《安全生產(chǎn)“十三五”規(guī)劃》首要任務(wù)就是構(gòu)建更加嚴(yán)密的責(zé)任體系。本文從強(qiáng)化企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任、落實(shí)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理責(zé)任、嚴(yán)格目標(biāo)考核與責(zé)任追究三個(gè)方面分別解讀了目前的現(xiàn)狀與存在的問(wèn)題，以及“十三五”時(shí)期的對(duì)策。

在《安全生產(chǎn)“十三五”規(guī)劃》中，首要任務(wù)就是構(gòu)建更加嚴(yán)密的責(zé)任體系。責(zé)任是做好安全生產(chǎn)工作的靈魂。企業(yè)是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)建設(shè)活動(dòng)的市場(chǎng)主體，承擔(dān)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，是保障安全生產(chǎn)的根本和關(guān)鍵所在，其中企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任則是關(guān)鍵中的關(guān)鍵。大多數(shù)事故的發(fā)生是由于企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任不落實(shí)、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)不重視、安全管理薄弱等造成的。一些企業(yè)片面追求經(jīng)濟(jì)效益，千方百計(jì)降低生產(chǎn)成本和減少安全生產(chǎn)投入；放松對(duì)職工的安全培訓(xùn)教育，放松對(duì)現(xiàn)場(chǎng)的安全檢查，使企業(yè)存在較多的事故隱患，以致事故接連不斷。明確安全管理責(zé)任、落實(shí)安全生產(chǎn)的各項(xiàng)規(guī)章制度，是搞好安全生產(chǎn)工作的關(guān)鍵。只有進(jìn)一步強(qiáng)化企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，落實(shí)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，從源頭上嚴(yán)把關(guān)，才能從根本上防止和減少事故的發(fā)生。目前，全國(guó)企業(yè)建立“五落實(shí)五到位”安全生產(chǎn)責(zé)任體系的情況見(jiàn)圖1；規(guī)模以上企業(yè)配備注冊(cè)安全工程師共6.38萬(wàn)名，平均7家企業(yè)1名，配備人數(shù)最多的省份見(jiàn)圖2。

按照習(xí)近平總書(shū)記提出的建立“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管、失職追責(zé)”安全生產(chǎn)責(zé)任體系的重要指示精神，目前全國(guó)已有31個(gè)省份不同程度地制定文件對(duì)安全生產(chǎn)黨政同責(zé)等作出規(guī)定（其中，26個(gè)已經(jīng)出臺(tái)文件）。但工作進(jìn)展不平衡，特別是在“黨政同責(zé)”的核心問(wèn)題上，有的規(guī)定具體明確，其中湖北、江西省委還專(zhuān)門(mén)向中央辦公廳法規(guī)局作了備案；有的雖有規(guī)定但較為籠統(tǒng)、不夠清晰；還有個(gè)別的未制定。對(duì)于全國(guó)鄉(xiāng)、村兩級(jí)政府，落實(shí)“黨政同責(zé)”等安全生產(chǎn)責(zé)任體系“五級(jí)五覆蓋”的情況見(jiàn)圖3。

強(qiáng)化企業(yè)主體責(zé)任

存在的主要問(wèn)題

企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任不健全、不落實(shí)的情況突出。一些企業(yè)的安全生產(chǎn)責(zé)任制度未建立；一些企業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任制度建立但不全面、不細(xì)化，無(wú)法實(shí)施，拷貝其他企業(yè)的安全生產(chǎn)責(zé)任制度，未與自身企業(yè)的實(shí)際情況相結(jié)合，只是應(yīng)付監(jiān)督管理部門(mén)的檢查；一些企業(yè)安全責(zé)任制度雖已建立，但未能有效運(yùn)行，運(yùn)行無(wú)記錄。

安全管理落后。規(guī)章制度形同虛設(shè)，隱患排查治理不及時(shí)、不徹底。安全投入不足，技術(shù)裝備水平低。企業(yè)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力差。一些企業(yè)無(wú)應(yīng)急救援預(yù)案和應(yīng)急逃生演練。

企業(yè)安全培訓(xùn)不到位，從業(yè)人員安全技能素質(zhì)低，目前全國(guó)900萬(wàn)礦工、4 000萬(wàn)建筑工人、37萬(wàn)煙花爆竹從業(yè)人員中，80%以上為農(nóng)民工，很多是初中以下文化程度，70%以上未接受正規(guī)安全培訓(xùn)，在工作中違章指揮、違章作業(yè)、違反勞動(dòng)紀(jì)律現(xiàn)象突出，由此導(dǎo)致的事故時(shí)有發(fā)生。

