◎邢文妍

遼寧省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析

◎邢文妍

本文指出了遼寧省地方政府債務(wù)存在債務(wù)規(guī)模偏大、債務(wù)率攀升、發(fā)債利率偏高以及融資平臺(tái)融資功能受限等風(fēng)險(xiǎn)，分析了風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的主要原因在于財(cái)政收入和政府性基金收入的大幅度下滑，針對(duì)此根據(jù)遼寧實(shí)際提出了化解遼寧地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的政策建議。

遼寧 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn) PPP項(xiàng)目

近年來，遼寧經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)連續(xù)負(fù)增長，除因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、民營經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、人口持續(xù)流出等因素外，還有一個(gè)重要原因就是政府債務(wù)率居高不下，過高的債務(wù)率致使政府通過債務(wù)投融資的能力受到一定的制約，導(dǎo)致資金流入減少，進(jìn)一步加劇了經(jīng)濟(jì)的不景氣，形成惡性循環(huán)。地方政府債務(wù)問題會(huì)影響到地方政府信用、地方經(jīng)濟(jì)安全以及地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性，因此在目前經(jīng)濟(jì)下行壓力較大的背景下，研究遼寧如何化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)更好地助力經(jīng)濟(jì)增長具有重要意義。

一、遼寧省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀

1.遼寧省地方政府債務(wù)規(guī)模偏大，余額略有縮減。2016年，遼寧省（含大連市）地方政府債務(wù)限額為9261.7億元，全省發(fā)行地方政府債券2817.1億元。其中，置換債券2707.8億元，新增債券109.3億元。從地方債發(fā)行規(guī)模來看，2016年共有35個(gè)省市發(fā)行了地方債，遼寧發(fā)行地方債券2817.1億元，規(guī)模在全國排名第六位，雖然與規(guī)模最大的江蘇省4511.75億元有較大差距，但是相對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力和綜合財(cái)力水平來說，規(guī)模偏大；從新增債券規(guī)模來看，新增債券109.3億元，額度未超過2016年地方債限額9261.7億元與2015年地方債務(wù)限額9138.7億元之差，新增債券規(guī)模較小，遠(yuǎn)低于排在前三位的江蘇873.7億元，山東701.2億元，廣東631.9億元；從地方政府債務(wù)余額來看，初步統(tǒng)計(jì)，2016年末全省地方政府債務(wù)余額為8525.2億元，較2014年的8765.5億元，2015年的8718.5億元有所縮減，但幅度較小。

表1 遼寧政府債務(wù)余額及債務(wù)率情況統(tǒng)計(jì)

2.遼寧省地方政府債務(wù)率攀升，已經(jīng)超過100%的警戒線。遼寧省地方政府債務(wù)率在2012年和2013年一直控制在100%以內(nèi)，處于合理范圍，在全國位于中游。但是，2014年有了跳躍式增長，債務(wù)率激增達(dá)到132%，超過了100%的警戒線，2015年債務(wù)率較2014年又?jǐn)U張了25個(gè)百分點(diǎn)達(dá)到157%，僅低于貴州，全國排名第二。2016年債務(wù)率有所回落，約為133%，但債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)依然較大。由于債務(wù)率較高，國家核定遼寧省新增債的額度相對(duì)較少，因此通過新增債發(fā)行來增加地方政府事業(yè)發(fā)展資金的方式受到極大限制。

3.遼寧省地方債發(fā)行利率偏高，與國債利差明顯。2016年，全國地區(qū)間地方債發(fā)行利率走勢(shì)差異性明顯，由于遼寧經(jīng)濟(jì)增長下滑、債務(wù)負(fù)擔(dān)較重等原因，地方債信用資質(zhì)趨于弱化，發(fā)行利率較其他省份偏高，與國債利差也較為明顯。遼寧地方債發(fā)行利率相較同期國債上浮較多，平均利差位于內(nèi)蒙和黑龍江之后，全國排名第三位。自2015年9月以來，遼寧省地方債公開發(fā)行利率就一直高于全國其他省份，2016年其公開發(fā)行利差為30-35BP（高于國債利率30-35個(gè)基點(diǎn)）。

