◎ 劉喜堂 張琳 孫楊 毛立坡

關(guān)于民政職責(zé)定位的思考

◎ 劉喜堂 張琳 孫楊 毛立坡

編者按 為深入分析當(dāng)前民政工作創(chuàng)新發(fā)展面臨的新形勢(shì)、新情況、新問題，深化對(duì)民政工作特點(diǎn)規(guī)律和職責(zé)使命的認(rèn)識(shí)，積極尋求破解民政事業(yè)改革發(fā)展難題的辦法措施，民政部辦公廳日前下發(fā)了《關(guān)于深入開展民政重點(diǎn)問題研究的通知》，要求各地結(jié)合當(dāng)前民政工作實(shí)際，圍繞“關(guān)于對(duì)新形勢(shì)下民政工作的認(rèn)識(shí)”等九個(gè)民政重點(diǎn)問題展開研究。從本期起，本刊特開設(shè)《民政重點(diǎn)問題研究專欄》，陸續(xù)刊發(fā)各地高質(zhì)量的研究成果，以推動(dòng)這項(xiàng)工作的深入開展。

民政部門的職責(zé)是指作為行政機(jī)關(guān)的民政部門，在依法對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理時(shí)應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和具有的職能。從這個(gè)意義上說，民政部門的職責(zé)與職能是相通的。在現(xiàn)代治理體系中，政府部門的職能設(shè)定具有重要意義。研究當(dāng)前民政職責(zé)定位需要從歷史脈絡(luò)中找尋規(guī)律，需要用發(fā)展的眼光認(rèn)識(shí)現(xiàn)在，需要在紛繁的矛盾表象中發(fā)現(xiàn)實(shí)質(zhì)。準(zhǔn)確定位民政部門的職責(zé)對(duì)于切實(shí)履行部門職能，承擔(dān)起黨和人民賦予的歷史使命具有重要意義。

民政職能的歷史沿革

（一）古代至近代，民政主要體現(xiàn)“統(tǒng)治”職能。原始社會(huì)沒有國(guó)家，但已經(jīng)存在民政文化現(xiàn)象。夏、商、周建立國(guó)家政權(quán)后，出于維護(hù)統(tǒng)治的需要，逐漸確立了“民”的概念。將“民”“政”兩字聯(lián)結(jié)為一個(gè)詞組，最早出現(xiàn)在五代十國(guó)時(shí)期的南齊，當(dāng)時(shí)泛指管理百姓事務(wù)的政府官職。1906年晚清政府設(shè)立民政部，這是中國(guó)歷史上第一次在中央政府機(jī)構(gòu)中設(shè)立獨(dú)立的民政專管機(jī)構(gòu)。民國(guó)時(shí)期設(shè)立內(nèi)務(wù)（政）部下設(shè)民政司。從國(guó)家管理的角度看，民政職能的變遷與發(fā)展都是統(tǒng)治者為了維護(hù)和加強(qiáng)統(tǒng)治地位，保持社會(huì)治理有效性的重要手段。

（二）新中國(guó)成立后，民政主要履行“管理”職能。1949年11月，內(nèi)務(wù)部正式成立。關(guān)于民政的業(yè)務(wù)范疇，首任內(nèi)務(wù)部長(zhǎng)謝覺哉在第一次全國(guó)民政會(huì)議上說，“凡屬人民的政事，如沒專業(yè)部門管的，就都?xì)w民政部門管?！笨偟目磥?lái)，內(nèi)務(wù)部時(shí)期民政職能大體可分為政治類（政權(quán)建設(shè)、基層選舉、雙擁等）、經(jīng)濟(jì)類（地政管理、福利企業(yè)等）、行政類（工資人事等）和社會(huì)管理類（救災(zāi)、社會(huì)救濟(jì)、優(yōu)撫、社團(tuán)等）。內(nèi)務(wù)部時(shí)期民政職能的特殊性在于，專業(yè)性相對(duì)較弱。1968年-1978年內(nèi)務(wù)部撤銷，相關(guān)民政職能移交財(cái)政、公安、衛(wèi)生等部門等管理。

（三）改革開放之后，民政的“服務(wù)”職能日益強(qiáng)化。1978年民政部恢復(fù)成立后，職能不斷調(diào)整。總的趨勢(shì)是，核心職能不斷發(fā)展，非核心職能不斷剝離，并逐步確立民政的制度屬性和專業(yè)內(nèi)涵。1988年機(jī)構(gòu)改革時(shí)，確認(rèn)民政部屬于國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)社會(huì)行政管理的職能部門。之后，一些與社會(huì)建設(shè)有關(guān)的職能得到發(fā)展、強(qiáng)化。比如基層自治組織建設(shè)、民生保障職能等。改革開放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)，但貧富差距日益擴(kuò)大，社會(huì)矛盾突出。以民生為重點(diǎn)的公共服務(wù)成為政府的主要職能。相應(yīng)的，民政職能中的“服務(wù)”屬性越發(fā)突出，民生保障問題成為民政職能的重點(diǎn)。

