郭遠杰

摘 要：本文分析了本外幣監(jiān)管模式，并歸納總結了本外幣監(jiān)管框架存在的問題?；诖?，建議通過整合現(xiàn)行政策法規(guī)、監(jiān)管系統(tǒng)及相關業(yè)務數(shù)據(jù)，構造宏觀、中觀及微觀三級縱向監(jiān)管框架及關聯(lián)信息橫向比對的本外幣立體化監(jiān)管模式，實現(xiàn)本外幣數(shù)據(jù)的統(tǒng)一采集、集中分析評價及事后分類監(jiān)管的系統(tǒng)、一體化監(jiān)管。

關鍵詞：本外幣；跨境收支；一體化監(jiān)管；三級監(jiān)管

中圖分類號：F830.31 文獻標識碼：B 文章編號：1674-0017-2017（3）-0059-06

一、前言

2009年7月啟動跨境貿易人民幣結算試點以來，跨境人民幣交易規(guī)模呈現(xiàn)快速增長趨勢。人民幣涉外收付款金額由2010年588億美元飆升至2015年19605億美元，占比也由1.7%飆升至28.99%，并于2011年起高居結算幣種第二位，跨境人民幣成為我國跨境資金流動的重要組成部分。目前，我國對跨境人民幣和外幣資金跨境流動采用兩套組織機構、政策法規(guī)及管理框架，涉外主體跨幣種資金擺布行為日益突出，加大了跨境資金監(jiān)管及宏觀調控難度。因此，如何統(tǒng)籌好本外幣監(jiān)管政策，實現(xiàn)本外幣跨境收支一體化監(jiān)管，對于防范跨境資金流動風險、促進人民幣國際化具有重要意義。

跨境資金監(jiān)管與經濟增長之間關系如何？學者們已在該領域開展了相關研究。Stockman認為對跨境資金交易征稅能夠改善貿易條件，調節(jié)產業(yè)結構導向。Wyplosz研究發(fā)現(xiàn)有效限制跨境資金流動規(guī)模還能起到穩(wěn)定一國匯率的作用。Levine（1999）分析研究得到，跨境資本流動性會隨著管制的放松而增強，達到其提高生產效率及經濟增長的目的。因此，不乏研究成果證實加強跨境資金監(jiān)管有利于促進一國經濟的發(fā)展。

國內大量學者基于我國現(xiàn)有的跨境資金監(jiān)管框架對跨境資金監(jiān)管措施開展了大量的研究。首先，關于跨境人民幣結算與外匯政策協(xié)調統(tǒng)一方面，許力（2012）認為跨境流動的人民幣具有本位幣和國際貨幣的雙重屬性，跨境人民幣監(jiān)管應與外匯資金的監(jiān)管相協(xié)調；黃繼承（2009）分析了外匯管理對于協(xié)調跨境人民幣結算業(yè)務開展、維護國際收支平衡及增強國際收支風險防范能力的現(xiàn)實意義，提出了外匯管理參與人民幣境外債權債務管理、人民幣跨境收支監(jiān)測等政策建議；肖躍（2011）提出應密切關注跨境人民幣結算業(yè)務發(fā)展對國內流動性管理造成的影響，并提出對人民幣外債實行規(guī)?？刂频冉ㄗh。其次，部分學者基于本外幣割裂的管理體系對跨境資金監(jiān)管造成的不利影響，提出了一體化的監(jiān)管設想。劉源（2013）基于江蘇省跨境人民幣交易及流動現(xiàn)狀，總結了短期本外幣跨境資本流動對宏觀政策調控的影響及挑戰(zhàn)，并提出加強本外幣一體化監(jiān)管的政策建議。安睿（2013）從監(jiān)管機制、監(jiān)管手段、政策法規(guī)三個方面剖析了當前跨境資金監(jiān)管中存在的問題，并提出了實現(xiàn)主體監(jiān)管、建立全方位監(jiān)測系統(tǒng)的本外幣一體化監(jiān)管建議。文博（2016）參照FTA賬戶管理體系改革理念和思路，在現(xiàn)有賬戶管理框架內，通過一個外匯賬戶和人民幣專用存款賬戶的模式，實現(xiàn)本外幣一體化的監(jiān)管目標。李學武（2016）從本外幣一體化視角，提出構建我國跨境資金流動監(jiān)管框架體系的思路、原則、基本架構和實施路徑。外匯局廣東省分局課題組（2013）運用主體監(jiān)管思路構建本外幣一體化監(jiān)管體系，通過縱向與橫向比較監(jiān)管主體的各類信息，解決了原有的割裂監(jiān)管及行為監(jiān)管模式下的信息不對稱問題。

