哈杰　劉景寧

摘要：近年來，非警務(wù)活動在整個公安機(jī)關(guān)活動的占比日益擴(kuò)大，對于正常的警務(wù)活動的影響也越來越大，其表現(xiàn)形式和原因是多方面的，而解決這一問題難度大，耗時長，見效慢。因此，非警務(wù)活動所帶來的影響理應(yīng)引起公安工作者的重視。

關(guān)鍵詞：非警務(wù)活動；表現(xiàn)形式；問題；原因；解決方法

所謂非警務(wù)活動，是指公安機(jī)關(guān)從事的，不屬于《人民警察法》與公安部《110接警工作規(guī)則》規(guī)定范圍的，本不應(yīng)該由公安機(jī)關(guān)承擔(dān)的各種社會事務(wù)活動。

公安機(jī)關(guān)的職責(zé)主要是維護(hù)國家安全，維護(hù)社會治安秩序，保護(hù)公民的人生安全，人生自由和合法財(cái)產(chǎn)，預(yù)防，打擊，懲治違法犯罪等。但近年來，由于群眾權(quán)利意識增強(qiáng)，社會發(fā)展而導(dǎo)致的娛樂性商業(yè)性活動增多。研究案情時發(fā)現(xiàn)，大量的警力被用于非警務(wù)活動，其影響不容小覷，其所帶來的問題也日益嚴(yán)峻。

1非警務(wù)活動的表現(xiàn)形式

1.1參與聯(lián)合執(zhí)法

因公安機(jī)關(guān)有強(qiáng)制的措施權(quán)，處罰權(quán)，所以在各部門行政執(zhí)法遇到阻力時，地方黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)常常會要求公安機(jī)關(guān)介入以綜合治理為名的聯(lián)合執(zhí)法，例如：征地拆遷，催討稅款，計(jì)劃生育罰款，調(diào)停經(jīng)濟(jì)糾紛等，明明應(yīng)該由政府，國土資源部門，計(jì)生部門，稅務(wù)部門等承擔(dān)的責(zé)任，竟都轉(zhuǎn)嫁到了公安機(jī)關(guān)。

1.2參與娛樂性，商業(yè)性安保

公安機(jī)關(guān)常常被要求參與娛樂性，商業(yè)性的演唱會，足球賽的安保工作，這些本該由保安服務(wù)公司所承擔(dān)的責(zé)任被強(qiáng)制到了公安機(jī)關(guān)身上。并且這類活動需要大量警力，極大的影響了警務(wù)活動的執(zhí)行效率。

1.3干預(yù)民眾實(shí)現(xiàn)自身權(quán)利

在一些地方黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的要求下，公安機(jī)關(guān)阻止民眾上訪，甚至對那些舉報(bào)違法犯罪行為的群眾羅織罪名，打擊報(bào)復(fù)的事件常有發(fā)生。有時還被要求對于那些進(jìn)行正常新聞采訪報(bào)道的記者進(jìn)行阻攔。

1.4公安機(jī)關(guān)職責(zé)范圍以外的非緊急救助

《人民警察法》第21條規(guī)定：人民警察遇到公民人身、財(cái)產(chǎn)安全受到侵犯或者處于其他危難情形，應(yīng)當(dāng)立即救助；對公民提出解決糾紛的要求，應(yīng)當(dāng)給予幫助；對公民的報(bào)警案件，應(yīng)當(dāng)及時查處。但是類似ATM機(jī)吞卡，工地噪音過大，醫(yī)療事故糾紛，甚至貓爬上樹下不來了，電燈壞了等一系列問題，是不屬于公安職責(zé)的，但當(dāng)事人往往第一時間報(bào)警，而警察為了不讓民眾失望，也選擇了出警。

