◎遼寧省人民政府發(fā)展研究中心課題組

遼寧建立自貿(mào)試驗區(qū)需要把握好六個方面問題

◎遼寧省人民政府發(fā)展研究中心課題組

全國“1+3+7”的自貿(mào)試驗區(qū)試點新格局已初步形成，遼寧省自貿(mào)試驗區(qū)的籌建工作也進入到了關(guān)鍵階段。在此節(jié)點，遼寧省應(yīng)深刻總結(jié)上海、廣東、天津、福建自貿(mào)試驗區(qū)的經(jīng)驗教訓，結(jié)合國家賦予遼寧省自貿(mào)試驗區(qū)的戰(zhàn)略定位和核心內(nèi)容，做好頂層設(shè)計：科學設(shè)立管理架構(gòu)，切實增強跨部門改革的協(xié)同性，突出創(chuàng)新政策的系統(tǒng)集成；培育壯大市場主體，堅持問題導向，把提升企業(yè)體驗感作為改革創(chuàng)新的著力點；統(tǒng)籌推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，重點加強“三個聯(lián)動”，增強自貿(mào)試驗區(qū)輻射帶動功能；做好凝聚人才文章，強化政策引導，彌補遼寧省自貿(mào)試驗區(qū)人才短板；以風險可控為底線，引導多方力量參與，做好事中事后監(jiān)管。

遼寧自貿(mào)試驗區(qū) 制度創(chuàng)新 重點問題

我國第三批7個自貿(mào)試驗區(qū)掛牌在即，遼寧作為第三批自貿(mào)試驗區(qū)省份，籌建工作進入關(guān)鍵時點。前兩批4個自貿(mào)試驗區(qū)緊緊圍繞制度創(chuàng)新這一核心，結(jié)合各自區(qū)位特點，開展了一系列改革開放先行先試，取得了斐然成績。未來，全國將有11個自貿(mào)試驗區(qū)共同角逐自由貿(mào)易市場，競爭激烈。遼寧省在自貿(mào)試驗區(qū)籌建和發(fā)展中，要深度思考，開拓創(chuàng)新，重點把握好六個方面問題，努力打造出遼寧自貿(mào)試驗區(qū)的特色和品牌，進而全面提升東北老工業(yè)基地的發(fā)展活力、內(nèi)生動力以及整體競爭力。

一、不忘初衷，重點推動市場取向體制改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動東北、東北亞的開放合作

自貿(mào)試驗區(qū)作為國家戰(zhàn)略，肩負著我國新一輪改革開放的重任，也為各地區(qū)結(jié)合自身優(yōu)勢探索創(chuàng)新發(fā)展提供了寶貴平臺。4個自貿(mào)試驗區(qū)在建設(shè)過程中，始終緊緊圍繞國家賦予的戰(zhàn)略定位和重點任務(wù)開展制度創(chuàng)新，每一項試點內(nèi)容都是國家戰(zhàn)略的充分體現(xiàn)。上海自貿(mào)試驗區(qū)突出對接高標準的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，在貿(mào)易便利化、金融自由化以及事中事后監(jiān)管方面一直保持優(yōu)勢；廣東、福建自貿(mào)試驗區(qū)圍繞對港、對臺這一鮮明定位，在對港、對臺投資準入、自然人流動、服務(wù)業(yè)開放等領(lǐng)域成為了全國學習的典范。這些地區(qū)已經(jīng)形成了114項改革試點經(jīng)驗復(fù)制到全國，并在全國31個省區(qū)的219家經(jīng)開區(qū)重點推廣。