本文基于現(xiàn)有的本幣及外匯監(jiān)管政策法規(guī)，結合工作實踐中已有成效，從實際操作層面構建了從政策法規(guī)至業(yè)務預警及事后監(jiān)管的本外幣一體化監(jiān)管體系。

二、本外幣監(jiān)管模式

（一）監(jiān)管現(xiàn)狀

由于本外幣跨境收支管理政策自成體系，具體監(jiān)管措施在監(jiān)管機構、業(yè)務辦理、事中事后監(jiān)管等多個方面存在較大差異。

1、本外幣監(jiān)管機構相互獨立。依據(jù)《中國人民銀行法》等相關法規(guī)規(guī)定，目前由人民銀行和外匯局分別承擔著本外幣跨境流動監(jiān)管職責，同時跨境人民幣業(yè)務和外匯業(yè)務分別制定了不同的監(jiān)管政策并分別監(jiān)管。

2、本外幣監(jiān)管政策存在差異。本外幣監(jiān)管政策在主體準入、收支匯兌及賬戶額度等方面存在顯著差異，導致監(jiān)管過程中政策協(xié)同存在較大難度，影響監(jiān)管效果。一是主體準入方面。目前外匯管理大多采用登記方式，而人民幣業(yè)務大多可以直接辦理或事后備案，且在主體名單管理方面實施負面清單管理。二是收支、匯兌方面。收支方面：外匯業(yè)務單證審核及留存要求有所簡化，但規(guī)定較為明確1，而人民幣業(yè)務單證審核及留存資料要求則以原則性規(guī)定為主，銀行可自行確定審核材料及辦理流程。匯兌方面：外匯業(yè)務資本項目尚未完全放開，證券投資、外商直接投資等資本業(yè)務均有相應規(guī)定；人民幣業(yè)務則不存在兌換問題，相較于外匯業(yè)務監(jiān)管更為寬松。三是賬戶及額度方面。賬戶開立方面：外匯業(yè)務管理嚴格區(qū)分資本、經常賬戶，對專用賬戶2監(jiān)管則更加嚴格具體，而跨境人民幣資金賬戶限制較少，審核材料也相對簡單，但資本金賬戶開立3方面要嚴于外匯賬戶。額度控制方面：部分外匯業(yè)務如銀行短債指標、境外放款等實行較嚴格的額度控制，而人民幣業(yè)務在額度限制方面較外匯業(yè)務寬松。

3、統(tǒng)計監(jiān)測系統(tǒng)相互獨立。外匯統(tǒng)計監(jiān)測以國家外匯管理局應用服務平臺為依托，主要利用國際收支網上申報系統(tǒng)采集全口徑跨境資金流動數(shù)據(jù)，并通過貨物貿易監(jiān)測系統(tǒng)、服務貿易監(jiān)測系統(tǒng)、資本項目信息系統(tǒng)等業(yè)務系統(tǒng)進行監(jiān)測、統(tǒng)計和分析；跨境人民幣統(tǒng)計監(jiān)測利用 RCPMIS 系統(tǒng)采集、監(jiān)測人民幣跨境業(yè)務相關流量、存量數(shù)據(jù)及業(yè)務信息。本外幣業(yè)務監(jiān)測系統(tǒng)間無法實現(xiàn)信息的交換、比對及整合功能，難以滿足監(jiān)管主體的本外幣一體化監(jiān)管要求。

