王衛(wèi)

(沈陽師范大學(xué) 管理學(xué)院，遼寧 沈陽 110034)

非政府組織在社會(huì)治理現(xiàn)代化中的作用

王衛(wèi)

(沈陽師范大學(xué) 管理學(xué)院，遼寧 沈陽 110034)

隨著公民社會(huì)的興起，社會(huì)治理的發(fā)展,自20世紀(jì)80年代以來，非政府組織在全球興起，發(fā)揮著第三部門在社會(huì)治理中特有的作用，在諸多領(lǐng)域都有其影響力，一定程度上促進(jìn)了社會(huì)公共事務(wù)的有效治理。然而，多年來我國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，人們的需求向多樣化趨勢(shì)發(fā)展，社會(huì)公共服務(wù)的供需矛盾也不斷加深。在政府、市場(chǎng)失靈的背景下，供需引發(fā)的矛盾問題急切需要非政府組織發(fā)揮不可替代的作用。

非政府組織；社會(huì)治理；作用

0 引言

傳統(tǒng)意義上的非政府組織，既不是指“除政府之外的所有社會(huì)組織”，也不是指“無政府的組織形式”，而指的是為數(shù)眾多的具有以下特征和功能的正式或非正式組織：在政治上獨(dú)立于政府之外，以促進(jìn)人類交流合作和社會(huì)公益事業(yè)為主要工作目標(biāo)，它們的宗旨也在于解除貧困痛苦，保護(hù)自然環(huán)境，保障低收入階級(jí)尤其是窮人的利益，為其提供最基本的社區(qū)和社會(huì)服務(wù)。

隨著現(xiàn)代社會(huì)的快速發(fā)展變化，市場(chǎng)改革、網(wǎng)絡(luò)信息化建設(shè)、社會(huì)矛盾復(fù)雜多變等多方面的因素的交織融合，社會(huì)治理領(lǐng)域也面臨著多重挑戰(zhàn)。為解決治理中出現(xiàn)的問題，黨的十八屆三中全會(huì)提出，非政府組織應(yīng)著手處理部分需要解決的事項(xiàng)和公共服務(wù)。由此看來，非政府組織在社會(huì)治理現(xiàn)代化中的作用被逐步認(rèn)可。

1 非政府組織的發(fā)展背景

非政府組織最早在19世紀(jì)中葉出現(xiàn)，首先在西方資本主義國(guó)家興起，20世紀(jì)下半葉在全球廣泛興起。自20世紀(jì)90年代蓬勃發(fā)展之后,現(xiàn)已在西方國(guó)家形成了以非政府組織為代表的公民社會(huì)、國(guó)家、市場(chǎng)三足鼎立的發(fā)展格局。

1.1 非政府組織的形成與發(fā)展

傳統(tǒng)的社會(huì)理論認(rèn)為，社會(huì)由兩部分組成：國(guó)家、市場(chǎng)。在通常的狀況下,市場(chǎng)和政府是互補(bǔ)的。市場(chǎng)滿足公眾的大多數(shù)需求,政府來彌補(bǔ)市場(chǎng)作用不到的領(lǐng)域。漸漸地，人們發(fā)現(xiàn)所有需求僅僅依靠政府和市場(chǎng)并不能完全滿足。在此基礎(chǔ)上，非政府組織誕生了。近年來隨著社會(huì)的發(fā)展，政府改革與企業(yè)合并的進(jìn)一步深化，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與社會(huì)形態(tài)相應(yīng)轉(zhuǎn)型，非政府組織逐漸成為社會(huì)的重要組成部分，發(fā)揮著其不可替代的重要作用。這就是人們通常說的非政府組織，學(xué)術(shù)界冠以第三部門、非營(yíng)利組織等名稱。

1.2 中國(guó)非政府組織的發(fā)展表現(xiàn)

中國(guó)非政府組織發(fā)展相對(duì)比較滯后，主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

1.2.1 起步晚

在我國(guó)，由于開國(guó)之初百廢待興，面臨的種種政治經(jīng)濟(jì)高度集中的局面難以一時(shí)打破，非政府組織的發(fā)展也就相對(duì)遲緩，導(dǎo)致在我國(guó)的起步較晚。