4.地方政府融資平臺(tái)融資功能受限，融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型迫在眉睫。2014年之前，遼寧省地方政府融資平臺(tái)的舉債模式除傳統(tǒng)銀行貸款外，主要是標(biāo)準(zhǔn)化的城投債融資和以信托、資管計(jì)劃為主的非標(biāo)融資。2014年10月財(cái)政部發(fā)布“43號(hào)文”，明確提出剝離城投公司的政府融資功能。2015年新預(yù)算法執(zhí)行，將地方融資平臺(tái)依靠政府信用融資的渠道進(jìn)一步切斷。遼寧融資平臺(tái)企業(yè)與地方支柱產(chǎn)業(yè)緊密相關(guān)，受到東北特鋼違約事件及經(jīng)濟(jì)下行壓力影響，部分企業(yè)債券發(fā)行利率上升，融資成本升高。雖然融資平臺(tái)企業(yè)積極拓展物流、金融板塊，整合區(qū)域準(zhǔn)公益性業(yè)務(wù)來探索市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，但整體轉(zhuǎn)型效果不顯著，轉(zhuǎn)型壓力依然較大。

二、遼寧省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因

1.遼寧財(cái)政收入和政府性基金收入大幅度下滑。遼寧省地方政府債務(wù)率的攀升，最主要的原因不在于新增債務(wù)的增加，而是地方財(cái)政收入和政府性基金收入大幅度下滑。在財(cái)政收入方面，2014年遼寧一般公共預(yù)算收入首次出現(xiàn)負(fù)增長，為-4.6%，2015年延續(xù)2014年負(fù)增長的態(tài)勢(shì)，一般公共預(yù)算收入為2125.6億元，同比下降33.4%，2016年一般公共預(yù)算收入筑底回升，完成2199.30億元，同比增加3.4%；在政府性基金收入方面，由于受到房地產(chǎn)市場(chǎng)不景氣、土地出讓面積和交易額大幅度下滑的影響，土地出讓收入縮水，政府性基金收入連年萎縮。2015年，遼寧省政府性基金收入907.7億元，下降42.6%。2016年，政府性基金收入僅722.9億元，下降20.5%。

2.遼寧債務(wù)資金的舉債、使用、償還存在較多問題。一是遼寧債務(wù)資金來源渠道較為狹窄，主要依賴銀行，單一的融資渠道不利于充實(shí)資金儲(chǔ)備，增加了籌資成本，也加大了償債風(fēng)險(xiǎn)。二是在債務(wù)的使用上，舉債主要投向于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地收儲(chǔ)以及公益性項(xiàng)目，項(xiàng)目存在周期長、盈利能力弱的特點(diǎn)，加之融資平臺(tái)管理的不規(guī)范，增加了政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。三是部分政府性債務(wù)資金未及時(shí)有效的安排使用，在一定程度上存在債務(wù)資金使用效益低、浪費(fèi)嚴(yán)重等問題。

3.遼寧地方政府債務(wù)預(yù)算管理不到位，公開程度低。將地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理，是有效控制債務(wù)規(guī)模和結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵所在。遼寧省地方政府債務(wù)雖然已經(jīng)納入預(yù)算，但是關(guān)于政府債務(wù)的詳細(xì)信息并未完整明確反映，相關(guān)信息和報(bào)告也未向社會(huì)公開，這造成了一方面投資者和債務(wù)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)無法對(duì)政府償債能力作出準(zhǔn)確判斷，給債券的市場(chǎng)化定價(jià)造成困擾；另一方面社會(huì)公眾對(duì)地方政府債務(wù)情況無法進(jìn)行有效監(jiān)督和約束，造成債務(wù)監(jiān)管不到位。

4.遼寧存在數(shù)據(jù)虛報(bào)等問題。遼寧省地方政府債務(wù)率的攀升與數(shù)據(jù)虛報(bào)造成的假象有一定的關(guān)系，因此應(yīng)該客觀處理數(shù)據(jù)所呈現(xiàn)的結(jié)構(gòu)。2014年，政府債務(wù)余額和債務(wù)率的極速攀升，有部分原因在于2011-2014年財(cái)政數(shù)據(jù)存在虛報(bào)。近兩年來，遼寧省各級(jí)政府大力擠壓財(cái)政水分，做實(shí)財(cái)政收入，這也造成了地方政府債務(wù)率的被動(dòng)攀升。