4、監(jiān)督檢查標準不一。外匯及跨境人民幣業(yè)務在執(zhí)法依據(jù)及處罰措施等方面存在顯著差異。首先，檢查執(zhí)法依據(jù)。外匯檢查以《外匯管理條例》為基礎，結合各外匯業(yè)務監(jiān)管條線的眾多規(guī)范性文件，構成完整的業(yè)務監(jiān)管政策體系。鑒于跨境人民幣業(yè)務的前沿性，實際監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的部分風險性問題缺少罰則，常面臨問題定性難、違規(guī)處罰難的困擾。其次檢查執(zhí)法措施?！锻鈪R管理條例》規(guī)定了多種監(jiān)管措施，包括警告、責令改正、責令停業(yè)整頓或者吊銷業(yè)務許可證、經濟處罰、以及對金融機構負有直接責任的董事、監(jiān)事、高級管理人員和其他直接責任人員給予警告以及依法追究刑事責任等?？缇橙嗣駧乓?guī)范性文件呈分散狀態(tài)，檢查執(zhí)行措施內容較為籠統(tǒng)，可操作性較差，影響檢查執(zhí)法效果。

（二）存在問題

1、本外幣交叉業(yè)務監(jiān)管遲滯，影響貨幣政策實施效果。隨著人民幣跨境流通范圍擴大，金融市場開放度不斷提高，本外幣資金轉換的便利性大大提高，本外幣交叉業(yè)務在銀行跨境金融產品創(chuàng)新的推動下，得到了迅速發(fā)展。在人民幣貶值、宏觀政策寬松背景下，企業(yè)將本幣資產轉換成外幣資產，造成外幣占款減少，貨幣供應量減少；在貨幣政策收緊、人民幣升值背景下，企業(yè)將外幣資金轉換成本幣資金，外幣占款增加，造成貨幣供應量增加。企業(yè)這種本外幣互換的行為在一定程度上抵消了貨幣政策的實施效果。由于本外幣跨境交易的監(jiān)管分離，缺乏對本外幣業(yè)務的整體評估，其給貨幣政策帶來的沖擊，貨幣當局的反應往往比較滯后，不能及時有效地做出政策調整。

2、本外幣交叉套利行為突出，削弱跨境資金監(jiān)管效果。在人民幣單邊升值或貶值預期下，即使是具有真實交易背景的跨境貿易和投融資活動，利用本外幣跨境政策的監(jiān)管盲區(qū)，實施違規(guī)套利行為。自2015年下半年以來，受國內經濟增速放緩及美元強勢升值預期等因素影響，人民幣呈現(xiàn)顯著的貶值態(tài)勢，加之人民幣匯率離岸與在岸價格存在差異，企業(yè)可通過“內購外結”獲取匯差，加大跨境資金凈流出和人民幣貶值壓力。同時，由于本外幣結算及賬戶管理存在差異，使得離岸轉手買賣項下本幣結算或本外幣交叉結算量大幅增加，削弱了異常資金監(jiān)管效果。

3、跨境人民幣波動加劇，影響人民幣國際化的有序推進。本外幣割裂的監(jiān)管模式下，難以及時把控跨境人民幣業(yè)務的變化。當人民幣進入貶值通道且在岸匯價高于離岸匯價時，部分企業(yè)和個人利用各種虛假貿易，境內購匯匯出，通過香港等海外離岸市場兌換成人民幣，再以跨境人民幣形式回流，實現(xiàn)資金非法循環(huán)套利；相反，當人民幣進入升值通道且境內利差大于境外利差時，違規(guī)資金通過人民幣形式變相流入套取匯差、利差。在全球經濟一體化背景下，跨境人民幣交易規(guī)模的擴大和人民幣在離岸市場可兌換程度的提高增加了跨境資金流動調控管理的難度。有必要統(tǒng)籌本外幣管理政策，增強本外幣監(jiān)管的協(xié)調性和一致性。