1.2.2 數(shù)量少

表1 非政府組織的發(fā)展歷程

根據(jù)我國(guó)民政部門的不完全登記，各類非政府組織的數(shù)量較少，就每萬人擁有民間非營(yíng)利組織而言,我國(guó)僅為2.1個(gè)，與發(fā)達(dá)國(guó)家的差距很大。另外由于非政府組織自身的管理不規(guī)范，每年還有相當(dāng)多的非政府組織正在消失。

1.2.3 問題多

非政府組織面臨著雙重制約，包括自身建設(shè)和外部環(huán)境兩方面。一方面，非政府組織自身存在著缺少經(jīng)費(fèi)、專業(yè)人才短缺、服務(wù)水平不高、辦事效率低下、貪污腐敗等問題，迫切需要得到解決；另一方面，政策法規(guī)和文化局限都制約和影響著非政府組織的新一輪發(fā)展。

2 非政府組織的相關(guān)理論

2.1 非政府組織的相關(guān)概念

2.1.1 公共管理下的非政府組織：與政府組織截然相反

在公共管理領(lǐng)域，非政府組織特指與政府組織相反的一種組織形式，“非”字表明它們與政府組織的區(qū)別。西方使用非政府組織的概念比較多，例如，費(fèi)希爾就認(rèn)為：“在發(fā)展中國(guó)家，非政府組織一般泛指致力于發(fā)展的組織?！?/p>

2.1.2 服務(wù)和價(jià)值影響下的非營(yíng)利組織：突出服務(wù)價(jià)值

在服務(wù)與價(jià)值視角下，非政府組織常被稱為非營(yíng)利組織，包括慈善組織、社區(qū)組織等。在服務(wù)和價(jià)值導(dǎo)向的影響下，結(jié)合非營(yíng)利組織的組織特性和非營(yíng)利的特點(diǎn)，更加突出組織的服務(wù)價(jià)值，從而體現(xiàn)它與企業(yè)等營(yíng)利組織的區(qū)別。

2.1.3 介于政府與企業(yè)之間的結(jié)構(gòu)：第三部門的提出

第三部門是美國(guó)學(xué)者萊維特提出的。他認(rèn)為，除政府、企業(yè)以外，還有一些傳統(tǒng)的組織在承擔(dān)著政府、企業(yè)沒有能力或不愿承擔(dān)的一些公共事務(wù)，這些組織被定義為第三部門。

2.1.4 中國(guó)非政府組織的稱謂

除了前邊所介紹的一些稱謂外，在中國(guó)，非政府組織的叫法多種多樣，學(xué)者們更多傾向于以下幾種稱謂：社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位。社會(huì)團(tuán)體主要強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織的社會(huì)性，表明它與政府、企業(yè)的不同。同樣，在我國(guó)的相關(guān)法律法規(guī)中，也使用社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位這兩種概念。

2.2 非政府組織在中國(guó)發(fā)展的特點(diǎn)

組織性、合法性、非營(yíng)利性等特征，是非政府組織必須具備的特點(diǎn)。在不同的國(guó)情下，會(huì)有所不同，具體表現(xiàn)為以下幾方面：

2.2.1 政府主導(dǎo)性色彩強(qiáng)烈

一方面，中國(guó)的非政府組織主要依托于政府，特別是那些經(jīng)過合法程序登記的非政府組織，以及由從現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)職位退下來擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的非政府組織。另一方面，非政府組織依賴于政府提供資金。我國(guó)的非政府組織之所以是由政府主導(dǎo)的，是因?yàn)橐恍┲匾姆钦M織的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)由政府撥款進(jìn)行資助。

2.2.2 雙向性色彩極端化

一方面，非政府組織基本上受政府的主導(dǎo)和控制，實(shí)際運(yùn)行中政府往往控制著它們的重要活動(dòng)，致使非政府組織缺乏應(yīng)有的自主性、志愿性和非官方性；另一方面，部分非政府組織沒有在政府部門登記過，也不接受政府部門的領(lǐng)導(dǎo)與指導(dǎo)，完全是公民自發(fā)組建的，具有高度的自主性。

2.2.3 發(fā)展不平衡性

從宏觀角度分析，我國(guó)非政府組織在發(fā)展數(shù)量、質(zhì)量上問題突出，表現(xiàn)出發(fā)展遲緩、發(fā)育不健全的特征。絕大部分非政府組織不善于社會(huì)服務(wù)。在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)步中，各地區(qū)非政府組織發(fā)展的不平衡性逐步凸顯。