三、化解遼寧地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的政策建議

1.穩(wěn)步推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，實(shí)現(xiàn)遼寧財(cái)政收入持續(xù)增長。財(cái)政收入的持續(xù)增長是確保償債來源、防范債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵所在，因此要確保省級(jí)政府稅收收入和中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的穩(wěn)定增長。伴隨著中央密集出臺(tái)《關(guān)于全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地的若干意見》《推進(jìn)東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興三年滾動(dòng)實(shí)施方案》《東北振興“十三五”規(guī)劃》等一系列支持東北政策方案出臺(tái)和落實(shí)，遼寧省加大供給側(cè)改革力度，調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，2016年實(shí)現(xiàn)了財(cái)政收入的正增長，未來應(yīng)開拓稅源、努力壯大地方財(cái)政實(shí)力，一方面遼寧省各級(jí)政府要積極推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的制度供給改革，營造良好的營商環(huán)境，吸引更多的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目落戶遼寧；另一方面要圍繞“三去一降一補(bǔ)”五大任務(wù)，促進(jìn)遼寧經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，激發(fā)遼寧經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入的持續(xù)增長，增強(qiáng)地方政府對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的抵御能力。

2.組建企業(yè)集團(tuán)，推進(jìn)混合所有制改革。遼寧省已經(jīng)開始通過組建企業(yè)集團(tuán)，加速推動(dòng)國有企業(yè)改革，積極盤活政府資產(chǎn)來化解政府債務(wù)。2016年4月，遼寧省交通建設(shè)投資集團(tuán)成立，標(biāo)志著遼寧高速公路建設(shè)開啟市場(chǎng)化發(fā)展新模式。2016年10月，遼寧集中出讓省交投集團(tuán)、省水資源集團(tuán)、遼寧能源集團(tuán)等七家企業(yè)20%的股權(quán)，全面推進(jìn)混合所有制改革。通過上市公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓、產(chǎn)權(quán)交易所掛牌等國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓方式，積極推動(dòng)國資改革，這樣一方面補(bǔ)充企業(yè)資本，另一方面以存量國有資本為引子，吸引更多的社會(huì)資本投入，從而帶動(dòng)國資、民資和外資的融合發(fā)展，有效降低企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率和政府債務(wù)率。2017年，建議遼寧省將組建企業(yè)集團(tuán)和資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的成功經(jīng)驗(yàn)總結(jié)并推廣到各市，促進(jìn)各市開展企業(yè)集團(tuán)的組建，進(jìn)一步推進(jìn)混合所有制改革。

3.穩(wěn)步有序推進(jìn)PPP項(xiàng)目，吸引更多社會(huì)資本。遼寧省委、省政府高度重視PPP（政府和社會(huì)資本合作）項(xiàng)目，省政府成立了PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組，為了更好地推進(jìn)PPP項(xiàng)目，還在省發(fā)改委設(shè)立的投融資協(xié)調(diào)處負(fù)責(zé)相關(guān)工作。據(jù)財(cái)政部全國PPP信息平臺(tái)項(xiàng)目庫，目前遼寧省共推出PPP項(xiàng)目451個(gè)，項(xiàng)目金額共計(jì)4807億元。截至2016年底，已經(jīng)有16個(gè)項(xiàng)目簽約落地，總投資達(dá)到294億元，另有60個(gè)項(xiàng)目取得較大進(jìn)展。但由以上數(shù)據(jù)可知，落地項(xiàng)目僅占項(xiàng)目總額的3.5%，絕大部分的PPP項(xiàng)目尚未落地。未來應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)PPP工作的規(guī)范和指導(dǎo)，開展PPP相關(guān)工作的培訓(xùn)，適時(shí)進(jìn)行項(xiàng)目推介活動(dòng)。通過搭建各類對(duì)接平臺(tái)吸引更多的社會(huì)資本，積極推動(dòng)項(xiàng)目落地實(shí)施。另外，對(duì)于中央出臺(tái)的各類獎(jiǎng)補(bǔ)政策應(yīng)該積極爭取、用足用好并根據(jù)遼寧省自身發(fā)展情況制定獎(jiǎng)補(bǔ)政策，進(jìn)一步鼓勵(lì)運(yùn)用PPP模式解決建設(shè)資金不足問題，將PPP模式推廣運(yùn)用情況納入對(duì)各市政府的績效考核范圍。

4.科學(xué)發(fā)行置換債券，化解存量債務(wù)。發(fā)行地方債券置換存量債務(wù)，有利于保障地方在建項(xiàng)目融資和資金鏈不斷裂，幫助騰出部分資金支持重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，促進(jìn)“穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生”；有利于適當(dāng)延長債務(wù)償還期限，緩解遼寧目前債務(wù)償還集中、政府壓力大的問題；有利于降低地方政府債務(wù)違約概率，提高政府信用度、化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。2016年，沈陽市地方政府置換債券額度上限被核定為612億元，上半年全市分三批累計(jì)發(fā)行地方政府債券390億元。根據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，被置換的存量債務(wù)成本下降約50%，每年節(jié)約利息支出約20億元。