2非警務(wù)活動所帶來的問題

2.1公安機(jī)關(guān)基層工作人員壓力過大

基層民警的工作時間，工作強(qiáng)度，工作壓力的大大增加。我國警察數(shù)量和人口比例在11：10000，而發(fā)達(dá)國家平均在35：10000基層派出所建制在5～50人左右，警力少、事件多。例如南京中央門派出所，基層民警近四十位，但是最多的一天接警七百余起，平均每人要處理二十余起，但這其中，不少都不應(yīng)由公安機(jī)關(guān)管理。再例：廣東省民警每天加班時間平均3-4小時，工作時間平均11小時以上，平均每三周才有一天的休假。1而導(dǎo)致如此高的工作強(qiáng)度與工作壓力其中很大一部分原因是承擔(dān)過多的非警務(wù)活動。原廣東的警力在全國屬于前列，基層民警尚且如此，試想警力少的省份的基層民警的工作壓力。并且由于承擔(dān)大量警務(wù)活動而導(dǎo)致的長時間加班，使得基層民警難以陪伴自己的家人，加之工作壓力巨大，很多基層民警在心理上也存在問題。

2.2降低警察的職業(yè)認(rèn)同感

公安機(jī)關(guān)的職責(zé)主要是維護(hù)國家安全，維護(hù)社會治安秩序，保護(hù)公民的人生安全，人生自由和合法財(cái)產(chǎn)，預(yù)防，懲治違法犯罪等。但現(xiàn)在，警察的大量精力被用于實(shí)行非警務(wù)活動，例如某居民家夜里3點(diǎn)停電了，打110求助，要求警察去修。再例如，某居民家的貓上房下不來了，也向警察求助。警察出于對社會群眾的承諾，不得不出警。但是執(zhí)行這樣的非警務(wù)活動，難免會降低對于自身職業(yè)的認(rèn)同。同樣，在被要求去執(zhí)行商業(yè)性，娛樂性的安?；顒訒r，的確會讓很多警察產(chǎn)生不滿。

2.3惡化警民關(guān)系

公安機(jī)關(guān)在非警務(wù)活動中的濫用警力和濫用強(qiáng)制措施得不到民眾的理解與支持，損害了公安機(jī)關(guān)在人民群眾中的印象，降低了公安機(jī)關(guān)的公信力，警察權(quán)威的下降。例如強(qiáng)制征地，這明明是國土資源部門管轄范圍之內(nèi)的事，但公安機(jī)關(guān)被置于與人民群眾對立的矛盾的第一線，公安機(jī)關(guān)成了其他部門不作為的“替罪羊”，并在網(wǎng)上招致一片罵聲，民眾日常對于警察唯恐避之不及。

2.4影響正常的警務(wù)活動

公安部門的一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)表明，在全國“110”報(bào)警服務(wù)臺接到的電話中，屬求助性質(zhì)的非警務(wù)報(bào)警大約占六七成，而在北京，這個數(shù)字高達(dá)九成。在北京市公安局“110”報(bào)警服務(wù)臺每年近200萬件的報(bào)警電話中，只有10%屬于警情報(bào)警，因此大量警力被用于非警務(wù)活動，這給正常的警務(wù)活動帶來了巨大的影響，沒有人力去執(zhí)行正常的警務(wù)活動，并且，由于上述非警務(wù)活動而導(dǎo)致的警民關(guān)系惡化，會使得警察在執(zhí)行正常的警務(wù)活動中遇到的阻力增強(qiáng)，民眾不愿意與警察過多接觸，不愿去將苗頭，線索報(bào)告警察，這大大加大了警察工作的難度

2.5越責(zé)使用職權(quán)，濫用職權(quán)等情況增多

警察承擔(dān)了別的部門應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)，因此，在客觀上，也獲得了更多的權(quán)力。警察在接受地方政府的派遣時，時常超越了法律授權(quán)，這會導(dǎo)致警察越權(quán)現(xiàn)象時有發(fā)生，而越權(quán)，也就導(dǎo)致了濫用權(quán)力，在實(shí)際過程中擁有更多權(quán)力的同時，執(zhí)法者的心態(tài)也會發(fā)生改變，會變得不自覺的濫用職權(quán)。

2.6影響法制化進(jìn)程的建設(shè)

