(yè)態(tài)、新技術(shù)、新工藝、新設(shè)備快速發(fā)展，而我們對(duì)新事物的認(rèn)知和研究還不夠，缺乏相適應(yīng)的安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，難以適應(yīng)新形勢(shì)下的安全生產(chǎn)管理要求?！栋踩a(chǎn)法》規(guī)定，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)制定有關(guān)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)科技進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展適時(shí)修訂。但目前看這項(xiàng)工作比較滯后，許多在生產(chǎn)領(lǐng)域使用的材料、工藝、技術(shù)沒有制訂相應(yīng)的安全標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)范；實(shí)踐中使用的標(biāo)準(zhǔn)很多都是20世紀(jì)90年代制定的，有的標(biāo)準(zhǔn)頒布實(shí)施幾十年而未更新。另外，新業(yè)態(tài)、新技術(shù)、新工藝、新設(shè)備在給我們帶來(lái)巨大經(jīng)濟(jì)效益、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，對(duì)環(huán)境、資源和人類健康安全可能帶來(lái)什么影響，我們還認(rèn)識(shí)不足。

科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力，同樣也是安全生產(chǎn)的重要基礎(chǔ)和保障。創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也有助于提升安全生產(chǎn)和安全監(jiān)管的科技含量，增強(qiáng)對(duì)新經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中安全生產(chǎn)技術(shù)的認(rèn)識(shí)和掌握，提高重大事故風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)、預(yù)警、控制、救援能力。國(guó)家要堅(jiān)持推動(dòng)科技強(qiáng)安戰(zhàn)略，建立安全科技支撐體系，開展對(duì)新業(yè)態(tài)、新技術(shù)、新工藝、新設(shè)備的安全生產(chǎn)理論研究和事故防范的技術(shù)裝備研發(fā)；提升現(xiàn)代信息技術(shù)與安全生產(chǎn)管理的融合度，加快安全生產(chǎn)信息化建設(shè)；加大對(duì)安全生產(chǎn)科技創(chuàng)新的財(cái)稅、金融支持力度；加快組織制定新經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域安全生產(chǎn)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位也要加強(qiáng)對(duì)安全生產(chǎn)科技研究和科學(xué)預(yù)判，努力從源頭上排除隱患，從根本上減少和防止事故的發(fā)生。

監(jiān)管體制機(jī)制

不適應(yīng)安全生產(chǎn)工作的需要

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府如何實(shí)施對(duì)安全生產(chǎn)的有效管理，還是一個(gè)需要研究探索的課題。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷深入，我們熟悉的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府管理模式和傳統(tǒng)的行政管理方法肯定不適應(yīng)了，需要改革。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，國(guó)家加大了行政審批制度改革的力度，涉及安全生產(chǎn)管理領(lǐng)域的行政審批制度也有很大調(diào)整。2014年國(guó)務(wù)院取消了13項(xiàng)安全生產(chǎn)領(lǐng)域的行政審批，2015年取消了1項(xiàng)，2016年取消了4項(xiàng)。在充分肯定改革必要性的同時(shí)，也要注意避免在安全生產(chǎn)監(jiān)管過程中出現(xiàn)盲區(qū)和漏洞，特別是要避免在取消了事前行政審批的同時(shí)，因事中、事后的行業(yè)監(jiān)管和市場(chǎng)監(jiān)督機(jī)制沒有建立起來(lái)，而出現(xiàn)無(wú)人管理的盲區(qū)。國(guó)務(wù)院提出，到2020年，要實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)法制體制機(jī)制基本成熟定型，安全生產(chǎn)總體水平與全面建成小康社會(huì)目標(biāo)相適應(yīng)，目前來(lái)看面臨的挑戰(zhàn)還不小。從轉(zhuǎn)變政府職能的方向上看，政府在安全生產(chǎn)管理領(lǐng)域的工作重點(diǎn)應(yīng)該放在研究和制定安全生產(chǎn)的法規(guī)制度、編制發(fā)展規(guī)劃、實(shí)施公共救援服務(wù)等市場(chǎng)失靈、具有較強(qiáng)外部性的領(lǐng)域，以及推動(dòng)落實(shí)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的安全生產(chǎn)主體責(zé)任上。管理方式上需要適應(yīng)市場(chǎng)主體數(shù)量和結(jié)構(gòu)上的變化，由主要依靠行政手段逐步向依法規(guī)范的方向轉(zhuǎn)變，將各類企業(yè)都納入管理范圍，并且更多地借助市場(chǎng)和社會(huì)的力量。

（本文作者烏日?qǐng)D，系全國(guó)人大常委會(huì)委員、財(cái)經(jīng)委副主任委員。）

實(shí)習(xí)編輯 宋亞欣