國家在遼寧省設(shè)立自貿(mào)試驗區(qū)的戰(zhàn)略定位十分清晰：落實中央關(guān)于加快市場取向體制機制改革、推動結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求，著力打造提升東北老工業(yè)基地發(fā)展整體競爭力和對外開放水平的新引擎。因此，遼寧省自貿(mào)試驗區(qū)的各項創(chuàng)新政策都需要緊緊圍繞和服務(wù)國家戰(zhàn)略，抓住市場取向體制機制改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整這一主線，凸顯遼寧在東北乃至東北亞地區(qū)開放合作的引領(lǐng)作用。一是最大限度地取消行政審批事項。大幅度減少政府對市場資源的直接配置，推動社會力量參與監(jiān)督，建立公平開放透明的市場規(guī)則，營造國際化、法治化、便利化的營商環(huán)境。二是以產(chǎn)業(yè)鏈為紐帶。引導遼寧省以及東北其他地區(qū)共同在自貿(mào)試驗區(qū)建立市場化運作的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移引導基金，共建高端裝備制造業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)。以高技術(shù)和專業(yè)服務(wù)為主導，改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，形成可輻射的主導產(chǎn)業(yè)體系。三是創(chuàng)新區(qū)域合作模式，與日韓俄蒙探索行業(yè)技術(shù)標準、從業(yè)人員資格、保險監(jiān)管規(guī)則等領(lǐng)域的互認，引導東北亞高端資源向自貿(mào)試驗區(qū)集聚。

二、科學設(shè)立管理架構(gòu)，切實增強跨部門改革的協(xié)同性，突出創(chuàng)新政策的系統(tǒng)集成

精簡高效的行政管理架構(gòu)，跨部門的緊密協(xié)作與無縫對接是自貿(mào)試驗區(qū)工作順利開展的保障。4個自貿(mào)試驗區(qū)成立后，在?。ㄊ校┘壒ぷ黝I(lǐng)導小組的領(lǐng)導下，依據(jù)區(qū)域特征，形成了相對科學的管理架構(gòu)。上海、天津設(shè)立市級層面管委會，廣東、福建分別依托三片區(qū)設(shè)立了片區(qū)管委會。由于自貿(mào)試驗區(qū)本身涵蓋了不同的功能區(qū)，因此大部分自貿(mào)試驗區(qū)都設(shè)立了二級管委會或分片區(qū)辦事處，承擔所在區(qū)域的具體試點任務(wù)。各地自貿(mào)試驗區(qū)總體運作良好，但是在部門之間的溝通與協(xié)作方面還略顯薄弱，政策制定更多突出了“碎片化”和“零星化”的特點，某些領(lǐng)域的政策設(shè)計以及執(zhí)行方面，在一定程度上缺少跨部門之間的配合。目前，4個自貿(mào)試驗區(qū)已經(jīng)意識到了這些問題，在政策創(chuàng)新與落實中更加注重部門之間的聯(lián)動配合，更加注重政策的系統(tǒng)集成。

遼寧省自貿(mào)試驗區(qū)管委會組織架構(gòu)的設(shè)計既要參考前兩批4個自貿(mào)試驗區(qū)的做法，也要結(jié)合遼寧實際；既要便于管理和推動政策創(chuàng)新，也要考慮政策創(chuàng)新的整體性、連貫性、系統(tǒng)集成性。一是在沈陽、大連、營口設(shè)立片區(qū)管委會，由市委常委或副市長擔任自貿(mào)試驗區(qū)管委會主任，便于協(xié)調(diào)全市資源和要素，提升自貿(mào)試驗區(qū)運作效率。自貿(mào)試驗區(qū)管委會作為省政府派出機構(gòu)，分別由沈陽、大連、營口三個市政府管理，管委會承擔具體改革試點內(nèi)容。管委會盡可能在所轄功能區(qū)管委會基礎(chǔ)上，重新組織精干力量，便于協(xié)調(diào)推進創(chuàng)新政策。二是片區(qū)管委會依據(jù)自身改革重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，內(nèi)設(shè)辦公室、投資促進、經(jīng)濟發(fā)展、行政服務(wù)、財政金融等部門。三是無論是以省自貿(mào)辦為核心的省級層面，還是各片區(qū)管委會內(nèi)設(shè)機構(gòu)，都需要增強跨部門之間的聯(lián)動，從政策的前期研究到政策的制定和執(zhí)行，相關(guān)部門都要全程參與，避免因為部門之間的銜接問題影響政策落地。在政策制定上，突出亮點和個性化的同時，注重政策的系統(tǒng)集成。