在進(jìn)行非警務(wù)活動的行政過程中，公安機(jī)關(guān)是違法行政。而對于上述出現(xiàn)的，對于當(dāng)事人打罵，扣押，阻礙民眾行使公民權(quán)利，阻止新聞工作者進(jìn)行正常拍攝，這一類非警務(wù)活動中的強(qiáng)制執(zhí)法、暴力執(zhí)法已經(jīng)屬于違法行為，公安機(jī)關(guān)，作為國家的執(zhí)法者，應(yīng)該自覺的遵守，維護(hù)法律，這種違法行為，是對法律的踐踏，在法制化進(jìn)程的途中，公安是極為重要的一環(huán)，如果公安機(jī)關(guān)都不能自覺遵守，那么何談法制化社會？

3非警務(wù)活動的成因

3.1規(guī)定內(nèi)容不清

《公安機(jī)關(guān)人民警察內(nèi)務(wù)條令》第三十二條規(guī)定：公安民警應(yīng)當(dāng)熱情為求助的群眾提供必要的幫助，解答群眾提出的問題，對群眾報(bào)警、報(bào)案應(yīng)當(dāng)及時妥善處理?！度嗣窬旆ā返?1條規(guī)定：人民警察遇到公民人身、財(cái)產(chǎn)安全受到侵犯或者處于其他危難情形，應(yīng)當(dāng)立即救助；對公民提出解決糾紛的要求，應(yīng)當(dāng)給予幫助；對公民的報(bào)警案件，應(yīng)當(dāng)及時查處。但這些條令對于什么是必要，什么是危難情形卻缺乏一個明確的規(guī)定，而如果拒絕不履行責(zé)任，則可能會構(gòu)成違法，因此，在這樣的情形下人民警察的時間不得不大量耗費(fèi)在非警務(wù)現(xiàn)場。

3.2各行政部門的不履責(zé)

各部門的不積極履責(zé)，對于自身職能的不明確，加之為了減少行政阻力，于是促使運(yùn)用黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)派遣公安機(jī)關(guān)進(jìn)行非警務(wù)化活動，因此，公安局，公安廳，公安部又成了“不管局”，“不管廳”，“不管部”，即其它部門不管的都交由公安機(jī)關(guān)管理，而公安機(jī)關(guān)過多的介入了這些行政事務(wù)后，使得這些行政部門更加的不履職，更加的依賴公安機(jī)關(guān)。這是不合理也是不合法的。

3.3對于黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)要求的難以拒絕

由于警察是雙重領(lǐng)導(dǎo)制，從機(jī)關(guān)管理方面講，雙重領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系是指地方國家機(jī)關(guān)受同級國家權(quán)力機(jī)關(guān)以及黨委和上級同類型機(jī)關(guān)同時領(lǐng)導(dǎo)，一般的地方國家機(jī)關(guān)都含有雙重領(lǐng)導(dǎo)。表現(xiàn)為在行政關(guān)系上歸地方政府領(lǐng)導(dǎo)，在業(yè)務(wù)上歸上級同類部門的領(lǐng)導(dǎo)。這就是人們常說的“條塊分割”。例：海南省瓊海市公安局曾發(fā)生這樣的兩件事：海南省瓊海市公安局曾發(fā)生過這樣兩件事：萬泉鎮(zhèn)公安派出所所長因聽從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)人的指派，在公路上設(shè)卡收稅，群眾反應(yīng)強(qiáng)烈，瓊海市公安局以超越職權(quán)范圍、違法行使職責(zé)為由，撤銷了其所長職務(wù)；幾乎與此同時，瓊海市另一派出所所長依法拒絕了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)指派的收稅任務(wù)，由于雙方意見分歧較大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以所長與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)系不協(xié)調(diào)為由，要求瓊海市公安局更換所長。由此可見公安機(jī)關(guān)在行政中是處于弱勢地位的。這樣就導(dǎo)致警察處于兩難的境地：聽從當(dāng)?shù)卣闹概?，不按法律?guī)定的職權(quán)來行事，則會受法律的懲罰，而不聽從當(dāng)?shù)卣闹概?，一方面會受到政府的非議。

