天然氣行業(yè)的快速發(fā)展已受現(xiàn)有體制束縛，難點在細化和執(zhí)行層面。

2017年4 月 16 日，云南昆明法苑小區(qū)最后一戶居民家天然氣成功點火，這標志著昆明市民正式使用上了由中緬天然氣管道輸送的天然氣。雖然2016年天然氣在中國一次能源消費結構中的比例僅為2.9%，但數(shù)據(jù)顯示，中國天然氣消費量已比2002 年增長 7 倍，天然氣市場正發(fā)生質變。

中國石油大學（北京）工商管理學院院長郭海濤認為，相對于油價的調整頻次和原油進口權的放開，天然氣行業(yè)改革已滯后很多。雖然國家推出了一系列市場化改革舉措，但在政策細化和具體執(zhí)行上仍有阻力，改革面臨攻堅。

改革勢在必行

過去15年，中國天然氣消費量從 292 億立方米增長到 2040億立方米，市場體量快速成長，消費結構變化突出。尤其值得注意的是，城市燃氣的普及是這些年中國天然氣消費的主力，2016 年占總消費量的 41%，居民用氣人口突破3 億人，天然氣進入千家萬戶。

天然氣供給和設施建設也快速發(fā)展。《2016 年國內外油氣行業(yè)發(fā)展報告》顯示，2016 年國內天然氣產量約 1378 億立方米，十年來增加了 1倍，仍難以滿足需求，天然氣進口快速發(fā)展。作為西部和南部天然氣進口通道的中亞和中緬天然氣管線，年進口設計能力分別為 550 億和 120 億立方米。國內干線管網(wǎng)、城市燃氣等基礎設施也紛紛投運，眾多燃氣公司應運而生。

隨著從天然氣生產商、進出口商，到管道運營商、燃氣輸配企業(yè)，越來越多市場參與者和終端用戶的加入，天然氣市場活躍繁榮。天然氣行業(yè)的市場屬性、清潔屬性和地域屬性是天然氣市場化改革的重要推動力。

中石油一位業(yè)內人士認為，各地因氣源和運輸途徑不同，終端氣價差異較大，甚至出現(xiàn)批發(fā)零售價格倒掛的情況，即工業(yè)用氣價格高于居民用氣價格；天然氣相較其他替代能源價格競爭力不足，特別是進口氣源。國家發(fā)改委價格監(jiān)測中心劉滿平也指出，天然氣市場存在不同氣源定價利益調節(jié)不均衡、天然氣價格內部結構不合理等不平衡和利益矛盾。

如果說市場給改革帶來了壓力，那么國家則給改革注入了動力，規(guī)模發(fā)展天然氣已成為中國重要的能源戰(zhàn)略。《天然氣發(fā)展“十三五”規(guī)劃》（下稱《規(guī)劃》）明確提出，天然氣是中國能源供應清潔化的最現(xiàn)實選擇。近年來愈加惡化的環(huán)境問題，特別是霧霾頻發(fā)，更凸顯了天然氣清潔屬性的重要意義。

郭海濤認為，目前中國現(xiàn)有行業(yè)政策已難以適應天然氣行業(yè)的發(fā)展形勢，市場化改革的目的就是要提高資源配置效率，發(fā)揮市場核心作用?！兑?guī)劃》明確提出，中國儲氣能力嚴重滯后，難以實現(xiàn)第三方市場主體公平接入；行業(yè)行政壟斷和區(qū)域分割比較嚴重，進口高價合同氣難以消納；行業(yè)監(jiān)管越位和缺位現(xiàn)象同時并存。

他表示，天然氣市場化改革既符合政府的環(huán)保需要和能源選擇，也有利于打破行業(yè)壟斷提高效率，實現(xiàn)對區(qū)域性細分市場的統(tǒng)一規(guī)范和監(jiān)管。

路徑清晰

普氏能源天然氣高級執(zhí)行主編Marc Howson表示，隨著澳大利亞和美國LNG項目陸續(xù)投產，全球LNG市場供大于求的形勢繼續(xù)擴大，2020年LNG 供給比2015年增長50%以上。當前可謂天然氣市場化改革難得的機遇期，內有改革動力，外部環(huán)境有利，全球供給充足，價格處于較低水平，為資源進口、降低成本、價格改革創(chuàng)造了寬松環(huán)境。

2016 年以來，國家密集出臺了多項改革政策，“控制管道、放開氣價”的思路逐漸清晰。

國家發(fā)改委在 2014 年就要求石油公司開放天然氣管網(wǎng)設施。2015 年，中石油、中石化兩大管網(wǎng)壟斷商對其油氣管道業(yè)務實施分離，進行獨立核算。2016 年 9月，國家能源局發(fā)文要求石油企業(yè)公開油氣管網(wǎng)設施信息，“三桶油”隨后都按要求亮出了“家底”。

