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        構(gòu)建更加嚴(yán)密的責(zé)任體系

        2017-06-07 20:41:32
        勞動(dòng)保護(hù) 2017年4期
        關(guān)鍵詞:生產(chǎn)企業(yè)

        《安全生產(chǎn)“十三五”規(guī)劃》首要任務(wù)就是構(gòu)建更加嚴(yán)密的責(zé)任體系。本文從強(qiáng)化企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任、落實(shí)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理責(zé)任、嚴(yán)格目標(biāo)考核與責(zé)任追究三個(gè)方面分別解讀了目前的現(xiàn)狀與存在的問(wèn)題,以及“十三五”時(shí)期的對(duì)策。

        在《安全生產(chǎn)“十三五”規(guī)劃》中,首要任務(wù)就是構(gòu)建更加嚴(yán)密的責(zé)任體系。責(zé)任是做好安全生產(chǎn)工作的靈魂。企業(yè)是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)建設(shè)活動(dòng)的市場(chǎng)主體,承擔(dān)安全生產(chǎn)主體責(zé)任,是保障安全生產(chǎn)的根本和關(guān)鍵所在,其中企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任則是關(guān)鍵中的關(guān)鍵。大多數(shù)事故的發(fā)生是由于企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任不落實(shí)、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)不重視、安全管理薄弱等造成的。一些企業(yè)片面追求經(jīng)濟(jì)效益,千方百計(jì)降低生產(chǎn)成本和減少安全生產(chǎn)投入;放松對(duì)職工的安全培訓(xùn)教育,放松對(duì)現(xiàn)場(chǎng)的安全檢查,使企業(yè)存在較多的事故隱患,以致事故接連不斷。明確安全管理責(zé)任、落實(shí)安全生產(chǎn)的各項(xiàng)規(guī)章制度,是搞好安全生產(chǎn)工作的關(guān)鍵。只有進(jìn)一步強(qiáng)化企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任,落實(shí)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,從源頭上嚴(yán)把關(guān),才能從根本上防止和減少事故的發(fā)生。目前,全國(guó)企業(yè)建立“五落實(shí)五到位”安全生產(chǎn)責(zé)任體系的情況見(jiàn)圖1;規(guī)模以上企業(yè)配備注冊(cè)安全工程師共6.38萬(wàn)名,平均7家企業(yè)1名,配備人數(shù)最多的省份見(jiàn)圖2。

        按照習(xí)近平總書(shū)記提出的建立“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管、失職追責(zé)”安全生產(chǎn)責(zé)任體系的重要指示精神,目前全國(guó)已有31個(gè)省份不同程度地制定文件對(duì)安全生產(chǎn)黨政同責(zé)等作出規(guī)定(其中,26個(gè)已經(jīng)出臺(tái)文件)。但工作進(jìn)展不平衡,特別是在“黨政同責(zé)”的核心問(wèn)題上,有的規(guī)定具體明確,其中湖北、江西省委還專(zhuān)門(mén)向中央辦公廳法規(guī)局作了備案;有的雖有規(guī)定但較為籠統(tǒng)、不夠清晰;還有個(gè)別的未制定。對(duì)于全國(guó)鄉(xiāng)、村兩級(jí)政府,落實(shí)“黨政同責(zé)”等安全生產(chǎn)責(zé)任體系“五級(jí)五覆蓋”的情況見(jiàn)圖3。

        強(qiáng)化企業(yè)主體責(zé)任

        存在的主要問(wèn)題

        企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任不健全、不落實(shí)的情況突出。一些企業(yè)的安全生產(chǎn)責(zé)任制度未建立;一些企業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任制度建立但不全面、不細(xì)化,無(wú)法實(shí)施,拷貝其他企業(yè)的安全生產(chǎn)責(zé)任制度,未與自身企業(yè)的實(shí)際情況相結(jié)合,只是應(yīng)付監(jiān)督管理部門(mén)的檢查;一些企業(yè)安全責(zé)任制度雖已建立,但未能有效運(yùn)行,運(yùn)行無(wú)記錄。