2.2.4 建設(shè)和管理的規(guī)范性欠缺

我國(guó)非政府組織的建設(shè)和管理還處在探索之中，并沒有形成正規(guī)化、規(guī)范化的模式。部分非政府組織存在相當(dāng)大的管理漏洞，因?yàn)槠渲苯咏邮芨骷?jí)黨政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，其主要領(lǐng)導(dǎo)人也由各級(jí)黨政部門決定。

3 非政府組織在社會(huì)治理中的現(xiàn)代化作用

3.1 政治建設(shè)中的獨(dú)特作用

3.1.1 協(xié)助政府營(yíng)建民主化的管理機(jī)制，推動(dòng)政府公共事務(wù)管理的民主化

非政府組織在政治的參與下監(jiān)督政府的公共事務(wù)，在保證決策公平的同時(shí)，還有助于權(quán)力制衡。同時(shí)形成對(duì)政府工作的民主監(jiān)督機(jī)制，增加社會(huì)的公開度和政府決策的透明度，有助于“陽光政府”“公開政府”的構(gòu)建，推進(jìn)公共事務(wù)管理的民主化。

3.1.2 維護(hù)弱勢(shì)群體的利益，促進(jìn)社會(huì)政治穩(wěn)定，增進(jìn)社會(huì)公平

社會(huì)轉(zhuǎn)型進(jìn)程中存在的社會(huì)矛盾，如果不及時(shí)解決，易引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩，非政府組織能夠在其中發(fā)揮“潤(rùn)滑劑”的作用，通過及時(shí)聽取各方的需求，維護(hù)社會(huì)各方面的利益，避免權(quán)益無法得到保證而引發(fā)的社會(huì)矛盾，增進(jìn)社會(huì)公平。

3.1.3 影響政府政策的制定與執(zhí)行

非政府組織能夠聽取基層不同的聲音和意見，促使政府作出正確的決策，既維護(hù)了政策制定的合理化，也保證了政策制定的民主化，是現(xiàn)代化民主建設(shè)中的重要組成部分。公眾對(duì)于非政府組織開展的各項(xiàng)社會(huì)活動(dòng)的參與，使政府政策得以更好的執(zhí)行。

3.1.4 非政府組織對(duì)基層民主建設(shè)具有不可替代的作用

非政府組織為公民進(jìn)行自主管理的有效進(jìn)行提供了途徑。首先，非政府組織可以培養(yǎng)公眾參政與政的能力和積極性，表達(dá)其共同的利益和要求。其次，通過各種活動(dòng)的宣傳和參與機(jī)制使公眾真正參與到公共政策的制定和執(zhí)行中來。最后，非政府組織可以通過提高公民的自律性和自我管理能力的方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)的公共事務(wù)的自主式管理。在一定程度上，匯聚了基層的寶貴經(jīng)驗(yàn)，為基層民主建設(shè)奠定了基石。

3.2 經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的獨(dú)特作用

3.2.1 促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)

與農(nóng)村相比，城市擁有一定數(shù)量的具有行業(yè)規(guī)范、協(xié)調(diào)、管理和監(jiān)督職能的非政府組織，而農(nóng)村的非政府組織主要是以農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織為主。這幾年，很多的農(nóng)村非政府組織開始關(guān)注“三農(nóng)”問題，開展了不少活動(dòng)，促進(jìn)了政府政策的制定，使農(nóng)村各種社會(huì)問題得以更快更好的解決。

3.2.2 推動(dòng)國(guó)企效益的持續(xù)發(fā)展,推動(dòng)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇

為了協(xié)調(diào)和解決改革中所出現(xiàn)的各類矛盾和問題，一方面，非政府組織以行業(yè)代表的身份協(xié)調(diào)行業(yè)內(nèi)部矛盾，化解不利因素，平衡各方利益；另一方面，防范了國(guó)有資產(chǎn)的流失問題，在一定程度上協(xié)助解決了經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中國(guó)有資產(chǎn)的歸屬問題，維護(hù)了國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全。

