李靜靜

摘要：以史為鑒，才能推陳出新。雖然我國當(dāng)前立法中并未對(duì)“預(yù)算”一詞做出法律釋義，但在學(xué)者研究及實(shí)務(wù)操作中被廣泛的使用著。我國預(yù)算制度的歷史發(fā)展沿革對(duì)我國當(dāng)前國家及地方預(yù)算的進(jìn)一步改革和發(fā)展具有歷史借鑒意義。

關(guān)鍵詞：預(yù)算；制度；沿革

預(yù)算在本質(zhì)上就是對(duì)國家財(cái)政預(yù)算收入和預(yù)算支出的規(guī)范和管理。據(jù)史料記載，中國現(xiàn)代政府預(yù)算一詞于清朝末年最早出現(xiàn)?？涤袨樵凇拔煨缱兎ā敝刑岢觥案母镓?cái)政，編制國家預(yù)算”的財(cái)政體制改革建議，但因?yàn)樽兎ㄒ允《娼K，事實(shí)上并沒有編制真正意義上的國家預(yù)算制度。光緒年問，為了推行新政，清政府制定頒布了《清理財(cái)政章程》，隨后，擬定《預(yù)算冊(cè)式及例言》，確定了預(yù)算年度，劃定了收支門類。由于當(dāng)時(shí)清政府統(tǒng)治已經(jīng)遙遙欲墜，各省成割據(jù)狀態(tài)，所以各省湊合的數(shù)字，只是形式上的統(tǒng)一。盡管如此，這次預(yù)算編制確實(shí)是我國的第一部現(xiàn)代政府預(yù)算。1911年10月出臺(tái)的《十九信條》規(guī)定，“本年度預(yù)算，未經(jīng)國會(huì)議決者，不得照前年度預(yù)算開支”，同時(shí)規(guī)定，“皇室經(jīng)費(fèi)之制定及增減，概依照國會(huì)議決”。這在中國歷史上首次確立了現(xiàn)代財(cái)政預(yù)算的概念，標(biāo)志著中國第一次有了制約皇室財(cái)權(quán)的制度規(guī)范。

1949年，《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》明確規(guī)定，建立國家預(yù)算決算制度，劃分中央和地方的財(cái)政范圍。1954年，第一屆全國人民代表大會(huì)通過的中國歷史上第一部社會(huì)主義類型的憲法和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民委員會(huì)組織法》，分別把“審查批準(zhǔn)預(yù)算和決算”規(guī)定為縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)的職權(quán)，正式確立了由我國地方各級(jí)國家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算、決算進(jìn)行審查批準(zhǔn)的制度。然而，地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算的監(jiān)督僅限于每年人民代表大會(huì)召開期間。而且，由于1958年大躍進(jìn)和人民公社運(yùn)動(dòng)，涉及財(cái)政預(yù)算、決算和調(diào)整預(yù)算的規(guī)定都沒有經(jīng)國家權(quán)力機(jī)關(guān)審議批準(zhǔn)，便由黨內(nèi)決定實(shí)施了。當(dāng)時(shí)以黨的決議、文件代替法律，使憲法逐漸退出人們的視野。從建國初到1992年我國實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國財(cái)政體系由中央財(cái)政和地方財(cái)政構(gòu)成，但是，中央政府對(duì)整個(gè)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活實(shí)行嚴(yán)格的計(jì)劃管理和控制，不僅僅承擔(dān)全國性公共產(chǎn)品的提供責(zé)任，而且還承擔(dān)地方性公共產(chǎn)品的提供職責(zé)，甚至某些私人產(chǎn)品也由其提供。實(shí)際上，地方財(cái)政沒有任何獨(dú)立性，完全成為了中央財(cái)政的附屬物。雖然，1991年施行的《國家預(yù)算管理?xiàng)l例》明確規(guī)定“賦予地方相應(yīng)的財(cái)政自主權(quán)”。但是，地方預(yù)算仍然由中央政府代為編制，地方預(yù)算的自主權(quán)受到一定的限制。

1992年鄧小平南巡談話和黨的十四大提出建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，使我國的經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新時(shí)期。然而，改革開放以來的“放權(quán)”、“讓利”改革削弱了政府財(cái)力，財(cái)政收入的“兩個(gè)比重”（“兩個(gè)比重”是指財(cái)政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重和中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重）連續(xù)下降，1993年財(cái)政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為12.31%，中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重為22%，中央財(cái)政陷入困難，中央財(cái)政調(diào)控能力嚴(yán)重不足，中央與地方之間的財(cái)政關(guān)系紊亂、政府與市場關(guān)系不協(xié)調(diào)，妨礙統(tǒng)一大市場的形成。為適應(yīng)新時(shí)期經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，規(guī)范中央與地方財(cái)政分配關(guān)系，增強(qiáng)中央調(diào)控能力，調(diào)動(dòng)各方面積極性，1994年實(shí)施了財(cái)政預(yù)算體制的重大變革，即實(shí)qy，分稅制”財(cái)政體制改革和預(yù)算管理的規(guī)范化、法制化改革。但是，由于濃厚計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的地方預(yù)算管理制度沒有被完全打破，在政府預(yù)算體制方面沒有進(jìn)行全面改革，地方預(yù)算自主無法取得理想的成效。

1994年3月22日，第八屆全國人大第二次會(huì)議審議通過了《中華人民共和國預(yù)算法》，1995年11月2日國務(wù)院第三十七次常務(wù)會(huì)議通過了《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》，這兩部法律的頒布實(shí)施標(biāo)志著我國政府預(yù)算制度和政府預(yù)算管理正式步入到法制化軌道，對(duì)于完善政府預(yù)算管理，規(guī)范政府預(yù)算行為，加強(qiáng)人大對(duì)政府預(yù)算的監(jiān)督和制約都具有重要意義。

2003年10月，黨的十六屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出了“健全公共財(cái)政體制”的改革目標(biāo)，并在此次會(huì)議中首次提出全口徑預(yù)算管理。全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》明確提出，要深化部門預(yù)算、國庫集中收付、政府采購和收支兩條線改革，清理規(guī)范行政事業(yè)性收費(fèi)，凡是能納入預(yù)算的都要納入預(yù)算管理，實(shí)行全口徑預(yù)算管理和對(duì)或有負(fù)債的有效監(jiān)控。之后，我國政府預(yù)算改革朝著這方面逐步推進(jìn)。2005年，國務(wù)院在《關(guān)于深化經(jīng)濟(jì)體制改革的意見》中進(jìn)一步指出，改革和完善非稅收收入收繳管理制度，逐步實(shí)行全口徑預(yù)算管理。2013年11月黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，全面深化改革的重點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)體制改革，經(jīng)濟(jì)體制改革的核心是處理好政府與市場的關(guān)系；要改革預(yù)算管理制度，實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度。黨的十八大和十八屆三中全會(huì)關(guān)于全口徑預(yù)算管理制度改革的要求，為新時(shí)期進(jìn)一步推進(jìn)全口徑預(yù)算改革指明了方向。

2014年8月31日，十二屆全國人大常委會(huì)第十次會(huì)議通過了預(yù)算法修正案，新《預(yù)算法》自2015年1月1日起施行。新《預(yù)算法》不僅在第一條立法宗旨中集中表達(dá)了建立現(xiàn)代預(yù)算制度的理念、目標(biāo)和核心制度，新法所有章節(jié)和條款都是緊緊圍繞這一法律精神來進(jìn)行相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)，初步建立了現(xiàn)代預(yù)算制度的法律基礎(chǔ)，并為進(jìn)一步深化預(yù)算制度改革預(yù)留了空間。