        安全管理落后。規(guī)章制度形同虛設(shè),隱患排查治理不及時(shí)、不徹底。安全投入不足,技術(shù)裝備水平低。企業(yè)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力差。一些企業(yè)無(wú)應(yīng)急救援預(yù)案和應(yīng)急逃生演練。

        企業(yè)安全培訓(xùn)不到位,從業(yè)人員安全技能素質(zhì)低,目前全國(guó)900萬(wàn)礦工、4 000萬(wàn)建筑工人、37萬(wàn)煙花爆竹從業(yè)人員中,80%以上為農(nóng)民工,很多是初中以下文化程度,70%以上未接受正規(guī)安全培訓(xùn),在工作中違章指揮、違章作業(yè)、違反勞動(dòng)紀(jì)律現(xiàn)象突出,由此導(dǎo)致的事故時(shí)有發(fā)生。

        “十三五”時(shí)期對(duì)策

        “十三五”時(shí)期,要進(jìn)一步重申企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任,要求企業(yè)主要負(fù)責(zé)人依法落實(shí)對(duì)本單位安全生產(chǎn)工作的全面責(zé)任;設(shè)置安全生產(chǎn)管理機(jī)構(gòu),配備安全生產(chǎn)管理人員和注冊(cè)安全工程師;嚴(yán)格實(shí)行全員安全生產(chǎn)責(zé)任制,明確各崗位的責(zé)任人員、責(zé)任范圍和考核標(biāo)準(zhǔn),加強(qiáng)安全生產(chǎn)責(zé)任制落實(shí)情況的監(jiān)督考核;完善企業(yè)從業(yè)人員安全生產(chǎn)教育培訓(xùn)制度;嚴(yán)格執(zhí)行特種作業(yè)人員持證上崗、新改擴(kuò)建工程項(xiàng)目安全設(shè)施“三同時(shí)”制度;嚴(yán)格落實(shí)企業(yè)安全生產(chǎn)條件,保障安全投入。

        要進(jìn)一步推動(dòng)企業(yè)安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)控和隱患排查治理。要求企業(yè)制定安全風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)與管理指南,完善重大危險(xiǎn)源登記建檔、檢測(cè)、評(píng)估、監(jiān)控制度。同時(shí),國(guó)家安全監(jiān)管總局在制定《煤礦重大生產(chǎn)安全事故隱患判定標(biāo)準(zhǔn)》的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步健全隱患分類(lèi)分級(jí)標(biāo)準(zhǔn),建立隱患排查治理第三方評(píng)價(jià)制度、隱患自查自改自報(bào)的管理制度,為企業(yè)提供技術(shù)支撐服務(wù)。

        要將安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化作為推動(dòng)企業(yè)主體責(zé)任落實(shí)、安全管理水平提升的重要途徑和手段。推動(dòng)企業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化達(dá)標(biāo)升級(jí),實(shí)現(xiàn)安全管理、操作行為、設(shè)備設(shè)施、作業(yè)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)化。鼓勵(lì)企業(yè)建立與國(guó)際接軌的安全管理體系。

        落實(shí)安全監(jiān)管責(zé)任

        存在的主要問(wèn)題

        一些地方政府對(duì)安全生產(chǎn)和職業(yè)病危害的嚴(yán)重性、對(duì)職業(yè)病防治工作的重要性認(rèn)識(shí)不足,沒(méi)有認(rèn)識(shí)到安全生產(chǎn)和職業(yè)病防治工作所產(chǎn)生的巨大社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益;有些地方不僅未將安全生產(chǎn)和職業(yè)病防治納入到當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃中統(tǒng)籌考慮,甚至還干擾執(zhí)法部門(mén)進(jìn)入企業(yè)檢查;有的地方競(jìng)相降低招商引資的門(mén)檻,使一些未經(jīng)安全生產(chǎn)和職業(yè)衛(wèi)生審查的建設(shè)項(xiàng)目違法立項(xiàng)開(kāi)工。