三、培育壯大市場主體，堅持問題導向，把提升企業(yè)體驗感作為改革創(chuàng)新的著力點

企業(yè)是市場經(jīng)濟發(fā)展的微觀基礎(chǔ)，是自貿(mào)試驗區(qū)各項制度創(chuàng)新服務(wù)的主體。沒有企業(yè)的參與，自貿(mào)試驗區(qū)的各項改革失去了試驗對象；企業(yè)參與試驗，如果“獲得感”不強，自貿(mào)試驗區(qū)的改革就失去了服務(wù)實體經(jīng)濟的本源意義。4個自貿(mào)試驗區(qū)高度重視主體的培育與引進，通過降低投資門檻、產(chǎn)業(yè)開放、簡政放權(quán)、金融改革等方式培育和引進各類主體，這些主體為自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新提供了廣闊的試驗空間。但是，也有部分企業(yè)覺得實惠不足、覺得企業(yè)迫切關(guān)心的問題未能突破、覺得有些領(lǐng)域政策細節(jié)與企業(yè)現(xiàn)實需求脫節(jié)等。如跨境資本流通瓶頸仍未破解；稅收政策不具國際競爭力，與香港、新加坡等地相比整體稅負過重，離岸金融、保險、航運等業(yè)務(wù)的稅收優(yōu)惠不足；自貿(mào)試驗區(qū)沒有權(quán)威的政策分類和解讀，部分企業(yè)對政策理解存在偏差等等。

遼寧省自貿(mào)試驗區(qū)在改革創(chuàng)新過程中，要呼應(yīng)市場主體訴求，以各類企業(yè)主體的發(fā)展（包括獲得更多商機、業(yè)務(wù)開展更加便利、企業(yè)未來發(fā)展前景更加廣闊），來衡量制度創(chuàng)新的紅利，以便吸引更多的企業(yè)來自貿(mào)試驗區(qū)開展業(yè)務(wù)。一是轉(zhuǎn)變自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新的管理思維。以市場主體的實際需求為導向，形成制度化安排，確保企業(yè)和公眾參與政策制定過程始終。二是抓緊制定招商引資政策。加快自貿(mào)試驗區(qū)網(wǎng)站等信息平臺建設(shè)，做好遼寧省自貿(mào)試驗區(qū)宣傳推介工作。在自貿(mào)試驗區(qū)設(shè)立工作窗口，做好自貿(mào)試驗區(qū)創(chuàng)新政策的發(fā)布、解讀、咨詢和推廣宣傳工作，全程解答企業(yè)在設(shè)立和經(jīng)營中遇到的各類問題，打消企業(yè)的顧慮。三是在自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)努力解決企業(yè)關(guān)注的核心問題，如推動稅收創(chuàng)新，爭取對自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)符合條件的企業(yè)按15%征收企業(yè)所得稅，獲得與深圳前海相等的優(yōu)惠條件；大連探索在離岸金融、保險、航運等業(yè)務(wù)上給予優(yōu)惠的稅收政策。如果能把這些核心問題解決，自貿(mào)試驗區(qū)對企業(yè)的吸引力會大大增加。

四、統(tǒng)籌推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，重點加強“三個聯(lián)動”，增強自貿(mào)試驗區(qū)輻射帶動功能