3.3 社會(huì)建設(shè)中的獨(dú)特作用

3.3.1 作政府與人民群眾之間的橋梁，對(duì)政府改革后的部分職能負(fù)責(zé)

在服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的過程中，在社會(huì)部分職能中發(fā)揮非政府組織的作用，對(duì)政府和社會(huì)公眾之間的矛盾進(jìn)行有效的緩解，符合政府與社會(huì)公眾的雙方利益和要求。這樣，既可以減少社會(huì)沖突，維護(hù)社會(huì)秩序與社會(huì)穩(wěn)定，又可以鞏固黨執(zhí)政的社會(huì)基礎(chǔ)。

3.3.2 維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，緩解社會(huì)矛盾，推動(dòng)社會(huì)和諧

組織性、民間性、志愿性、自治性、公益性等特點(diǎn)決定了非政府組織可以發(fā)揮自我管理、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、緩解社會(huì)矛盾、推動(dòng)社會(huì)和諧的作用。非政府組織針對(duì)社會(huì)突出問題，能夠整合現(xiàn)有資源，能在一定程度協(xié)助政府發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，利于政府和社會(huì)成員的有效溝通，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

3.4 文化建設(shè)中的獨(dú)特作用

3.4.1 彌補(bǔ)政府對(duì)公共文化服務(wù)投入的不足

非政府組織與文化事業(yè)單位一同提供公共文化服務(wù)，促成全社會(huì)提供公共文化服務(wù)的格局，為社會(huì)各階層提供各種不同類型的公共文化服務(wù)內(nèi)容和形式，既豐富了公共文化服務(wù)，也提高了公共文化服務(wù)的質(zhì)量和效率。在此基礎(chǔ)上，也能有效地彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈和政府失靈的情況，為文化建設(shè)過程中提供多樣的、多元的文化產(chǎn)品和服務(wù)。

3.4.2 推動(dòng)社會(huì)主義公共道德建設(shè)

針對(duì)社會(huì)公共道德的混亂及缺失等問題，作為政府公共文化服務(wù)主體的有益補(bǔ)充，非政府組織在公共文化服務(wù)活動(dòng)中會(huì)發(fā)揮重大的作用，在社會(huì)主義道德建設(shè)方面也將發(fā)揮不可替代作用。同時(shí)能相當(dāng)程度地代替政府在文化建設(shè)過程中發(fā)揮獨(dú)特作用，推動(dòng)社會(huì)主義公共道德建設(shè)。

4 結(jié)語

非政府組織在參與社會(huì)治理過程中，作為一種不同于以往的新的創(chuàng)新機(jī)制，能夠更好地與政府相互配合、相互制衡，發(fā)揮其特有的作用。此外，推動(dòng)非政府組織的發(fā)展和管理意義也與眾不同。首先，可以通過不斷完善相關(guān)的法律法規(guī)為其提供一定的制度保障；其次，加大政府對(duì)非政府組織的支持與扶持，可以獲得活動(dòng)的許可；再次，通過組織實(shí)施有效的社會(huì)監(jiān)督體系，保證非政府組織的良性發(fā)展；最后，也要加強(qiáng)非政府組織自身內(nèi)部的管理，保證其所有活動(dòng)公開、公正、透明，得到各界的認(rèn)可與支持。只有不斷完善發(fā)揮非政府組織的作用，才能不辱其在社會(huì)治理現(xiàn)代化進(jìn)程中負(fù)有的使命。

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責(zé)任編輯：李增華

Study on the Function of NGO in the Modernization of Social Governance

WANG Wei

(Shenyang Normal University, Shenyang 110034, China)

With the rise of civil society, the development of social governance, since the 80s of 20 century, non-governmental organizations rised in the world, and play a third sector in the role of social governance in many areas, and have their impact Force. To some extent, it promote the effective management of social public affairs. However, for many years,due to the rapid development of China′s economy, people′s demand to diversify the trend of development,China′s social public service supply and demand contradictions are also deepened. In the context of government and market failure, the contradiction between supply and demand need non-governmental organizationsto play an irreplaceable role.

NGO; Social governance; Effect

10.3969/j.issn.1674-6341.2017.03.020

2017-03-27

王衛(wèi)(1991—)，男，山東青島人，碩士研究生。研究方向：政府治理與社會(huì)組織管理。

C912.2

A

1674-6341(2017)03-0054-03