（四）未來(lái)的民政職能將以“治理”為發(fā)展趨向。黨的十八屆三中全會(huì)提出，要圍繞更好地保障和改善民生、促進(jìn)社會(huì)公平正義、深化社會(huì)體制改革，加快形成科學(xué)有效的社會(huì)治理體制。社會(huì)體制改革重點(diǎn)是構(gòu)建以人民為中心的治理體制，這一體制應(yīng)當(dāng)對(duì)人民的需求敏感并且能夠做出及時(shí)回應(yīng)，通過構(gòu)建和運(yùn)用適當(dāng)?shù)姆珊驼哂行?yīng)對(duì)社會(huì)中出現(xiàn)的挑戰(zhàn)，并且能夠最終保護(hù)弱勢(shì)群體的利益。在現(xiàn)代社會(huì)，政府、公民和社會(huì)組織已經(jīng)構(gòu)成相互依賴而又彼此融合的一個(gè)整體，有效的治理既離不開政府，更離不開公民，也離不開社會(huì)組織。

當(dāng)前民政部門的職責(zé)定位及其特征

（一）從歷史發(fā)展看民政職責(zé)定位。從歷史發(fā)展看，民政職能變化有如下趨勢(shì)。一是由綜合性走向相對(duì)專業(yè)性。內(nèi)務(wù)部時(shí)期的民政職能相當(dāng)龐雜，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，民政職能越來(lái)越集中到符合服務(wù)型政府和社會(huì)建設(shè)要求的社會(huì)管理和公共服務(wù)核心職能上來(lái)。二是職責(zé)履行過程中越來(lái)越體現(xiàn)依法依規(guī)。改革開放以來(lái)，國(guó)家頒布了大量保障民政職能實(shí)施的法律法規(guī)和規(guī)范性政策文件，確立了民政職能實(shí)施的“規(guī)則”框架。三是職能重心從強(qiáng)調(diào)管理轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)調(diào)服務(wù)，進(jìn)而強(qiáng)調(diào)建設(shè)社會(huì)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的民政職能雖然也是為居民個(gè)人提供服務(wù)，但出發(fā)點(diǎn)是管理，如收容遣送等。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，服務(wù)成為民政職能的重心。

（二）從政府職能構(gòu)成看民政職責(zé)定位。隨著社會(huì)的發(fā)展，政府職能得到拓展，政府在“民事”方面承擔(dān)的責(zé)任也越來(lái)越多。民政職能的發(fā)展反映了政府職能的不斷擴(kuò)張，也是政府機(jī)構(gòu)自我調(diào)節(jié)和完善的結(jié)果。近代以來(lái)，經(jīng)濟(jì)凋敝、戰(zhàn)亂頻仍要求政府加強(qiáng)社會(huì)救助、衛(wèi)生行政等工作；人口流動(dòng)、生育水平降低等要求政府加強(qiáng)婚姻、殯葬管理等民事登記，等等。這些迅速擴(kuò)張的社會(huì)職能已經(jīng)大大超出了原有政府機(jī)構(gòu)的容納范圍，只有對(duì)新的社會(huì)職能進(jìn)行梳理、歸并、規(guī)范，才能真正服務(wù)于政治統(tǒng)治。民政職能正是在這種情況下，逐步得到強(qiáng)化的。

（三）從當(dāng)前面臨的突出矛盾看民政職責(zé)定位。當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨著一些突出問題，需要民政部門相應(yīng)轉(zhuǎn)變職能，找準(zhǔn)在國(guó)家治理體系中的新定位。一是我國(guó)基層部分地方還存在公權(quán)力濫用問題，要求民政部門積極參與民主政治制度建設(shè)。二是經(jīng)濟(jì)增速放緩，困難群體面臨更大生存壓力，要求民政部門進(jìn)一步加強(qiáng)民生兜底保障職能。三是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，區(qū)域發(fā)展不平衡，貧富差距加大，人口老齡化加劇，要求民政部門更好促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