“十三五”時(shí)期對(duì)策

“十三五”時(shí)期，要進(jìn)一步重申企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，要求企業(yè)主要負(fù)責(zé)人依法落實(shí)對(duì)本單位安全生產(chǎn)工作的全面責(zé)任；設(shè)置安全生產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，配備安全生產(chǎn)管理人員和注冊(cè)安全工程師；嚴(yán)格實(shí)行全員安全生產(chǎn)責(zé)任制，明確各崗位的責(zé)任人員、責(zé)任范圍和考核標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)安全生產(chǎn)責(zé)任制落實(shí)情況的監(jiān)督考核；完善企業(yè)從業(yè)人員安全生產(chǎn)教育培訓(xùn)制度；嚴(yán)格執(zhí)行特種作業(yè)人員持證上崗、新改擴(kuò)建工程項(xiàng)目安全設(shè)施“三同時(shí)”制度；嚴(yán)格落實(shí)企業(yè)安全生產(chǎn)條件，保障安全投入。

要進(jìn)一步推動(dòng)企業(yè)安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)控和隱患排查治理。要求企業(yè)制定安全風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)與管理指南，完善重大危險(xiǎn)源登記建檔、檢測(cè)、評(píng)估、監(jiān)控制度。同時(shí)，國(guó)家安全監(jiān)管總局在制定《煤礦重大生產(chǎn)安全事故隱患判定標(biāo)準(zhǔn)》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步健全隱患分類(lèi)分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，建立隱患排查治理第三方評(píng)價(jià)制度、隱患自查自改自報(bào)的管理制度，為企業(yè)提供技術(shù)支撐服務(wù)。

要將安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化作為推動(dòng)企業(yè)主體責(zé)任落實(shí)、安全管理水平提升的重要途徑和手段。推動(dòng)企業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化達(dá)標(biāo)升級(jí)，實(shí)現(xiàn)安全管理、操作行為、設(shè)備設(shè)施、作業(yè)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)化。鼓勵(lì)企業(yè)建立與國(guó)際接軌的安全管理體系。

落實(shí)安全監(jiān)管責(zé)任

存在的主要問(wèn)題

一些地方政府對(duì)安全生產(chǎn)和職業(yè)病危害的嚴(yán)重性、對(duì)職業(yè)病防治工作的重要性認(rèn)識(shí)不足，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到安全生產(chǎn)和職業(yè)病防治工作所產(chǎn)生的巨大社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益；有些地方不僅未將安全生產(chǎn)和職業(yè)病防治納入到當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃中統(tǒng)籌考慮，甚至還干擾執(zhí)法部門(mén)進(jìn)入企業(yè)檢查；有的地方競(jìng)相降低招商引資的門(mén)檻，使一些未經(jīng)安全生產(chǎn)和職業(yè)衛(wèi)生審查的建設(shè)項(xiàng)目違法立項(xiàng)開(kāi)工。

各級(jí)政府部門(mén)未將安全生產(chǎn)納入政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展考評(píng)體系或已納入但權(quán)重很少，考評(píng)指標(biāo)內(nèi)容不足或考評(píng)指標(biāo)內(nèi)容不合適，考評(píng)指標(biāo)值制定得不合理。領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人考核指標(biāo)中不包括安全生產(chǎn)方面的指標(biāo)或雖含安全生產(chǎn)方面的指標(biāo)內(nèi)容但權(quán)重很低。

各級(jí)政府和安全生產(chǎn)監(jiān)管部門(mén)的安全生產(chǎn)責(zé)任體系責(zé)任不明確，條塊分割，存在交叉執(zhí)法或監(jiān)管死角。

煤礦安全國(guó)家監(jiān)察與地方監(jiān)管職責(zé)不明確。我國(guó)煤礦安全實(shí)行的是國(guó)家監(jiān)察與地方監(jiān)管的體制。但實(shí)際運(yùn)行中，煤礦安全監(jiān)察、監(jiān)管的部分職責(zé)尚需進(jìn)一步明確，如各級(jí)地方人民政府均設(shè)有煤炭行業(yè)管理部門(mén)或煤礦安全監(jiān)管部門(mén)，省級(jí)煤礦安全監(jiān)察局及其監(jiān)察分局作為國(guó)家垂直管理的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，其職能與地方相關(guān)煤炭行業(yè)管理部門(mén)或煤礦安全監(jiān)管部門(mén)大量交叉，職能不清晰，難以準(zhǔn)確定位。

行業(yè)管理與安全生產(chǎn)監(jiān)管的關(guān)系有待進(jìn)一步完善。從新中國(guó)成立到現(xiàn)在，我國(guó)安全監(jiān)管體制變化較大，原有的“行業(yè)管理”隨著1998年各產(chǎn)業(yè)部門(mén)的撤銷(xiāo)已不復(fù)存在。現(xiàn)行的分級(jí)管理體制，雖有利于與地方政府協(xié)調(diào)關(guān)系，但也受地方政府對(duì)安全生產(chǎn)重視與否的制約。行業(yè)管理與安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管的邊界不清晰，存在缺位、越位和不到位的情況。