自貿(mào)試驗區(qū)有核心區(qū)域、聯(lián)動發(fā)展區(qū)域及功能輻射區(qū)域。4個自貿(mào)試驗區(qū)在起步階段比較注重核心區(qū)域內(nèi)的制度創(chuàng)新，經(jīng)過兩三年的探索，各地更加突出自貿(mào)試驗區(qū)與其他功能區(qū)域之間的互動發(fā)展，突出自貿(mào)試驗區(qū)與國家戰(zhàn)略的聯(lián)動。上海和廣東先后分別出臺了《關(guān)于加快推進中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)和上海張江國家自主創(chuàng)新示范區(qū)聯(lián)動發(fā)展的實施方案》《珠三角國家自主創(chuàng)新示范區(qū)和中國廣東自貿(mào)試驗區(qū)聯(lián)動融合發(fā)展的實施方案2016-2020年》，通過區(qū)域之間聯(lián)動創(chuàng)新，促進科技、金融、貿(mào)易、航運、產(chǎn)業(yè)的多維度融合。最近，天津濱海新區(qū)與河北唐山市政府簽署協(xié)議，探索將自貿(mào)試驗區(qū)優(yōu)惠政策向曹妃甸綜保區(qū)、蘆臺開發(fā)區(qū)、漢沽管理區(qū)延伸輻射。其他7個自貿(mào)區(qū)也在深入研究，凸顯自身在戰(zhàn)略版圖中的核心地位和輻射效應(yīng)。

遼寧省有沈大自主創(chuàng)新示范區(qū)、中德產(chǎn)業(yè)園、金普新區(qū)、東北亞航運中心等國字號招牌，吉林、黑龍江也有長春新區(qū)、哈爾濱新區(qū)等各類功能區(qū)。遼寧省自貿(mào)試驗區(qū)在建設(shè)過程中，需要以更高的站位、更寬的視野來思考和解決三個聯(lián)動問題。一是在省自貿(mào)試驗區(qū)領(lǐng)導小組的引領(lǐng)下，省政府相關(guān)部門與三個片區(qū)之間、三個片區(qū)之間加強聯(lián)合，形成統(tǒng)一的創(chuàng)新思維和體系，在轉(zhuǎn)變政府職能、貿(mào)易投資、金融服務(wù)、事中事后監(jiān)管等一些共性方面聯(lián)合創(chuàng)新。三個片區(qū)的港口區(qū)、產(chǎn)業(yè)加工區(qū)、金融商貿(mào)物流區(qū)在政策制定上要注意銜接。二是三片區(qū)管委會成立后，通過設(shè)立區(qū)域聯(lián)動機制、功能區(qū)之間人員交叉任職等形式，使自貿(mào)試驗區(qū)管委會與省內(nèi)的高新區(qū)、自創(chuàng)區(qū)、中德園等功能區(qū)管委會聯(lián)動起來，擴大自貿(mào)試驗區(qū)改革效應(yīng)。三是推動三片區(qū)與東北腹地，包括黑龍江、吉林的開發(fā)區(qū)、高新區(qū)等功能區(qū)合作，探索在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、研發(fā)設(shè)計、投融資、科技成果轉(zhuǎn)化、人才培養(yǎng)、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等方面的協(xié)同機制，將自貿(mào)試驗區(qū)創(chuàng)新改革紅利向東北腹地輻射，形成區(qū)域性的人才鏈、創(chuàng)新鏈、資本鏈、產(chǎn)業(yè)鏈。

五、做好凝聚人才文章，強化政策引導，彌補遼寧省自貿(mào)試驗區(qū)人才短板

人才是推動各項改革的第一源泉，也是自貿(mào)試驗區(qū)持續(xù)創(chuàng)新的不竭動力。實踐經(jīng)驗表明，人才匱乏在很大程度上會制約自貿(mào)試驗區(qū)的發(fā)展，廣東、天津、福建自貿(mào)試驗區(qū)更是在籌備階段就備受人才不足帶來的困擾。為此，各地都將人才的培養(yǎng)和引進擺在突出位置、優(yōu)先位置，通過交叉任職、學習交流、組織培訓、集中研討等多種途徑，強化自貿(mào)試驗區(qū)管理人才的思維創(chuàng)新，提升自貿(mào)試驗區(qū)管理人才的業(yè)務(wù)能力；通過股權(quán)激勵、補助獎勵以及戶籍、醫(yī)療教育等方面，吸引人才、集聚人才、留住人才，努力打造開放程度高、聚集能力強、體制機制活的人才特區(qū)。