（四）從未來(lái)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)看民政職責(zé)定位。第一，全面深化改革為民政職責(zé)轉(zhuǎn)變提出新要求。民政部作為國(guó)務(wù)院組成部門，必須適應(yīng)深化改革的要求，在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中率先實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型。第二，全面依法治國(guó)為民政職責(zé)行使方式提出新規(guī)范。近年來(lái)，民政部法制化進(jìn)程加快，報(bào)請(qǐng)全國(guó)人大審議出臺(tái)了《慈善法》等一系列法律，提請(qǐng)國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《社會(huì)救助暫行辦法》等一系列行政法規(guī)，不斷推動(dòng)民政立法，為依法行政奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。第三，全面從嚴(yán)治黨為民政職責(zé)落實(shí)立下新規(guī)矩。近年來(lái)，民政業(yè)務(wù)不斷擴(kuò)展，但個(gè)別人員服務(wù)意識(shí)淡薄，工作紀(jì)律松弛，違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，影響了民政職責(zé)的落實(shí)。全面從嚴(yán)治黨，必須優(yōu)化完善制度設(shè)計(jì)，加強(qiáng)監(jiān)督管理。第四，全面建成小康社會(huì)為民政兜底保障賦予新責(zé)任。全面建成小康社會(huì)，突出的短板在民生領(lǐng)域，這就要求民政部門承擔(dān)起兜底保障作用。

（五）新時(shí)期民政職責(zé)定位的主要特征。主要表現(xiàn)在四個(gè)方面。一是開放性。指民政職責(zé)范圍經(jīng)常處于變動(dòng)當(dāng)中，經(jīng)常會(huì)有一些新的政府職能被列為民政工作范疇，也有些職能從民政部門剝離出去。二是多元性。指民政職責(zé)內(nèi)容繁雜，各項(xiàng)業(yè)務(wù)之間沒有必然的邏輯關(guān)聯(lián)，業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)度較弱。三是群眾性。指民政職責(zé)的主要部分是直接面向群眾，為社會(huì)弱勢(shì)群體排憂解難的。四是社會(huì)性。指民政職責(zé)屬于社會(huì)領(lǐng)域，民政職責(zé)的履行需要社會(huì)廣泛參與。

推進(jìn)民政職責(zé)落實(shí)的重點(diǎn)舉措

（一）突出民政為民服務(wù)的職責(zé)內(nèi)涵。繼續(xù)整合核心民政業(yè)務(wù)，突出為民服務(wù)的職責(zé)內(nèi)涵。特別是要從民政職責(zé)的歷史變遷中深刻把握民政核心業(yè)務(wù)，明確當(dāng)前社會(huì)服務(wù)是民政職責(zé)的核心內(nèi)容。建議考慮的兩個(gè)重點(diǎn),一是在“提供給個(gè)人的社會(huì)服務(wù)”中，要更加突出基本民生保障和促進(jìn)基層自治的民政職責(zé)；二是在“提供給組織的社會(huì)服務(wù)”中，要更加突出促進(jìn)社會(huì)組織和慈善事業(yè)發(fā)展的民政職責(zé)。同時(shí)，在政策制定和實(shí)施過程中，應(yīng)當(dāng)有清晰的制度路徑保障相關(guān)主體的參與和批評(píng)。

（二）推動(dòng)民政職責(zé)的專業(yè)化發(fā)展。加強(qiáng)民政理論研究，推動(dòng)民政職責(zé)的專業(yè)化發(fā)展。近年來(lái)民政理論研究取得了一定成果，但仍然未能發(fā)掘出民政職責(zé)的專業(yè)體系。隨著民政機(jī)構(gòu)改革和民政職責(zé)社會(huì)服務(wù)內(nèi)涵的進(jìn)一步清晰化，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加大民政理論研究，為民政職責(zé)的專業(yè)化發(fā)展提供指導(dǎo)。一方面，要研究民政發(fā)展的宏觀制度背景，從解決社會(huì)矛盾、促進(jìn)公平正義、轉(zhuǎn)變治理方式、加強(qiáng)民政服務(wù)等角度出發(fā)，科學(xué)定位民政機(jī)構(gòu)與民政職責(zé)；另一方面，要以治理為基礎(chǔ)，科學(xué)設(shè)計(jì)民政職責(zé)實(shí)施的目標(biāo)、任務(wù)、方法、手段、技術(shù)、工具和評(píng)估監(jiān)測(cè)，將民政及其各項(xiàng)業(yè)務(wù)作為一個(gè)獨(dú)立的學(xué)科體系來(lái)研究和建構(gòu)，為民政職責(zé)的科學(xué)發(fā)展奠定理論基礎(chǔ)。