2016 年 10 月，國家發(fā)改委印發(fā)《天然氣管道運輸價格管理辦法（試行）》和《天然氣管道運輸定價成本監(jiān)審辦法（試行）》，兩項“辦法”已涉及改革的核心部分，明確國家發(fā)改委價格司作為監(jiān)管機構，天然氣管輸價格實行政府定價和調整，價格核定原則為“準許成本”和“合理收益”。

業(yè)內人士表示，天然氣改革路線圖的核心是價格形成機制，包括上游氣源價格、中游管輸價格和終端燃氣價格?！兑?guī)劃》要求放寬市場準入，完善管網(wǎng)建設運營機制，落實基礎設施公平接入，形成市場化價格機制，更充分發(fā)揮市場在資源配置中決定性作用。

2016年11月，化肥用氣價格全面放開，由供需雙方協(xié)商確定，首次實現(xiàn)價格公開透明。在終端環(huán)節(jié)，市場化改革的試點工作已經展開。2016 年11月，國家發(fā)改委下發(fā)通知，決定在福建開展天然氣門站價格改革試點，西氣東輸供福建的天然氣門站價格由供需雙方協(xié)商確定。

建立油氣交易市場是放開價格的重要一步。2016 年 11 月 26 日，上海石油天然氣交易中心正式投入運行。新加坡國立大學能源研究所高級研究員施訓鵬指出：“這有助于促進競爭和發(fā)現(xiàn)合理的市場價格，即實現(xiàn)‘價格發(fā)現(xiàn)功能?！?/p>

在石油公司層面，“三桶油”已基本完成管網(wǎng)設施開放的準備工作。

需啃“硬骨頭”

萬事俱備，但突破有賴于從行業(yè)架構上打破藩籬。2015 年開始制定并醞釀多時的“油氣體制改革總體方案”目前仍一推再推。中石油集團政策研究室副主任王震透露，方案推遲主要是在考慮具體操作辦法。方案制定過程曲折，這本身就說明當前改革的難度和復雜性。

“管道業(yè)務的獨立、上游競爭主體的培育，是當前改革繞不過去的兩大‘坎?！笔┯桖i如是說。

管道獨立是從財務意義上還是法律意義上獨立？施訓鵬認為，何種方式能使國家和行業(yè)發(fā)展利益最大化，尚無明確答案。雖然國家發(fā)改委目前選擇了前者，但最終要不要在法律意義上從石油公司剝離管道業(yè)務值得探討，“關鍵是看哪種方式更受管道投資者青睞”。

對于培育上游競爭主體，施訓鵬認為，有效引入競爭的方法是培育更多民營企業(yè)，或者放開閘門引入外國石油公司?？紤]現(xiàn)有國內企業(yè)格局，后者可能更為現(xiàn)實。而王震則認為，基礎設施建設和地方利益協(xié)調是改革的兩大難點。當前中國管道建設不足；地下儲油庫建設嚴重滯后。國家曾多次鼓勵，但尚無明顯突破。

基礎設施建設的門檻高、投資大、周期長、收益慢、專業(yè)性強、安全標準高，這些都是吸引社會資本進入的障礙。另一方面，地方利益難以協(xié)調。因天然氣管網(wǎng)壟斷，“三桶油”經常受到指責，但省級管網(wǎng)和城市燃氣公司，即“地方配氣”，也存在壟斷現(xiàn)象。

一般認為，引入競爭即可打破地方配氣壟斷，但一位成都燃氣行業(yè)資深人士表示，社會資本大量涌入城市燃氣行業(yè)，競爭加劇的同時，也因地方政府改革動力不足、監(jiān)管不到位而亂象叢生。

國務院發(fā)展研究中心市場經濟研究所副所長鄧郁松發(fā)表調研報告，闡述了英國天然氣改革路徑和啟示，認為其管道與供應業(yè)務分離、建立獨立的監(jiān)管機構、鼓勵競爭和完善法律等經驗都可資借鑒。王震也認為，中國天然氣產業(yè)即將進入一個快速發(fā)展的戰(zhàn)略機遇期，天然氣能否發(fā)展成為主力能源，取決于改革能否破除體制機制的障礙。

施訓鵬認為，石油公司、市場、民眾的利益導向不同，對改革的期待自然不同，政府的主導作用尤為重要，需要對不同改革意愿和利益進行協(xié)調、引導和監(jiān)管。改革需啃“硬骨頭”，即使頂層設計的政策、方案相繼出臺，可以預見實施環(huán)節(jié)將出現(xiàn)復雜甚至激烈的博弈。