汪青松

中期財政規(guī)劃是推進國家治理體系現(xiàn)代化、實現(xiàn)財政可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。黨的十八屆三中全會和預算法要求“建立跨年度預算平衡機制”，國務院和財政部發(fā)文明確實行中期財政規(guī)劃管理。近年來，各省市貫徹落實國家要求，推進中期財政規(guī)劃管理、逐步開展了中期財政規(guī)劃編制的實踐。中期財政規(guī)劃是財政部門會同各部門研究編制三年滾動財政規(guī)劃，對未來三年重大財政收支情況進行分析預測，對規(guī)劃期內一些重大改革、重要政策和重大項目，研究政策目標、運行機制和評價辦法。中期財政規(guī)劃不是一般意義上的規(guī)劃，而是深化預算管理改革、提升政府治理能力的重要舉措。本文對中期財政規(guī)劃編制進行探討。

一、中期財政規(guī)劃管理的意義

實施中期財政規(guī)劃管理，能夠促進財政收支由年度預算平衡轉向跨年度周期性預算平衡，提高年度預算的可執(zhí)行性，實現(xiàn)財政的可持續(xù)發(fā)展。自上世紀80年代以來，世界上大多數(shù)國家相繼開展了以實施中期財政規(guī)劃為主要模式的預算管理體制改革。按照中央改革部署，財政部提出要實行中期財政規(guī)劃管理，改進年度預算控制方式，建立跨年度預算平衡機制和定位清晰、分工明確的政府預算體系，建立中期財政規(guī)劃管理制度，對于更好地發(fā)揮公共財政職能，具有重要的現(xiàn)實意義。

（一）中期財政規(guī)劃有助于提升政府決策的有效性

中期財政規(guī)劃把中長期的政府戰(zhàn)略目標和政策體現(xiàn)到預算之中，從時間和空間上拓展了以部門預算為核心的預算編制方式，使政府要辦的事與要花的錢得到前瞻性更高的匹配。因此，中期財政規(guī)劃改革，有助于推動政府決策方式從以年度為主轉向年度與中長期的有機結合，實現(xiàn)財政預算的平衡。

（二）中期財政規(guī)劃有助于提升政府風險防范能力

經濟決定財政，財政反映并制約經濟。作為一種公共風險，經濟風險、金融風險通常會轉化為財政風險。政府治理的核心能力是風險預見能力。中期財政規(guī)劃是提升政府風險預見能力的重要基礎，通過建立以風險為導向的預算編制機制，控制財政風險使財政可持續(xù)，有助于經濟社會發(fā)展的可持續(xù)。

（三）中期財政規(guī)劃有助于提升政府宏觀調控的科學性

傳統(tǒng)的年度預算控制方式更多以年度收支平衡為目標，容易導致順周期調節(jié)。為適應經濟形勢發(fā)展變化和財政宏觀調控的需要，中期財政規(guī)劃將預算的重點由平衡狀態(tài)向支出預算和政策拓展，更有利于發(fā)揮逆周期財政調節(jié)功能，保持規(guī)劃與財政政策的一致性，使財政預算管理與政府規(guī)劃相互銜接，有助于提高公共資源配置效率。

二、中期財政規(guī)劃編制的難點

2015年，國務院、財政部出臺中期財政規(guī)劃管理指導意見，標志著中期財政規(guī)劃從研究和準備階段進入正式實施階段。按照國家要求，全國各地也紛紛制定和出臺了地方中期財政規(guī)劃管理的實施意見。上海市政府印發(fā)了《關于本市推進中期財政規(guī)劃管理實施方案的通知》，并從2016年開始，市、區(qū)兩級部門全部編制部門三年滾動中期財政規(guī)劃，財政匯總后編制了涵蓋一般公共預算、政府性基金、國有資本經營預算和社會保險基金預算的政府中期財政規(guī)劃?？傮w來看，經過中期財政規(guī)劃的編制，市區(qū)財政和部門逐步樹立了中期財政規(guī)劃的理念，工作機制正在逐步建立和完善，但在編制過程中，仍然存在很多難點。