        各級(jí)政府部門(mén)未將安全生產(chǎn)納入政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展考評(píng)體系或已納入但權(quán)重很少,考評(píng)指標(biāo)內(nèi)容不足或考評(píng)指標(biāo)內(nèi)容不合適,考評(píng)指標(biāo)值制定得不合理。領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人考核指標(biāo)中不包括安全生產(chǎn)方面的指標(biāo)或雖含安全生產(chǎn)方面的指標(biāo)內(nèi)容但權(quán)重很低。

        各級(jí)政府和安全生產(chǎn)監(jiān)管部門(mén)的安全生產(chǎn)責(zé)任體系責(zé)任不明確,條塊分割,存在交叉執(zhí)法或監(jiān)管死角。

        煤礦安全國(guó)家監(jiān)察與地方監(jiān)管職責(zé)不明確。我國(guó)煤礦安全實(shí)行的是國(guó)家監(jiān)察與地方監(jiān)管的體制。但實(shí)際運(yùn)行中,煤礦安全監(jiān)察、監(jiān)管的部分職責(zé)尚需進(jìn)一步明確,如各級(jí)地方人民政府均設(shè)有煤炭行業(yè)管理部門(mén)或煤礦安全監(jiān)管部門(mén),省級(jí)煤礦安全監(jiān)察局及其監(jiān)察分局作為國(guó)家垂直管理的執(zhí)法機(jī)構(gòu),其職能與地方相關(guān)煤炭行業(yè)管理部門(mén)或煤礦安全監(jiān)管部門(mén)大量交叉,職能不清晰,難以準(zhǔn)確定位。

        行業(yè)管理與安全生產(chǎn)監(jiān)管的關(guān)系有待進(jìn)一步完善。從新中國(guó)成立到現(xiàn)在,我國(guó)安全監(jiān)管體制變化較大,原有的“行業(yè)管理”隨著1998年各產(chǎn)業(yè)部門(mén)的撤銷(xiāo)已不復(fù)存在。現(xiàn)行的分級(jí)管理體制,雖有利于與地方政府協(xié)調(diào)關(guān)系,但也受地方政府對(duì)安全生產(chǎn)重視與否的制約。行業(yè)管理與安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管的邊界不清晰,存在缺位、越位和不到位的情況。

        “十三五”時(shí)期對(duì)策

        “十三五”時(shí)期,要堅(jiān)持“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、失職追責(zé)”和“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)必須管安全”的原則,強(qiáng)化地方各級(jí)黨委、政府對(duì)安全生產(chǎn)工作的領(lǐng)導(dǎo),把安全生產(chǎn)列入重要議事日程,納入本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體布局,推動(dòng)安全生產(chǎn)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

        制定安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察權(quán)力清單和責(zé)任清單,明確各有關(guān)部門(mén)的安全生產(chǎn)職責(zé),理順綜合監(jiān)管與專(zhuān)業(yè)監(jiān)管、安全監(jiān)管與行業(yè)管理的職責(zé)關(guān)系,確定省、市、縣級(jí)安全監(jiān)管監(jiān)察部門(mén)執(zhí)法責(zé)任和監(jiān)管監(jiān)察范圍。

        理順煤礦國(guó)家監(jiān)察和地方監(jiān)管的關(guān)系,根據(jù)區(qū)域煤礦分布情況,適時(shí)調(diào)整監(jiān)察力量分布。

        完善礦山、危險(xiǎn)化學(xué)品、道路交通、海洋石油等重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域安全監(jiān)管體制。落實(shí)自貿(mào)區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、海關(guān)監(jiān)管區(qū)、港口等功能區(qū)安全監(jiān)管責(zé)任。

        健全聯(lián)合執(zhí)法、派駐執(zhí)法、委托執(zhí)法等機(jī)制,消除監(jiān)管盲區(qū)、漏洞,解決交叉、重復(fù)執(zhí)法等問(wèn)題。

