劉奎娟

[摘要]我國(guó)的土地市場(chǎng)制度最突出的問(wèn)題就是城鄉(xiāng)二元土地市場(chǎng)制度問(wèn)題，這種土地制度在特定的時(shí)期為我國(guó)創(chuàng)造了令世界驚奇的“經(jīng)濟(jì)奇跡”，但是由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段發(fā)生巨大的變化，土地二元市場(chǎng)制度已經(jīng)嚴(yán)重阻礙到我國(guó)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，探索改革土地制度方法和，突破二元土地市場(chǎng)制度的路徑成為當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)問(wèn)題的重點(diǎn)和熱點(diǎn)，經(jīng)研究表明，統(tǒng)籌規(guī)劃建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)機(jī)制是打破二元土地市場(chǎng)制度的有效路徑。

[關(guān)鍵詞]二元土地市場(chǎng)；土地用途管制；土地合法入市；土地確權(quán)

[中圖分類號(hào)] F423[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A

[文章編號(hào)] 1671-5918（2017）07-0080-02

doi：10.3969/j.issn.1671-5918.2017.07.038

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一、我國(guó)土地市場(chǎng)制度存在的問(wèn)題

從黨的十四大提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以來(lái)，經(jīng)過(guò)很長(zhǎng)時(shí)間的努力探索，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的理論和實(shí)踐中都取得了很大的成就。而土地市場(chǎng)作為我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)重要組成部分之一，也取得了快速進(jìn)步發(fā)展和完善，但是，隨著國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的不斷變化和市場(chǎng)化階段的不斷加深，這套土地市場(chǎng)制度所存在的問(wèn)題也日益顯現(xiàn)，嚴(yán)重阻礙我國(guó)經(jīng)濟(jì)的健康持續(xù)發(fā)展。

（一）土地收益分配機(jī)制不合理

農(nóng)村土地在轉(zhuǎn)讓的過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生巨大的升值空間，但是農(nóng)民卻不具有充分享受到這份收益的權(quán)益。隨著城市土地價(jià)格的高速提升，城市土地與農(nóng)村土地之間的價(jià)格“剪刀差”越來(lái)越大，但是，現(xiàn)有的《土地管理法》卻規(guī)定，農(nóng)村集體土地被征地時(shí)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為不得超過(guò)所占耕地前3年平均產(chǎn)值的30倍。2011年征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)大約為103元/平，而土地出讓的平均價(jià)格卻為943元/平，在土地收益分配中農(nóng)民所占比例不足11%。農(nóng)民利益如果得不到有效地保障，不僅影響會(huì)社會(huì)地穩(wěn)定，而且也抑制了農(nóng)村居民財(cái)產(chǎn)性收入的增長(zhǎng)和轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)居住的能力。

（二）大量土地的閑置和浪費(fèi)

土地資源的最優(yōu)化利用應(yīng)該通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)實(shí)現(xiàn)，而通過(guò)部分人的人為低價(jià)則易造成土地粗放型投資，造成土地的閑置和浪費(fèi)，如：一味地強(qiáng)調(diào)城市的外延擴(kuò)張，忽視對(duì)現(xiàn)有城市空間的有效利用，這導(dǎo)致了城市快速發(fā)展中大量土地資源的浪費(fèi)。目前我國(guó)被征用的土地中有43%的土地是處于閑置狀態(tài)，城市發(fā)展的無(wú)規(guī)劃低效擴(kuò)張模式導(dǎo)致了大量的農(nóng)業(yè)用地流失，使農(nóng)地保護(hù)尤其是耕地保護(hù)處于尷尬的境地。這種粗放的土地利用方式導(dǎo)致了我國(guó)耕地面積的大量減少，這無(wú)疑是對(duì)18億畝耕地紅線的極大挑戰(zhàn)。

（三）有關(guān)土地管理的法律與制度仍需進(jìn)一步完善

在土地市場(chǎng)的不斷完善過(guò)程中，相關(guān)配套的土地法律、法規(guī)也不斷出臺(tái)和完善，但土地管理的法律和制度仍然不夠成熟，特別是在一些重要的領(lǐng)域相關(guān)規(guī)定仍舊不夠明確，缺乏清晰的規(guī)范和界定，這種情況在農(nóng)村土地市場(chǎng)上尤其明顯。如憲法的第十款規(guī)定：政府為了“公共利益”有權(quán)征用農(nóng)村土地，但是卻沒(méi)有對(duì)“公共利益”給出清晰明確的界定，這樣也就無(wú)法對(duì)它的具體適用范圍進(jìn)行嚴(yán)格限定。另外，還有關(guān)于“集體”的概念，我國(guó)法律規(guī)定農(nóng)村土地屬于“集體”所有，但對(duì)“集體”這一詞卻沒(méi)有進(jìn)行統(tǒng)一具體地界定，這就造成了農(nóng)村土地市場(chǎng)的混亂，造成大量的尋租現(xiàn)象，給土地隱形市場(chǎng)的存在提供機(jī)會(huì)。