（一）中期財政規(guī)劃編制的基礎不扎實

1.中期財政收入規(guī)劃方面，收入預測難度較大

一是近年來國內外經濟形勢錯綜復雜，帶來了收入預測的較大不確定性。如在政府性基金收入方面，國有土地使用權出讓收入一般會占到政府性基金收入70%以上，土地出讓收入與土地收儲、轉讓密切相關，房地產業(yè)形勢不明朗，土地市場可能波動較大，造成土地出讓收入不確定性較大。國有資本經營收入方面的國企實際經營情況，社會保險基金收入方面的社會平均工資增長水平，同樣受經濟形勢影響較大，給預測國有資本經營收入、社會保險基金收入帶來一定難度。

二是減稅降費、收入劃分改革等政策調整因素，對收入預測的影響較大。目前稅制改革尚在推進過程中，全面營改增后中央與地方收入劃分也處于過渡調整狀態(tài)，這給財政收入中占比最大的稅收收入的準確預測增加了難度；國資國企改革的推進帶來的國資收益收繳范圍和方式變化，社保政策調整帶來的社保繳費費率變化等，相應影響到國有資本經營預算收入、社?；鹗杖氲念A測。

三是相比年度收入預算的編制，多年期收入編制的難度增大。目前收入年度預決算之間存在一定的差異，準確預測難度較大。以全國為例，2015年全國一般公共預算收入預算增長7.3%，決算數(shù)增長5.8%；2016預算增長3%，執(zhí)行數(shù)增長4.5%。收入測算的時間段從年度拓展到多年后，預測難度相應增大。上級對下級的轉移支付是地方收入的重要組成內容，目前這類數(shù)據(jù)只能參考上年數(shù)進行編制。

2. 中期財政支出規(guī)劃方面，支出限額的確定較難

一是部門重視程度還不高。中期財政是中期預算的過渡形態(tài)，而不是法律意義上的多年期預算撥款方案。相比年度預算，部門對中期財政規(guī)劃的認識不一，部分部門積極性不高，對未來財政年度的支出目標不夠清晰，支出規(guī)劃編制的隨意性較大，導致支出規(guī)劃編制質量不高。

二是部門利益相對固化。中期預算支出規(guī)劃需要以部門中期政策目標和支出需求測算作為基礎。在中期支出規(guī)劃編制時，部門從主觀上不傾向于預測年度的財政支出總額減少，為爭取資金分配的主動權有可能多預測支出，以“基數(shù)加增長”模式測算支出規(guī)劃，由此產生政府全局與部門局部利益矛盾。

三是規(guī)劃項目審核較難。在預算編審過程中，部門具有專業(yè)和管理優(yōu)勢，由于信息不對稱，財政部門無法全面掌握部門的預算資源、預算需求，導致對部門中期支出規(guī)劃項目的審核較難。同時部分項目如占支出規(guī)劃比重較大的建設項目，目前主管部門往往難以具體落實規(guī)劃測算和編報工作，導致支出需求中缺失這一重要內容。

（二）中期財政規(guī)劃編制機制還有待規(guī)范

中期財政規(guī)劃與年度預算編制還有待進一步銜接。目前中期財政規(guī)劃大都與年度預算同步編制，中期財政規(guī)劃的第一年規(guī)劃等于當年編制的年度預算。按照預算編制“二上二下”的程序，只有“二上”時才基本可以確定較為準確的年度預算數(shù)據(jù)，以此為基礎再編制后兩年規(guī)劃，造成規(guī)劃編制較為倉促，難以與年度預算同步完成編制。

定量分析不足帶來分析深度欠缺。中期財政規(guī)劃不僅強調定性分析，更加強調定量分析。如收入規(guī)劃預測需要掌握GDP等經濟形勢分析數(shù)據(jù)，稅收和非稅收入測算數(shù)據(jù)，未來三年土地儲備和出讓情況預計，國有企業(yè)經營情況預計，人口結構、老齡化程度等數(shù)據(jù)的分析，支出規(guī)劃需要掌握重大項目、重大政策情況，這些都需要財政與其他部門通力合作才能完成。