        推進(jìn)針對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位安全生產(chǎn)、職業(yè)衛(wèi)生、特種設(shè)備使用監(jiān)察執(zhí)法隊(duì)伍的一體化。

        建立基于“風(fēng)險(xiǎn)優(yōu)先”的分級(jí)監(jiān)管機(jī)制。

        逐步弱化由政府部門(mén)直接實(shí)施的安全生產(chǎn)行業(yè)管理。將行業(yè)自律等工作交由社會(huì)性的行業(yè)組織去開(kāi)展,從而形成“政府監(jiān)察、行業(yè)自律、企業(yè)負(fù)責(zé)、工會(huì)監(jiān)督”的體制。

        嚴(yán)格目標(biāo)考核與責(zé)任追究

        存在的主要問(wèn)題

        安全生產(chǎn)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系有待完善?,F(xiàn)行的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系按照九大類(lèi)、偏重于高危行業(yè)和領(lǐng)域設(shè)置的,與國(guó)民經(jīng)濟(jì)20個(gè)行業(yè)分類(lèi)相比,還有部分行業(yè)生產(chǎn)安全事故未統(tǒng)計(jì)。統(tǒng)計(jì)指標(biāo)中絕大多數(shù)按行業(yè)進(jìn)行分類(lèi),火災(zāi)作為事故致因單列統(tǒng)計(jì)指標(biāo),危險(xiǎn)化學(xué)品作為一個(gè)領(lǐng)域單獨(dú)列統(tǒng)計(jì)指標(biāo)與按行業(yè)統(tǒng)計(jì)分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,容易出現(xiàn)交叉統(tǒng)計(jì)、事故界定不清晰等情況。道路交通按照全口徑進(jìn)行統(tǒng)計(jì),部分私家車(chē)發(fā)生的道路交通事故,其本身不涉及生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為,不應(yīng)與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性事故一并統(tǒng)計(jì)。一些統(tǒng)計(jì)指標(biāo)與口徑?jīng)]有與國(guó)際接軌。不能充分體現(xiàn)地區(qū)和行業(yè)差異,難以與其他國(guó)家對(duì)比。

        安全生產(chǎn)控制指標(biāo)越來(lái)越難于分解考核??刂浦笜?biāo)統(tǒng)計(jì)口徑過(guò)大,將非生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性道路交通與火災(zāi)事故納入其中,背離了安全生產(chǎn)工作考核的初衷。連續(xù)幾年事故總量、死亡人數(shù)大幅度下降,以死亡人數(shù)作為控制指標(biāo)逐年下降,死亡人數(shù)指標(biāo)往往會(huì)出現(xiàn)越到地方或基層,越無(wú)法分解的現(xiàn)象。沒(méi)有充分考慮到各個(gè)地區(qū)和行業(yè)差異性。不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況的差異,不同行業(yè)領(lǐng)域生產(chǎn)工藝過(guò)程的差異,使得發(fā)生事故的規(guī)律、概率存在差異,當(dāng)前的分解方法或手段無(wú)法充分體現(xiàn)地區(qū)和行業(yè)差異及規(guī)律特點(diǎn)。

        安全生產(chǎn)績(jī)效考核體系不規(guī)范。安全生產(chǎn)績(jī)效考核過(guò)于偏重控制性考核指標(biāo),如事故死亡人數(shù)、重特大事故起數(shù),對(duì)落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任制、事故預(yù)防措施、安全基礎(chǔ)建設(shè)、應(yīng)急救援管理、事故調(diào)查處理、事故發(fā)生情況等安全生產(chǎn)相關(guān)考慮相對(duì)較少。