二、造成我國(guó)土地市場(chǎng)制度不均衡發(fā)展的原因

我國(guó)土地市場(chǎng)存在的這些問(wèn)題是我國(guó)土地制度長(zhǎng)期發(fā)展而來(lái)的，究其根本則是由于我國(guó)的二元土地市場(chǎng)制度。中共十八屆三中全會(huì)明確提出在阻礙城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的體制中，城鄉(xiāng)二元土地制度是影響城鄉(xiāng)平等發(fā)展的最重要制度安排。

（一）我國(guó)的二元土地市場(chǎng)制度

中國(guó)過(guò)去的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，大部分是依靠工業(yè)化和城市化拉動(dòng)的，而其背后，土地是發(fā)動(dòng)機(jī)。一方面，地方政府通過(guò)創(chuàng)辦各種園區(qū)來(lái)推動(dòng)工業(yè)化，通過(guò)規(guī)劃控制來(lái)推進(jìn)城市化。另一方面，城市化和工業(yè)化的基礎(chǔ)資源——土地卻是由農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化而來(lái)的。因此，城鄉(xiāng)二元土地制度這一制度安排，在快速推進(jìn)城市化的同時(shí)，也促成了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)。但是這種二元的土地市場(chǎng)制度所存在的弊端卻越來(lái)越明顯，給我國(guó)的整個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行帶來(lái)巨大的隱患，如：土地資源的粗放型利用、地方政府的財(cái)政和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資過(guò)度依賴土地，加大了政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)受到侵犯而影響社會(huì)穩(wěn)定等。

（二）現(xiàn)行的土地市場(chǎng)制度具有不平等性

在我國(guó)，土地的所有制性質(zhì)是二元的，城市的土地歸國(guó)家所有，農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有；除此之外，土地權(quán)利也不平等，農(nóng)村集體土地所擁有的權(quán)能明顯低于城市國(guó)有土地，并通過(guò)用途和規(guī)劃管制得以體現(xiàn)（國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組，2014）?！段餀?quán)法》規(guī)定“建設(shè)用地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有、使用、收益的權(quán)利”，并沒(méi)有對(duì)集體建設(shè)用地的用益物權(quán)進(jìn)行保護(hù)；只是規(guī)定了使用權(quán)人對(duì)集體所有土地的占有和使用權(quán)利，比國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)少了收益的權(quán)能，所以宅基地使用權(quán)的權(quán)能是不完整的。在擔(dān)保物權(quán)方面，國(guó)有的建設(shè)用地使用權(quán)在大部分情況下是可以抵押的，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的建設(shè)用地使用權(quán)卻嚴(yán)格規(guī)定不能單獨(dú)抵押。

（三）城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)發(fā)展不均等，差距過(guò)大

現(xiàn)階段由于農(nóng)村土地市場(chǎng)受到農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)產(chǎn)權(quán)缺陷和城市化水平不高的影響，其發(fā)展速度十分緩慢。由于受到自身所具有的權(quán)利制約，農(nóng)村土地承包人轉(zhuǎn)出的土地在經(jīng)濟(jì)上得不到充分的體現(xiàn)，農(nóng)村土地的收購(gòu)是行政性的征用，不是通過(guò)市場(chǎng)途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)的，但是，土地的銷售與轉(zhuǎn)讓卻是市場(chǎng)性的，特別是在被政府拍賣進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行后，土地成為最有利可圖的投資的工具，為了獲得巨額利潤(rùn)，大家紛紛進(jìn)行土地買賣，這就不可避免地產(chǎn)生房地產(chǎn)市場(chǎng)過(guò)于飽和等問(wèn)題。由發(fā)展階段和體制因素共同決定的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)明顯、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化程度比較低的局面，是我國(guó)目前面臨的主要結(jié)構(gòu)性問(wèn)題之一。因此破除城鄉(xiāng)二元土地市場(chǎng)體制，提高城鄉(xiāng)發(fā)展的一體化程度，是我國(guó)當(dāng)前實(shí)現(xiàn)全面深化改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