“十三五”時(shí)期對(duì)策

“十三五”時(shí)期，要堅(jiān)持“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、失職追責(zé)”和“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)必須管安全”的原則，強(qiáng)化地方各級(jí)黨委、政府對(duì)安全生產(chǎn)工作的領(lǐng)導(dǎo)，把安全生產(chǎn)列入重要議事日程，納入本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體布局，推動(dòng)安全生產(chǎn)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

制定安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察權(quán)力清單和責(zé)任清單，明確各有關(guān)部門(mén)的安全生產(chǎn)職責(zé)，理順綜合監(jiān)管與專(zhuān)業(yè)監(jiān)管、安全監(jiān)管與行業(yè)管理的職責(zé)關(guān)系，確定省、市、縣級(jí)安全監(jiān)管監(jiān)察部門(mén)執(zhí)法責(zé)任和監(jiān)管監(jiān)察范圍。

理順煤礦國(guó)家監(jiān)察和地方監(jiān)管的關(guān)系，根據(jù)區(qū)域煤礦分布情況，適時(shí)調(diào)整監(jiān)察力量分布。

完善礦山、危險(xiǎn)化學(xué)品、道路交通、海洋石油等重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域安全監(jiān)管體制。落實(shí)自貿(mào)區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、海關(guān)監(jiān)管區(qū)、港口等功能區(qū)安全監(jiān)管責(zé)任。

健全聯(lián)合執(zhí)法、派駐執(zhí)法、委托執(zhí)法等機(jī)制，消除監(jiān)管盲區(qū)、漏洞，解決交叉、重復(fù)執(zhí)法等問(wèn)題。

推進(jìn)針對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位安全生產(chǎn)、職業(yè)衛(wèi)生、特種設(shè)備使用監(jiān)察執(zhí)法隊(duì)伍的一體化。

建立基于“風(fēng)險(xiǎn)優(yōu)先”的分級(jí)監(jiān)管機(jī)制。

逐步弱化由政府部門(mén)直接實(shí)施的安全生產(chǎn)行業(yè)管理。將行業(yè)自律等工作交由社會(huì)性的行業(yè)組織去開(kāi)展，從而形成“政府監(jiān)察、行業(yè)自律、企業(yè)負(fù)責(zé)、工會(huì)監(jiān)督”的體制。

嚴(yán)格目標(biāo)考核與責(zé)任追究

存在的主要問(wèn)題

安全生產(chǎn)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系有待完善?，F(xiàn)行的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系按照九大類(lèi)、偏重于高危行業(yè)和領(lǐng)域設(shè)置的，與國(guó)民經(jīng)濟(jì)20個(gè)行業(yè)分類(lèi)相比，還有部分行業(yè)生產(chǎn)安全事故未統(tǒng)計(jì)。統(tǒng)計(jì)指標(biāo)中絕大多數(shù)按行業(yè)進(jìn)行分類(lèi)，火災(zāi)作為事故致因單列統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，危險(xiǎn)化學(xué)品作為一個(gè)領(lǐng)域單獨(dú)列統(tǒng)計(jì)指標(biāo)與按行業(yè)統(tǒng)計(jì)分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，容易出現(xiàn)交叉統(tǒng)計(jì)、事故界定不清晰等情況。道路交通按照全口徑進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，部分私家車(chē)發(fā)生的道路交通事故，其本身不涉及生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為，不應(yīng)與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性事故一并統(tǒng)計(jì)。一些統(tǒng)計(jì)指標(biāo)與口徑?jīng)]有與國(guó)際接軌。不能充分體現(xiàn)地區(qū)和行業(yè)差異，難以與其他國(guó)家對(duì)比。

安全生產(chǎn)控制指標(biāo)越來(lái)越難于分解考核?？刂浦笜?biāo)統(tǒng)計(jì)口徑過(guò)大，將非生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性道路交通與火災(zāi)事故納入其中，背離了安全生產(chǎn)工作考核的初衷。連續(xù)幾年事故總量、死亡人數(shù)大幅度下降，以死亡人數(shù)作為控制指標(biāo)逐年下降，死亡人數(shù)指標(biāo)往往會(huì)出現(xiàn)越到地方或基層，越無(wú)法分解的現(xiàn)象。沒(méi)有充分考慮到各個(gè)地區(qū)和行業(yè)差異性。不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況的差異，不同行業(yè)領(lǐng)域生產(chǎn)工藝過(guò)程的差異，使得發(fā)生事故的規(guī)律、概率存在差異，當(dāng)前的分解方法或手段無(wú)法充分體現(xiàn)地區(qū)和行業(yè)差異及規(guī)律特點(diǎn)。