        事故技術(shù)調(diào)查同司法調(diào)查往往交織和糾纏在一起,事故調(diào)查的主要形式和目標(biāo)偏重于明確事故責(zé)任,弱化了事故調(diào)查的根本目的(在數(shù)據(jù)收集和科學(xué)分析的基礎(chǔ)上,找出事件發(fā)生的原因,提出合理、可行、適用的預(yù)防措施和手段,以防止類(lèi)似事故的再次發(fā)生)。技術(shù)原因分析與責(zé)任認(rèn)定相互交織體制下的事故調(diào)查,可能會(huì)導(dǎo)致部分被調(diào)查者因害怕承擔(dān)責(zé)任而隱瞞事實(shí)真相,事故調(diào)查者可能會(huì)受到自身利益、行政權(quán)力或其他利益沖突的影響等而歪曲事故真相,以至于有些調(diào)查往往淡化了事故原因后面隱藏的人為因素,不利于真正吸取教訓(xùn)。

        “十三五”時(shí)期對(duì)策

        “十三五”時(shí)期,要完善地方各級(jí)政府安全生產(chǎn)工作考核辦法。把安全生產(chǎn)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和干部政績(jī)業(yè)績(jī)考評(píng)體系,加大安全生產(chǎn)工作的考核權(quán)重,嚴(yán)格執(zhí)行“一票否決”制度。建立對(duì)政府安全生產(chǎn)工作巡查制度,嚴(yán)肅查處安全生產(chǎn)失職瀆職行為。

        完善生產(chǎn)安全事故統(tǒng)計(jì)報(bào)表制度。充分借鑒國(guó)外安全生產(chǎn)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系,重新修訂《生產(chǎn)安全事故統(tǒng)計(jì)報(bào)表制度》,并設(shè)計(jì)修改相關(guān)統(tǒng)計(jì)報(bào)表。明確事故統(tǒng)計(jì)范疇,規(guī)范事故統(tǒng)計(jì)分類(lèi),明確填報(bào)方式和報(bào)送時(shí)限,調(diào)整部分統(tǒng)計(jì)指標(biāo)。

        全面改革現(xiàn)有生產(chǎn)安全事故統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系。改變安全生產(chǎn)控制指標(biāo)實(shí)施目標(biāo),建立能夠反映地區(qū)和行業(yè)領(lǐng)域安全生產(chǎn)水平的控制指標(biāo)體系,用于綜合對(duì)比和評(píng)估地區(qū)及行業(yè)領(lǐng)域安全生產(chǎn)發(fā)展水平,而不再對(duì)各省區(qū)進(jìn)行分解和考核。規(guī)范統(tǒng)計(jì)分析指標(biāo)體系。

        建立安全生產(chǎn)績(jī)效考核辦法和激勵(lì)機(jī)制。明確安全生產(chǎn)績(jī)效考核對(duì)象、考核內(nèi)容,考核指標(biāo)設(shè)加分項(xiàng)和減分項(xiàng),研究制定獎(jiǎng)懲機(jī)制。

        加快企業(yè)安全生產(chǎn)誠(chéng)信體系建設(shè),完善安全生產(chǎn)不良信用記錄及失信行為懲戒機(jī)制,在項(xiàng)目核準(zhǔn)、政府供應(yīng)土地、資金政策等方面加大對(duì)失信企業(yè)的懲治力度。建立生產(chǎn)安全事故重大責(zé)任人員職業(yè)禁入制度。推動(dòng)企業(yè)建立安全生產(chǎn)責(zé)任量化評(píng)估結(jié)果與薪酬掛鉤制度。

        完善安全生產(chǎn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制。注重日常監(jiān)察執(zhí)法過(guò)程中,對(duì)企業(yè)違法行為訴訟機(jī)制的引入。安全監(jiān)管部門(mén)在強(qiáng)化監(jiān)察執(zhí)法的過(guò)程中,要嚴(yán)格遵循行政執(zhí)法邊界,規(guī)范文明執(zhí)法。完善事故調(diào)查處理過(guò)程中司法機(jī)關(guān)的介入與移交模式。

        建立獨(dú)立的事故技術(shù)調(diào)查機(jī)構(gòu),制定第三方事故調(diào)查的機(jī)制,實(shí)現(xiàn)技術(shù)調(diào)查和司法調(diào)查分離,確保事故調(diào)查的獨(dú)立性和權(quán)威性。

        編輯 趙 原

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