中期財政規(guī)劃缺乏基本分析規(guī)范。中期財政規(guī)劃需要在收支數(shù)據(jù)預測的基礎上，對財政可持續(xù)發(fā)展和財政風險進行評估和分析。但是對于財政收入質量高低的衡量、財政支出結構是否合理的分析、財政是否可持續(xù)的判斷，還缺乏較為科學合理的分析指標或標準體系。目前各地分析或判斷的情況不統(tǒng)一，為以后報送人大和向社會公開帶來一定的困難。

（三）中期財政規(guī)劃效力有待發(fā)揮

一是法律效力不足。目前編制中期財政規(guī)劃的依據(jù)主要是國務院、財政部的指導意見，最具有法律效力的預算法也僅有“各級政府應當建立跨年度預算平衡機制”的原則表述。因此，在現(xiàn)有的法律框架下進行相應的制度設計，需要進一步的法律規(guī)定，如中期財政規(guī)劃的支出限額約束等，使中期財政規(guī)劃管理的決策程序、控制方式等做到有法可依。

二是規(guī)劃指導作用不強。作為一項研究財政政策目標、運行機制和評價辦法的規(guī)劃，理應對政府決策、政策制定起到重要的指導作用。但目前規(guī)劃編制還處于起步階段，中期規(guī)劃滾動編制還跟不上政策調整的節(jié)奏，導致最終編制的數(shù)據(jù)只能是作為參考、對政府決策和政策制定的指導作用有限。

三是規(guī)劃約束作用不足。從長期看，中期財政規(guī)劃要逐步過渡到中期預算，對年度預算產生約束作用。目前情況下，中期財政規(guī)劃對部門預算的約束力較低，執(zhí)行力不足，不能達到平衡控制支出、優(yōu)化資金分配的目標。

三、中期財政規(guī)劃編制的對策建議

中期財政規(guī)劃管理是財政預算管理制度的深刻變革，是復雜的系統(tǒng)工程，涉及管理理念、管理方法和管理機制的重大轉變，需要從制度、體制、機制方面進一步完善中期財政規(guī)劃編制。

（一）進一步夯實中期財政規(guī)劃的編制基礎

在收入規(guī)劃編制上，需要更側重因素分析。從長期來看，需要建立模型，綜合運用統(tǒng)計分析方法，實現(xiàn)較為準確的收入預測。但在現(xiàn)有政策調整和改革等外部約束下，模型并不能解決太多問題?，F(xiàn)階段中期財政收入規(guī)劃重點應放在分析可能性和不確定性上。一是可以測算多種情形下的（如增長較多、一般增長、負增長）收入預計，分析不同情況對財政收支平衡、赤字規(guī)模、債務安排等帶來的影響以及應對措施。二是重點分析不同因素對收入的影響程度，使用敏感性分析和迭代分析法，為收入政策的調整提供參考和依據(jù)。

在支出規(guī)劃編制上，需要深入推進預算管理制度改革。一是“自上而下”設定部門支出限額。限額確定方式上，可以統(tǒng)一要求零增長方式核定支出上限，對于部門確有支出增量需求，由部門提供項目政策依據(jù)、資金需求測算，報請政府批準后納入規(guī)劃。將限額與年度預算進行掛鉤，加快建立以中期財政規(guī)劃為基礎的年度預算約束機制，真正使部門重視支出規(guī)劃編制，實現(xiàn)有限預算資源的高效配置。二是加快推進支出預算管理改革。進一步加強四本預算之間的統(tǒng)籌，推進將一般公共預算、政府性基金預算和國有資本經營預算作為整體進行規(guī)劃編制，加強一般公共預算和社會保險基金預算之間的有機銜接。不斷完善支出標準體系建設，建立和完善項目庫，推進預算績效管理。