5.加快融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，促進(jìn)投融資機(jī)制創(chuàng)新。加快推進(jìn)遼寧省融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型應(yīng)該與PPP模式推廣有機(jī)結(jié)合起來，促進(jìn)轉(zhuǎn)型后的企業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)揮積極作用。一是融資平臺(tái)公司以普通企業(yè)身份參與民生建設(shè)項(xiàng)目，項(xiàng)目資金可采用財(cái)政撥款、企業(yè)融資、社會(huì)資本參與相結(jié)合的方式，平臺(tái)公司對(duì)建成后的項(xiàng)目進(jìn)行專業(yè)化管理。二是融資平臺(tái)公司主導(dǎo)開發(fā)或者與專業(yè)領(lǐng)域國企和社會(huì)資本合作開發(fā)并運(yùn)營公共資源項(xiàng)目。三是融資平臺(tái)公司管理運(yùn)營公益性國有資產(chǎn)，公益性國有資產(chǎn)的運(yùn)營不以盈利為目的，而是要做好服務(wù)社會(huì)、保障民生。四是融資平臺(tái)公司投資運(yùn)營經(jīng)營性國有資產(chǎn)。堅(jiān)持市場(chǎng)化運(yùn)作，充分發(fā)揮地方國資的杠桿作用，積極投資新興產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)遼寧地方經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

6.建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，設(shè)立政府減債工作中心。遼寧省應(yīng)建立健全地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制和應(yīng)急處置機(jī)制，這是保證政府公共職能有效發(fā)揮的必要保障。各級(jí)政府應(yīng)該成立以財(cái)政部門牽頭的跨部門的減債工作中心，合理設(shè)定每年的減債目標(biāo)，如10%；同時(shí)加強(qiáng)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控和管理，可依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)程度將各級(jí)政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分為紅色風(fēng)險(xiǎn)、橙色預(yù)警和綠色可控三類，建立市縣（區(qū)）債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警約談和考核問責(zé)機(jī)制等。

7.建立“互聯(lián)網(wǎng)+債務(wù)”的地方債信息公開制度，接受社會(huì)監(jiān)督。地方債務(wù)的信息公開，不僅是評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行信息評(píng)級(jí)的基礎(chǔ)，也是地方風(fēng)險(xiǎn)防控部門進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)判斷的依據(jù)。一方面，遼寧應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的編制，報(bào)告應(yīng)該包括地方政府債務(wù)的種類，地方政府債務(wù)未償還的余額，地方政府債務(wù)還本付息的情況等地方債相關(guān)事項(xiàng)；另一方面，通過建立“互聯(lián)網(wǎng)+債務(wù)”的地方政府債務(wù)信息公開制度，對(duì)地方債公開的時(shí)間、主體、形式、范圍、內(nèi)容等方面作出詳細(xì)的規(guī)定。作為發(fā)債的地方政府，應(yīng)在互聯(lián)網(wǎng)上及時(shí)披露債務(wù)的基本信息、債券的價(jià)格變動(dòng)情況以及基本財(cái)政運(yùn)行情況等，要實(shí)事求是，另外為防止虛假信息還應(yīng)建立相應(yīng)的問責(zé)機(jī)制。

8.加快建立償債基金制度，確保償債財(cái)源。償債基金制度的建立，有利于保障地方政府償債來源，緩解償債壓力。遼寧應(yīng)該建立專門的償債基金，可以借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，按照各地區(qū)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的不同設(shè)定不同的償債基金，償債基金的來源也可以多元化，如地方財(cái)政收支盈余、預(yù)備費(fèi)的結(jié)余部分、上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付、各種資源性資產(chǎn)性收入等均可按照一定比例納入償債基金。如重慶市，其規(guī)定各區(qū)縣按照不低于上年度直接債務(wù)余額的3%（或當(dāng)年財(cái)政收入的5%-10%）的比例建立償債基金。償債基金要實(shí)施封閉式管理，禁止不合規(guī)提取和使用。

（作者單位：遼寧社會(huì)科學(xué)院財(cái)政金融研究所）

責(zé)任編輯：宋爽

注：本文系遼寧省社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“遼寧地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系研究”（項(xiàng)目編號(hào)：L16AJY005）的階段性研究成果