遼寧省自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)剛剛起步，缺乏研發(fā)設(shè)計、規(guī)劃建設(shè)、航運物流、財稅金融、國際貿(mào)易、港口管理等具有較高專業(yè)水準的管理人才和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才，亟需系統(tǒng)謀劃，做好人才隊伍建設(shè)的頂層設(shè)計。一是做好人才資源的研究和規(guī)劃，根據(jù)自貿(mào)試驗區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和未來發(fā)展目標，分類建立自貿(mào)試驗區(qū)人才需求數(shù)據(jù)庫，通過權(quán)威信息平臺發(fā)布、交流會等多種形式廣納英才。二是減少和規(guī)范人才行政審批事項，在人才的戶籍、子女入學、配偶安置、出入境、兼職、智力入股等方面給予便利化措施，建造高品質(zhì)人才公寓，引進一流教育醫(yī)療設(shè)施，為國內(nèi)外人才的工作生活營造良好環(huán)境。三是做好自貿(mào)試驗區(qū)干部隊伍的建設(shè)和管理工作，在省級層面建立相關(guān)廳局的技術(shù)干部到自貿(mào)試驗區(qū)掛職的機制，相互學習、取長補短。自貿(mào)試驗區(qū)的干部，也包括省級、市級相關(guān)部門干部，要加強與其他自貿(mào)試驗區(qū)的交流與合作，通過業(yè)務(wù)培訓、考察學習等多種途徑提升自身的業(yè)務(wù)水平。此外也可以制定優(yōu)惠政策，積極引進其他自貿(mào)試驗區(qū)的優(yōu)秀管理人才。

六、以風險可控為底線，引導多方力量參與，做好事中事后監(jiān)管

隨著市場準入門檻的降低，事中事后監(jiān)管必然成為自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵一環(huán)，如果風險防控能力跟不上某些改革進程，造成了無法挽回的影響，自貿(mào)試驗區(qū)的其他各項改革做得再好也無法彌補。四個自貿(mào)試驗區(qū)高度重視風險防控工作，在各項改革創(chuàng)新中，詳細梳理風險事項和風險點提出對應(yīng)的防控措施。上海在這方面的改革比較成熟，從引導市場主體自律、探索業(yè)界自治、推動社會監(jiān)督、創(chuàng)新監(jiān)管方式方法、加強監(jiān)管基礎(chǔ)平臺建設(shè)等方面做出了總體設(shè)計。

遼寧省自貿(mào)試驗區(qū)在做好各項改革創(chuàng)新的同時，要把政策實施風險和企業(yè)運營風險放在更加突出的位置，提高風險防控能力。一是對自貿(mào)試驗區(qū)各項創(chuàng)新政策進行系統(tǒng)梳理，尤其是政策實施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，制定風險防控措施清單，對確定的風險事項、風險點，制定有效的防控措施，最大限度降低創(chuàng)新政策的容錯率。二是由相關(guān)部門牽頭，設(shè)立自貿(mào)試驗區(qū)公共信用平臺和事中事后監(jiān)管平臺。公共信用平臺要歸集監(jiān)管企業(yè)的各類信用信息，面向政府部門、企業(yè)和公眾提供信用信息服務(wù)和信用應(yīng)用支撐，對外公示企業(yè)經(jīng)營異常名錄和違法信息；事中事后監(jiān)督要實現(xiàn)各領(lǐng)域監(jiān)管信息的實時傳遞和無障礙交換，具備聯(lián)合懲戒、行刑銜接、社會監(jiān)督等功能，為實施協(xié)同監(jiān)管提供支持。

（課題負責人：劉曉丹

課題組組長：洪英

課題組成員：王錦紅

報告執(zhí)筆人：洪英王錦紅

截稿日期：2017年2月26日）

責任編輯：司斯