四、探索一體化監(jiān)管體系的政策措施

（一）構建本外幣一體化法律監(jiān)管體系

1、完善上層法規(guī)，統(tǒng)一監(jiān)管基礎。修訂《中國人民銀行法》、《中華人民共和國外匯管理條例》等上層法規(guī)，補充并完善跨境人民幣流動的相關內容，完善監(jiān)管主體及職責分工。加強政策協(xié)調，梳理現(xiàn)有的本外幣跨境資金流動的法律法規(guī)，將跨境人民幣業(yè)務納入外匯局監(jiān)管職責范圍，完善補充監(jiān)管空白?；蛘弑匾獣r重新劃分跨境人民幣及外匯統(tǒng)計業(yè)務職責分工，將外匯及跨境人民幣業(yè)務監(jiān)管職責劃至同一個監(jiān)管機構4項下，形成完善統(tǒng)一的本外幣跨境資金監(jiān)管政策體系。

2、整合監(jiān)管規(guī)則，明確職責分工。參照外匯局現(xiàn)有的監(jiān)管模式，將跨境人民幣相關業(yè)務劃分成貨物貿易、服務貿易、收益和經常轉移、直接投資、外債及境外放款等明細分類項目，實現(xiàn)跨境人民幣業(yè)務分類監(jiān)管。同時整合各明細分類項下外匯和跨境人民幣相關政策法規(guī)，為跨境人民幣業(yè)務監(jiān)管提供政策依據(jù)，實現(xiàn)跨境人民幣業(yè)務監(jiān)管合規(guī)有效。

（1）整合經常項下相關規(guī)定。整合貨物貿易收付匯、轉口貿易、貿易信貸等貿易項下的交易監(jiān)測核查、主體分類監(jiān)管、業(yè)務審核管理及違規(guī)事后處理等方面不一致的外匯監(jiān)管制度，封堵企業(yè)利用制度差異進行違規(guī)套利和規(guī)避外匯監(jiān)管的行為。如適時調整轉口貿易收支管理，規(guī)范遠期信用證及外債指標管理；統(tǒng)一跨境人民幣與外匯交易數(shù)據(jù)上報職責，明確銀行展業(yè)義務等。

（2）整合資本項下相關規(guī)定。將資本項下直接投資、證券投資、外債、貿易信貸等內容進行系統(tǒng)整合，提升數(shù)據(jù)統(tǒng)計質量，提高政策協(xié)調配合度。如統(tǒng)一NRA賬戶管理規(guī)則；規(guī)范直接投資（來華及境外直接投資）管理方式；完善外債統(tǒng)計口徑等。

（3）整合檢查項下相關規(guī)定。修訂本外幣一體化監(jiān)管檢查制度，補充檢查項下各類本外幣監(jiān)管制度空白，完善跨境人民幣業(yè)務相應的處罰條款。落實跨境人民幣的檢查部門及手段，減少跨境人民幣業(yè)務的違規(guī)行為。如修訂《國家外匯管理局外匯檢查處罰權限管理規(guī)定》，添加關于跨境人民業(yè)務的相關檢查及處罰條款等。

（二）完善數(shù)據(jù)采集及監(jiān)督系統(tǒng)

從主體監(jiān)管角度出發(fā)，整合外匯局現(xiàn)有各外匯業(yè)務系統(tǒng)及人民銀行RCPMIS系統(tǒng)的數(shù)據(jù)，建立主體監(jiān)測平臺。對監(jiān)管主體的采集內容、口徑及范圍等進行設定，系統(tǒng)采集跨境資金存量及流量數(shù)據(jù)，全面監(jiān)測主體資金流的實時及時段的匹配狀況。

主體監(jiān)測平臺功能設計：借助跨境資金流動與監(jiān)測系統(tǒng)相關功能，實現(xiàn)RCPMIS系統(tǒng)與外匯局各業(yè)務系統(tǒng)（如貨物貿易監(jiān)測系統(tǒng)、直接投資系統(tǒng)、結售匯系統(tǒng)等）無縫銜接，同時，平臺中預留數(shù)據(jù)采集端口，在條件允許的情況下實現(xiàn)人民銀行、海關、商務、稅務等部門數(shù)據(jù)的補充采集，最終實現(xiàn)主體監(jiān)管“大數(shù)據(jù)庫”?；谥黧w監(jiān)測平臺功能設計，現(xiàn)初步將該平臺分為以下幾個模塊：