安全生產(chǎn)績(jī)效考核體系不規(guī)范。安全生產(chǎn)績(jī)效考核過(guò)于偏重控制性考核指標(biāo)，如事故死亡人數(shù)、重特大事故起數(shù)，對(duì)落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任制、事故預(yù)防措施、安全基礎(chǔ)建設(shè)、應(yīng)急救援管理、事故調(diào)查處理、事故發(fā)生情況等安全生產(chǎn)相關(guān)考慮相對(duì)較少。

事故技術(shù)調(diào)查同司法調(diào)查往往交織和糾纏在一起，事故調(diào)查的主要形式和目標(biāo)偏重于明確事故責(zé)任，弱化了事故調(diào)查的根本目的（在數(shù)據(jù)收集和科學(xué)分析的基礎(chǔ)上，找出事件發(fā)生的原因，提出合理、可行、適用的預(yù)防措施和手段，以防止類(lèi)似事故的再次發(fā)生）。技術(shù)原因分析與責(zé)任認(rèn)定相互交織體制下的事故調(diào)查，可能會(huì)導(dǎo)致部分被調(diào)查者因害怕承擔(dān)責(zé)任而隱瞞事實(shí)真相，事故調(diào)查者可能會(huì)受到自身利益、行政權(quán)力或其他利益沖突的影響等而歪曲事故真相，以至于有些調(diào)查往往淡化了事故原因后面隱藏的人為因素，不利于真正吸取教訓(xùn)。

“十三五”時(shí)期對(duì)策

“十三五”時(shí)期，要完善地方各級(jí)政府安全生產(chǎn)工作考核辦法。把安全生產(chǎn)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和干部政績(jī)業(yè)績(jī)考評(píng)體系，加大安全生產(chǎn)工作的考核權(quán)重，嚴(yán)格執(zhí)行“一票否決”制度。建立對(duì)政府安全生產(chǎn)工作巡查制度，嚴(yán)肅查處安全生產(chǎn)失職瀆職行為。

完善生產(chǎn)安全事故統(tǒng)計(jì)報(bào)表制度。充分借鑒國(guó)外安全生產(chǎn)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系，重新修訂《生產(chǎn)安全事故統(tǒng)計(jì)報(bào)表制度》，并設(shè)計(jì)修改相關(guān)統(tǒng)計(jì)報(bào)表。明確事故統(tǒng)計(jì)范疇，規(guī)范事故統(tǒng)計(jì)分類(lèi)，明確填報(bào)方式和報(bào)送時(shí)限，調(diào)整部分統(tǒng)計(jì)指標(biāo)。

全面改革現(xiàn)有生產(chǎn)安全事故統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系。改變安全生產(chǎn)控制指標(biāo)實(shí)施目標(biāo)，建立能夠反映地區(qū)和行業(yè)領(lǐng)域安全生產(chǎn)水平的控制指標(biāo)體系，用于綜合對(duì)比和評(píng)估地區(qū)及行業(yè)領(lǐng)域安全生產(chǎn)發(fā)展水平，而不再對(duì)各省區(qū)進(jìn)行分解和考核。規(guī)范統(tǒng)計(jì)分析指標(biāo)體系。

建立安全生產(chǎn)績(jī)效考核辦法和激勵(lì)機(jī)制。明確安全生產(chǎn)績(jī)效考核對(duì)象、考核內(nèi)容，考核指標(biāo)設(shè)加分項(xiàng)和減分項(xiàng)，研究制定獎(jiǎng)懲機(jī)制。

加快企業(yè)安全生產(chǎn)誠(chéng)信體系建設(shè)，完善安全生產(chǎn)不良信用記錄及失信行為懲戒機(jī)制，在項(xiàng)目核準(zhǔn)、政府供應(yīng)土地、資金政策等方面加大對(duì)失信企業(yè)的懲治力度。建立生產(chǎn)安全事故重大責(zé)任人員職業(yè)禁入制度。推動(dòng)企業(yè)建立安全生產(chǎn)責(zé)任量化評(píng)估結(jié)果與薪酬掛鉤制度。

完善安全生產(chǎn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制。注重日常監(jiān)察執(zhí)法過(guò)程中，對(duì)企業(yè)違法行為訴訟機(jī)制的引入。安全監(jiān)管部門(mén)在強(qiáng)化監(jiān)察執(zhí)法的過(guò)程中，要嚴(yán)格遵循行政執(zhí)法邊界，規(guī)范文明執(zhí)法。完善事故調(diào)查處理過(guò)程中司法機(jī)關(guān)的介入與移交模式。

建立獨(dú)立的事故技術(shù)調(diào)查機(jī)構(gòu)，制定第三方事故調(diào)查的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)技術(shù)調(diào)查和司法調(diào)查分離，確保事故調(diào)查的獨(dú)立性和權(quán)威性。

編輯 趙 原