（三）構(gòu)建現(xiàn)代民政法律法規(guī)體系。推進(jìn)法制建設(shè)，構(gòu)建現(xiàn)代民政法律法規(guī)體系。政策治國(guó)的長(zhǎng)處是決策快、實(shí)施快、轉(zhuǎn)向快，弊端是受個(gè)人意志和制度環(huán)境影響大，制度持續(xù)性差。全面推進(jìn)依法治國(guó)，需要以法治思維和法治方法執(zhí)政興國(guó)。善治民政，應(yīng)當(dāng)是一種法治民政。因此，在民政機(jī)構(gòu)、職責(zé)相對(duì)穩(wěn)定的情況下，應(yīng)當(dāng)加快推進(jìn)民政法制建設(shè)，使民政各項(xiàng)社會(huì)服務(wù)職責(zé)都能做到有法可依，以法律法規(guī)保障民政職責(zé)的可持續(xù)性。

（四）發(fā)展民政服務(wù)機(jī)構(gòu)。進(jìn)一步穩(wěn)定民政機(jī)構(gòu)，為民政職責(zé)實(shí)施奠定基礎(chǔ)。近些年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制和國(guó)家治理模式的定型化，以及政府職責(zé)的法定化，民政機(jī)構(gòu)和民政職責(zé)進(jìn)入一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的發(fā)展期。機(jī)構(gòu)的頻繁調(diào)整毫無(wú)疑問會(huì)影響政府職責(zé)的實(shí)施，簡(jiǎn)單的部門合也無(wú)法從根本上解決協(xié)調(diào)成本高、行政內(nèi)耗等問題，轉(zhuǎn)變政府職責(zé)才是關(guān)鍵。因此，建議在穩(wěn)定民政機(jī)構(gòu)設(shè)置的同時(shí)，按照治理標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行職責(zé)上的“微調(diào)”，重點(diǎn)是建立起職責(zé)清晰、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、運(yùn)行規(guī)范、績(jī)效可評(píng)的民政職責(zé)保障體制和運(yùn)行機(jī)制。

（五）建立多元主體服務(wù)供給機(jī)制。以合作共治為重點(diǎn)，建立社會(huì)服務(wù)多主體供給的機(jī)制和流程。從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，單純由政府生產(chǎn)并提供公共產(chǎn)品，往往帶來(lái)質(zhì)量次、效率低、選擇少等問題。民政社會(huì)服務(wù)均屬于公共產(chǎn)品，除涉及國(guó)家安全和必須由政府壟斷的業(yè)務(wù)外，所有民政社會(huì)服務(wù)都可以采用多主體合作共治模式。一方面，可引入市場(chǎng)機(jī)制，將符合市場(chǎng)運(yùn)作的社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目交給市場(chǎng)去做；另一方面，通過政策扶持、購(gòu)買服務(wù)、委托管理等辦法，將不適合市場(chǎng)化的微利或無(wú)利可圖的社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目，委托給社會(huì)組織運(yùn)作。在此過程中，民政部門要重點(diǎn)建立社會(huì)服務(wù)多主體供給的機(jī)制和流程。

（六）改進(jìn)為民服務(wù)的方式方法。開展民政績(jī)效評(píng)估，適時(shí)調(diào)整改進(jìn)社會(huì)服務(wù)方式方法。在服務(wù)型治理下，政府要在遵循法律法規(guī)的前提下，以利益分析為視角，充分運(yùn)用制定規(guī)劃、宏觀調(diào)控、購(gòu)買服務(wù)等手段，變直接管理為間接管理。就民政部門而言，要對(duì)照社會(huì)治理體制的要求反思并重新構(gòu)建社會(huì)服務(wù)流程，按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、高效的原則建立新型民政工作運(yùn)行機(jī)制。因此，民政部門應(yīng)當(dāng)以治理為標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)構(gòu)建民政職責(zé)履行的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，制定具體的評(píng)估辦法，適時(shí)組織開展績(jī)效評(píng)估活動(dòng)。

（七）加強(qiáng)基層民政能力建設(shè)。

加強(qiáng)基層民政能力建設(shè)，奠定民政職責(zé)發(fā)展基礎(chǔ)。民政能力包括人員、經(jīng)費(fèi)、工作條件等，這是民政職責(zé)履行的基本保障。如果能力不足，再好的理念、再嚴(yán)密的制度、再科學(xué)的機(jī)制也難以保證民政社會(huì)服務(wù)職責(zé)落到實(shí)處。我國(guó)行政管理體制的特殊性在于，中央、省、市級(jí)的行政決策都要依托縣級(jí)以及縣以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）、村（居）民委員會(huì)予以實(shí)施，民政部門也不例外。因此，只有加強(qiáng)基層民政能力建設(shè)，才能使服務(wù)對(duì)象真正獲得社會(huì)服務(wù)，使民政職責(zé)平穩(wěn)發(fā)展。

（作者單位：民政部社會(huì)救助司）