（三）本外幣協(xié)同監(jiān)管框架及管理標準構建

基于本外幣一體化監(jiān)管思路及數(shù)據(jù)采集平臺功能設置，從宏觀、中觀、微觀5三個層面構建主體縱向監(jiān)管框架及關聯(lián)信息比對的橫向監(jiān)管模式，實現(xiàn)本外幣立體化監(jiān)管。

1、縱向監(jiān)管框架

指標的選取基于數(shù)據(jù)的代表性、操作性等角度出發(fā)，從宏觀指標、中觀指標、微觀指標和個人指標四類分別選取了經常項下、資本項下及個人項下多個項指標進行監(jiān)測預警。

預警閾值的設定主要是結合當前外匯形勢及外匯監(jiān)管重點，通過參考轄內歷史數(shù)據(jù)、國際通用標準和成熟研究及專家意見等途徑設定。表3中預警閾值的選取主要遵循以下三個原則：

一是監(jiān)管政策優(yōu)先考慮原則。不同時期外匯形勢存在差異，外匯監(jiān)管方向及重點也會有所不同，因此一些指標預警閾值的選取應充分考慮當期的外匯監(jiān)管政策及轄內外匯形勢。如資本流入與流出時外匯監(jiān)管工作重點完全不同，同一時期不同地區(qū)的外匯形勢也會存在差異，因此收付匯變動率與結售匯變動率閾值的選取應充分考慮各地實際。

二是參照國際慣例原則。主要采用國際通用或者現(xiàn)有外匯政策法規(guī)中規(guī)定的確定值?？紤]到國際通用標準值存在適用性不強等問題，部分閾值的選取充分考慮了國際通用標準值和國內（轄內）具體外匯情況進行修正。

三是借鑒成熟研究成果原則。對于無參照的風險閾值一般借鑒較為成熟的研究方法進行確定。同時結合日常監(jiān)管經驗及歷史數(shù)據(jù)進行修正。

2、橫向比對監(jiān)管框架

基于工商、稅務、海關等外部數(shù)據(jù)獲得情況，對企業(yè)財務、經營、收益及進出口情況進行監(jiān)測預警，選取了資產負債率、應收賬款周轉率、銷售利潤率、稅負率、出口銷售比、進口成本比6項指標，實現(xiàn)監(jiān)管對象的各種經濟變量間的橫向比較、相互印證。由于行業(yè)間各項橫向比對指標差異較大，橫向比對指標預警閾值的選取應根據(jù)具體行業(yè)類別、現(xiàn)行有效政策法規(guī)、國際慣例及監(jiān)管目標需要等因素選取。同時，考慮到不同監(jiān)管崗位的職責不同，橫向比對指標可以根據(jù)監(jiān)管需要進項調整，因此閾值的選取并不固定。

3、監(jiān)管指標運用

首先，宏觀指標監(jiān)測預警。結合外匯形勢及監(jiān)管需要，自主設定宏觀監(jiān)管指標風險閾值8。通過宏觀指標風險監(jiān)測閾值篩選出監(jiān)測期內風險較大外匯業(yè)務總量監(jiān)測指標，并對其開展進一步的行業(yè)監(jiān)測預警。

其次，中觀指標監(jiān)測預警?？紤]到不同行業(yè)企業(yè)間資產財務及經營策略等存在較大差異，不同行業(yè)的中觀指標風險監(jiān)測閾值可以根據(jù)行業(yè)調整進行修正調整。將中觀指標風險監(jiān)測閾值篩選結果與行業(yè)橫向比對指標及非現(xiàn)場核查結果對比，選取出監(jiān)測期內風險較大的行業(yè)監(jiān)測指標對其進一步開展主體監(jiān)測預警。