3.4公安機(jī)關(guān)自身的承諾

公安機(jī)關(guān)“有警必接，有難必幫，有險(xiǎn)必救，有求必應(yīng)”，以及“有困難找警察”的這一列口號，導(dǎo)致了人民群眾凡有事即撥打110，這些口號帶來的巨大的影響力的同時，隨之而來的是巨大的負(fù)面影響，人民群眾每時每刻都會有各種各樣的困難，公安機(jī)關(guān)沒有能力，也不應(yīng)該凡事都承擔(dān)，都解決，做出承諾只會給公安機(jī)關(guān)帶來巨大的壓力，而承諾了卻做不到，也會降低警察的權(quán)威。民眾在意識上認(rèn)為公安機(jī)關(guān)凡事都管，這也是承諾而導(dǎo)致的對于公安機(jī)關(guān)職責(zé)的誤讀

3.5社會服務(wù)業(yè)的發(fā)展沒有跟上節(jié)奏

例如：大型的娛樂性，商業(yè)性活動的安保本來就應(yīng)該由保安服務(wù)公司承擔(dān)，隨著社會的不斷發(fā)展，精神層次的不斷提高，這類活動必將大量的開展，但是與此同時，保安服務(wù)業(yè)卻沒有跟上節(jié)奏導(dǎo)致本該由他們承擔(dān)的那部分，竟由公安機(jī)關(guān)完完全全承擔(dān)了，這也是極不合理，極不科學(xué)的。根據(jù)江蘇省保安協(xié)會統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截止2011年，我國國內(nèi)共有保安服務(wù)企業(yè)2966家，保安從業(yè)人員421萬人。然而，從與全國人口總數(shù)的比例、與現(xiàn)有公安人員總數(shù)的比例的角度來衡量，這些數(shù)字就無法與保安服務(wù)業(yè)較發(fā)達(dá)的國家相提并論了。當(dāng)前國內(nèi)的保安服務(wù)單位規(guī)模小的不足百人，規(guī)模大的數(shù)千人，能夠達(dá)到萬人規(guī)模的很少。而國外保安服務(wù)業(yè)發(fā)展已較為成熟。比較著名的有美國的平克頓偵探公司共有雇員35000人，在美國、加拿大和英國等地設(shè)有120多個辦事處，并且和60多個國家建立了業(yè)務(wù)聯(lián)系。還有，英國的國際性私人保安公司“G4S”擁有雇員70萬人，為70000名客戶提供安全服務(wù)和保安產(chǎn)品，服務(wù)對象包括政府部門、各種社會組織和機(jī)構(gòu)以及世界各國的大型工商企業(yè)，承包倫敦奧運(yùn)會。這些保安公司的出現(xiàn)，大大減輕了公安機(jī)關(guān)對于非警務(wù)活動的承擔(dān)。

公安機(jī)關(guān)承擔(dān)大量非警務(wù)活動，這一問題復(fù)雜，解決起來難度大，見效慢，而且影響巨大，需要各方的支持和幫助。首先是對于非警務(wù)活動的界定容易發(fā)生變化，例如：在拆遷時，如果警察被要去“壯氣勢”，這是非警務(wù)活動，但是若是在“壯氣勢”的同時發(fā)生了沖突，那么這里便成了警務(wù)活動現(xiàn)場。足球賽，演唱會，本屬于商業(yè)活動，警察去屬于非警務(wù)活動，但是若是發(fā)生了沖突，騷亂，那么這里也變成了警務(wù)活動現(xiàn)場，凡此種種，數(shù)不勝數(shù)。再者，雙重領(lǐng)導(dǎo)制，即公安機(jī)關(guān)既接受當(dāng)?shù)攸h委政府的領(lǐng)導(dǎo)，也接受上級公安機(jī)關(guān)的直接領(lǐng)導(dǎo)是十分必要的，因?yàn)檫@是這是公安機(jī)關(guān)的三大任務(wù)要求的即：鞏固黨的執(zhí)政地位，維護(hù)社會長治久安，保障人民安居樂業(yè)，公安機(jī)關(guān)是“槍”，則黨就是公安機(jī)關(guān)的“槍把子”。并且，公安一切工作的基本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都是人民，讓人民滿意是公安工作的宗旨，因此，人民群眾報(bào)警，哪怕是非警務(wù)活動，又如何能不出警？因此對于這類問題，解決態(tài)度是不疾不徐，溫火燉湯，下面，筆者淺談自身所想到的幾點(diǎn)解決方法。