三、破除城鄉(xiāng)二元土地市場(chǎng)制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)機(jī)制

（一）準(zhǔn)確定位政府在土地市場(chǎng)中的作用

政府須在土地市場(chǎng)中找準(zhǔn)自己的位置，在價(jià)格的決定上讓位與市場(chǎng)，充分發(fā)揮土地市場(chǎng)的價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)土地市場(chǎng)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，而政府則是需要在市場(chǎng)發(fā)生失靈的時(shí)候發(fā)揮自身“有形的手”的作用對(duì)土地市場(chǎng)進(jìn)行宏觀調(diào)控。第一，政府要用嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)規(guī)范自身行為，嚴(yán)格界定行政手段和職能范圍，避免行政權(quán)力的濫用等行為；另外，使土地交易程序透明化，加強(qiáng)行政監(jiān)督，有效防止土地交易中的“尋租行為”。第二，政府要及時(shí)全面準(zhǔn)確地公開(kāi)土地市場(chǎng)的信息。不斷完善土地評(píng)估機(jī)制，尤其是農(nóng)村集體建設(shè)用地，有效利用網(wǎng)絡(luò)及時(shí)準(zhǔn)確地傳遞土地的招標(biāo)、拍賣、掛牌等信息及相關(guān)土地政策，促進(jìn)土地的快速流通和高效利用。第三，政府應(yīng)制定嚴(yán)密的土地利用規(guī)劃。先規(guī)劃再征地，并且針對(duì)一切可能出現(xiàn)的問(wèn)題給出明確有效的解決方案，避免出現(xiàn)征而不用或爛尾工程。除此之外，要對(duì)嚴(yán)重浪費(fèi)土地、破壞環(huán)境的土地利用行為進(jìn)行嚴(yán)格約束，必要時(shí)可采取強(qiáng)制逼停的措施；鼓勵(lì)土地集約話利用，提高土地利用效率，對(duì)地方出臺(tái)存量集體建設(shè)用地節(jié)約集約利用的政策的行為進(jìn)行表彰。第五，對(duì)非法占用農(nóng)民集體土地的行為進(jìn)行大規(guī)模清理整治，對(duì)長(zhǎng)時(shí)間未動(dòng)工而閑置的土地歸還農(nóng)村集體所有。

（二）完善土地市場(chǎng)的法制建設(shè)

土地市場(chǎng)的靈性運(yùn)轉(zhuǎn)離不開(kāi)法律的規(guī)范，而我國(guó)土地管理的相關(guān)法律體系還不是很成熟，還有不少的漏洞和問(wèn)題，為了推動(dòng)土地市場(chǎng)的高效運(yùn)行，必須進(jìn)一步完善相關(guān)的法律和制度，不斷改革和完善我國(guó)的征地制度，嚴(yán)格規(guī)范對(duì)土地的征用行為，對(duì)土地征用的范圍進(jìn)行嚴(yán)格的限制并適當(dāng)縮小。應(yīng)明確規(guī)范“公共利益”的內(nèi)涵及適用范圍，凡是明確以營(yíng)利性為目的的征地行為，即判為非公共利益，對(duì)此將按照非法占用農(nóng)地規(guī)則進(jìn)行處罰。另外，采取多元化和多種方式并行的措施補(bǔ)償和安置失地農(nóng)民，在提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，還要制定合理有效的征地補(bǔ)償分配辦法，針對(duì)這一特殊群體，建立起完善的社會(huì)保障制度。應(yīng)盡快建立土地市場(chǎng)違法亂紀(jì)的查處制度，針對(duì)土地市場(chǎng)中的違法行為進(jìn)行嚴(yán)格執(zhí)法和監(jiān)督，加強(qiáng)執(zhí)法力度，為土地市場(chǎng)的健康有序發(fā)展?fàn)I造良好的氣氛。

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An Analysis of the Problems in Chinese Land Market System

LIU Kui-juan

（School of Business， Zhengzhou University， Zhengzhou Henan 450000， China）

Abstract： Urban and rural dual land market system is the most prominent problem of Chinese land market system， the land system created the world surprising "economic miracle" in a specific period of time for our country， but because Chinese economic development stage has a huge Change， land binary market system has seriously hindered the development of Chinese urban and rural integration. The current focus of urban and rural issues and hot spots is to explore ways to reform the land system， and break through the dual land market system， the study shows that the overall planning and unified market mechanism of construction land in urban and rural areas is an effective way to break the dual land market system.

Key words： dual land market；land use control；land legitimate；land market right

（責(zé)任編輯：桂杉杉）