最后，微觀指標監(jiān)測預警。結合外匯監(jiān)管“抓大放小”的總體思路，以企業(yè)資產量、交易額及進出口額等指標篩選出重點監(jiān)測行業(yè)的重點監(jiān)測企業(yè)開展微觀主體監(jiān)測預警，并篩選出風險較高的監(jiān)測企業(yè)。通過對企業(yè)橫向指標對比以及現(xiàn)場與非現(xiàn)場核查等手段確定企業(yè)業(yè)務經營狀況。

綜合考慮上述監(jiān)測預警體系監(jiān)測成果，將監(jiān)管企業(yè)劃分為A、B、C三類企業(yè)，加強企業(yè)針對性監(jiān)管，提高監(jiān)管成效。具體分類標準如表5。

4、主體分類監(jiān)管方式

通過非現(xiàn)場的縱向監(jiān)管、橫向比對及現(xiàn)場監(jiān)管核查情況，將企業(yè)劃分為A、B、C三類并實施差別化的分類監(jiān)管。一是對于A類企業(yè)實施備案管理。除基本信息登記外，其全部業(yè)務均下放至各外匯指定銀行辦理，經辦銀行按照外匯局發(fā)布的企業(yè)分類名錄進行業(yè)務處理，所有A類企業(yè)業(yè)務無須外匯局前置審核，直接在銀行辦理，銀行將業(yè)務數(shù)據(jù)報送外匯局。二是對于B類企業(yè)實施部分核準管理。B類企業(yè)大額交易需事前向外匯局核準，經辦銀行憑外匯局核準件為其辦理大額交易業(yè)務。經辦銀行定期向外匯局報告企業(yè)完備的及B類企業(yè)可疑交易信息。外匯局通過非現(xiàn)場和現(xiàn)場核查監(jiān)管方式負責B類企業(yè)可疑及違規(guī)交易的核實及查處工作。三是對于C企業(yè)實施核準管理。C類企業(yè)所有經常項下和資本項下業(yè)務均需到外匯局進行逐筆核準，經外匯局核準同意后，方可在銀行辦理。銀行憑外匯局核準件逐筆為C類企業(yè)辦理業(yè)務，事后逐筆報告這類企業(yè)業(yè)務交易情況。同時，外匯局可根據(jù)業(yè)務情況對其部分業(yè)務實施限制。

（四）加強監(jiān)測預警

一是進一步強調跨境收支的真實性、一致性審核原則。商業(yè)銀行在審核企業(yè)辦理業(yè)務時需要提供相關材料不能只停留在表面的審核，需要對業(yè)務上下游情況進行核實，杜絕虛假業(yè)務的發(fā)生。二是明確檢查主體。明確外幣與人民幣監(jiān)管的檢查實施主體，明確人民幣檢查處罰量度依據(jù)并盡量與外幣監(jiān)管處罰依據(jù)相統(tǒng)一。三是強化跨境人民幣業(yè)務風險控制。對銀行外匯及人民幣組合衍生產品實施備案管理，以便能使監(jiān)管部門及時了解情況；督促金融機構完善跨境人民幣業(yè)務內控制度和操作規(guī)程，同時及時報告可疑交易；構建跨境收支監(jiān)測管理制度，及時做好數(shù)據(jù)收集、統(tǒng)計監(jiān)測、風險預警等工作。

參考文獻

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Abstract： The paper analyzes the regulation mode of local and foreign currency in the split state， and summarizes the problems in such a regulatory framework. Based on this， by integrating existing policies and regulations， supervision system and related business data， the paper constructs a longitudinal three-level regulatory framework consisting of macro， meso and micro perspectives and a three-dimensional regulatory mode of local and foreign currency with the transverse comparison of the associated information， thus realizing a integrated regulation with the unified collection， centralized analysis and evaluation and ex post classified regulation of local and foreign currency data.

Keywords： local and foreign currency； cross-border balance of payment； integrated regulation； three-level regulation

責任編輯、校對：楊鈺琳