（二）進一步提升中期財政規(guī)劃編制質量

逐步提早中期財政規(guī)劃的編制時間。目前成熟市場經濟國家的中期財政規(guī)劃編制，一般是要求中期預算規(guī)劃必須在年度預算編制前完成。為了確保實現(xiàn)中期預算規(guī)劃與年度預算的有效銜接，應逐步將中期財政規(guī)劃的啟動編制時間提前，對中期財政規(guī)劃和年度預算實行“錯時編制”，將年度預算置于中期財政規(guī)劃的視野和框架中。

進一步完善中期財政規(guī)劃報告體系。美國財政中期規(guī)劃包括經濟展望、預算展望與預算過程、支出展望、收入展望和促進經濟復蘇的財政貨幣政策等內容；歐盟規(guī)定中期財政規(guī)劃必備的大類要素為“政治支持、時間跨度、覆蓋范圍、支出上限、財政穩(wěn)定目標、排除某些事項、財政順延條款、約束性”等。參考借鑒歐美等其他成熟市場經濟國家的成功經驗，在中期財政規(guī)劃框架結構上，除目前已有的經濟形勢分析、收支分析、風險評估外，將“公共財政可持續(xù)性”“公共財政質量”“財政政策制度框架”等方面內容，納入中期財政規(guī)劃報告范圍，建立完整的中期財政規(guī)劃報告體系。

進一步充實中期財政規(guī)劃的定量分析內容。成熟市場經濟國家在編制中期財政規(guī)劃時，更多是基于各類數(shù)據(jù)的實證分析比較研究，更具有科學性和可行性。如在對公共財政長期可持續(xù)性進行分析時，一般會運用一系列計量分析和比較模型，以及人口依存率、人口老年化指數(shù)等經濟指標，對人口演變將導致公共財政可持續(xù)性風險增加作出預警。以此為借鑒，需要進一步完善我國中期財政規(guī)劃的分析工具和預測手段，加快構建既符合跨年度預算平衡要求，又符合經濟社會發(fā)展實際的宏觀經濟和預算分析模型，從定性分析逐步向定性與定量相結合的分析模式轉變。當前需要區(qū)分支出規(guī)劃中的剛性支出（如社?；鹧a助、償還政府債務等）和非剛性支出，以分析在不同的財政收入形勢下，如何合理安排支出、優(yōu)化財政支出結構。

（三）進一步發(fā)揮中期財政規(guī)劃的作用

逐步提升我國中期財政規(guī)劃的地位和效力。對中期財政規(guī)劃的法律地位和編制、審批、執(zhí)行等事項作進一步明確。條件成熟時，將編制中期財政規(guī)劃的有關規(guī)定，納入以后年度國家將要新修訂的相應法律法規(guī)中。在目前條件暫不具備的情況下，可以逐步推進中期財政規(guī)劃制度化，試行將中期財政規(guī)劃中的部分內容（如未來三年的收支預測或財政可持續(xù)性分析）作為報送人大的附件材料，條件成熟后再全部報送人大審議及向社會公開。

探索建立專項儲備資金。當前跨年度預算平衡機制的實現(xiàn)，主要是依托預算穩(wěn)定調節(jié)基金，但預算穩(wěn)定調節(jié)基金受規(guī)模等限制，對財政長期可持續(xù)的作用相對有限。借鑒澳大利亞等國家建立財政基金的做法，對年度的財政盈余和盤活的財政存量資金，除用于化解政府債務和補充預算穩(wěn)定調節(jié)基金外，積極研究探索建立專項儲備資金，以應對未來可能出現(xiàn)的重大剛性支出風險。

建立科學的中期財政規(guī)劃管理考核評價機制。為保障中期財政規(guī)劃編制質量和實施效果，需要對各部門的中期財政規(guī)劃認真進行考核評價，對規(guī)劃與預算之間的關系進行差異比較分析，并輔以相應的激勵約束措施，以提高中期財政規(guī)劃的約束力。