4非警務(wù)活動的解決方法

4.1加強(qiáng)宣傳工作

通過新聞，媒體，網(wǎng)絡(luò)，微信平臺等宣傳工具，宣傳部門有針對性的宣傳，宣傳那些因?yàn)榉蔷瘎?wù)活動而占用大量工作時間，但是依舊努力工作的基層民警的心聲，以及他的家人們的心聲。并且，宣講因非警務(wù)活動過多而導(dǎo)致正常的工作難以進(jìn)行，破案效率降低等這一系列的問題，并且，向社會展示基層民警的工作，讓民眾看到警察工作的不易。另外，也要宣講，明確公安機(jī)關(guān)的職責(zé)。中國人民是最善良也是理解人的人民，當(dāng)他們知道了這些，在意識里，便會減少對于非警務(wù)活動的報(bào)警。

4.2與各部門，各黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行溝通

明確各部門的職責(zé)，闡明利害關(guān)系，不能進(jìn)行大包大攬。與黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)既要溝通也要敢于說不，若是在執(zhí)行非警務(wù)活動時的違法行為，是要追責(zé)到個人的，講清利害。對于例如：國土，稅務(wù)，計(jì)生，社區(qū)這些行政機(jī)構(gòu)，要積極的與其溝通，幫助他們履責(zé)，而不是代替他們履責(zé)。并且一切以《人民警察法》為準(zhǔn)，以不違反法律為先。

4.3提升基層民警的個人素質(zhì)

許多基層民警也分不清自身的權(quán)責(zé)，有時候也不管是否是自身的權(quán)限范圍以內(nèi)，就冒然去執(zhí)法，這樣做，往往是吃了力，還不討好。并且，會讓更多的人認(rèn)為，警察就是什么都管，而在執(zhí)法過程中，若被執(zhí)法者一句：是在你的權(quán)限內(nèi)嗎？反而會降低公安機(jī)關(guān)的權(quán)威，而且在非警務(wù)活動中，警察也存在暴力執(zhí)法的行為，這更是不正確的。因此，要加強(qiáng)對于基層民警的知識技能培訓(xùn)。

4.4放寬保安服務(wù)業(yè)市場準(zhǔn)入門檻的同時，加大監(jiān)管力度。

政府可以放寬對于保安服務(wù)業(yè)市場的準(zhǔn)入門檻，由公安系統(tǒng)加大對于其培訓(xùn)以及監(jiān)管力度，這樣，可以大大減少非警務(wù)活動對于警力的占用，畢竟，大型的安?；顒铀嫉木κ欠浅＞薮蟮?。在降低準(zhǔn)入門檻的同時加強(qiáng)對其監(jiān)管力度，這樣可以收到事半功倍的效果。

4.5改革“財(cái)權(quán)”

公安系統(tǒng)的的經(jīng)費(fèi)是由地方撥付的，因此，面對黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的要求時，難免會底氣不足，并且會受到制約，不得不去參與非警務(wù)活動。并且公安機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)是固定的，但是當(dāng)大量的費(fèi)用被用于非警務(wù)活動后，對于正常的警務(wù)活動的經(jīng)費(fèi)支出必然減少，這也影響了正常警務(wù)活動的執(zhí)行。如果能由上級機(jī)關(guān)或中央直接撥付，并且實(shí)行專款專用，那么公安機(jī)關(guān)的自主性必將大大加強(qiáng)，從而減少對于非警務(wù)活動的參與。

如果采取上述方法，我想，是可以在不引起大的波瀾的同時緩而穩(wěn)的減少對于非警務(wù)活動的參與。