◎馮潔◎孟東峰

基本農(nóng)田保護(hù)存在的問(wèn)題及對(duì)策
——以廣西為例

◎馮潔◎孟東峰

基本農(nóng)田是我國(guó)糧食安全的基礎(chǔ)。我國(guó)一直高度重視基本農(nóng)田的保護(hù)，施行世界上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，嚴(yán)守18億畝耕地。伴隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展以及人口的持續(xù)的增長(zhǎng)，保護(hù)基本農(nóng)田的壓力變得日益嚴(yán)重。在新形勢(shì)下，應(yīng)該如何創(chuàng)新工作方式，實(shí)現(xiàn)發(fā)展和保護(hù)的雙贏局面，顯得尤為重要?；诖?，本文以廣西壯族自治區(qū)為例，對(duì)廣西基本農(nóng)田保護(hù)工作存在的問(wèn)題進(jìn)行了系統(tǒng)分析與探討，并提出了相應(yīng)的完善對(duì)策。

廣西基本農(nóng)田保護(hù)工作存在的問(wèn)題

截止2017年4月，廣西已劃定全域永久基本農(nóng)田約24.40萬(wàn)畝，大部分優(yōu)質(zhì)耕地已劃入基本農(nóng)田，基本做到劃足數(shù)量，保證質(zhì)量。但是，由于廣西的特殊的地形地貌、建設(shè)發(fā)展情況等原因，廣西基本農(nóng)田保護(hù)還存在著一些問(wèn)題。

基本農(nóng)田劃定與相關(guān)規(guī)劃用地布局未能有機(jī)銜接，基本農(nóng)田保護(hù)難度較大。發(fā)改、交通、建設(shè)、旅游、水利等多個(gè)部門的項(xiàng)目用地都有可能涉及到基本農(nóng)田。但是由于基本農(nóng)田布局劃定與相關(guān)部門規(guī)劃編制，項(xiàng)目選址等未能有機(jī)銜接，要么導(dǎo)致項(xiàng)目難以落地實(shí)施，要么導(dǎo)致基本農(nóng)田被占用。隨著基本農(nóng)田保護(hù)力度的日益加強(qiáng)，多部門的規(guī)劃需進(jìn)一步協(xié)調(diào)優(yōu)化。

保護(hù)基本農(nóng)田獎(jiǎng)懲機(jī)制不盡完善、農(nóng)村建設(shè)中占用基本農(nóng)田現(xiàn)象難以管控。一方面，基層耕地保護(hù)力量不足。由于人員、經(jīng)費(fèi)的限制，導(dǎo)致基層政府和國(guó)土部門保護(hù)基本農(nóng)田執(zhí)法監(jiān)察力度不夠，基本農(nóng)田難以得到有效管護(hù)。另一方面，由于耕種的效益比較低下，農(nóng)民對(duì)保護(hù)基本農(nóng)田的積極性低靡，出現(xiàn)基本農(nóng)田撂荒現(xiàn)象。其三，農(nóng)民對(duì)于依法進(jìn)行申請(qǐng)宅基地的用地意識(shí)較弱、村屯的建設(shè)與規(guī)劃拖后，導(dǎo)致農(nóng)村建房占用基本農(nóng)田的情況頻出。目前廣西僅是對(duì)破壞基本農(nóng)田行為有相應(yīng)的處罰規(guī)定，并沒有制定保護(hù)基本農(nóng)田個(gè)人或集體的相應(yīng)獎(jiǎng)補(bǔ)制度。保護(hù)基本農(nóng)田的獎(jiǎng)懲機(jī)制仍然有待完善。

基本農(nóng)田質(zhì)量保護(hù)有待加強(qiáng)。長(zhǎng)期以來(lái)，基本農(nóng)田保護(hù)存在著重?cái)?shù)量，輕質(zhì)量等情況。由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，一部分優(yōu)質(zhì)耕地被建設(shè)占用，新補(bǔ)充的耕地又存在耕作條件較差，質(zhì)量偏低等情況。此外，在基本農(nóng)田劃定時(shí)，存在著將偏遠(yuǎn)的耕地劃入基本農(nóng)田，而城市周邊、交通沿線的優(yōu)質(zhì)耕地卻因發(fā)展建設(shè)需要未納入基本農(nóng)田的情況。從而導(dǎo)致基本農(nóng)田總體質(zhì)量不高。

廣西基本農(nóng)田保護(hù)的完善對(duì)策

多措并舉，嚴(yán)格落實(shí)耕地占補(bǔ)。堅(jiān)決貫徹及落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)措施和制度，始終堅(jiān)持保護(hù)耕地，節(jié)約集約用地。一是嚴(yán)格執(zhí)行以“以補(bǔ)定占、先補(bǔ)后占、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田”的方針，以少占或不占耕地為前提，在用地預(yù)審和項(xiàng)目選址方面，加強(qiáng)指導(dǎo)；二是深入研究旱改水政策，盡快落實(shí)“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田”的占補(bǔ)政策；三是建設(shè)完善補(bǔ)充耕地交易市場(chǎng)，升高耕地開墾費(fèi)用征收相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)補(bǔ)充完善的耕地的交易機(jī)制。

加大建設(shè)投入力度，穩(wěn)步提高基本農(nóng)田質(zhì)量，以建設(shè)促保護(hù)。一是加大高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)力度，加大投入，創(chuàng)建高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)示范區(qū)，提升基本農(nóng)田質(zhì)量。二是提高農(nóng)民群眾參與基本農(nóng)田建設(shè)的積極性，大力推行龍州土地“小塊并大塊”的整治模式，提升耕地的整體生產(chǎn)力，完善農(nóng)田基礎(chǔ)的基建。三是加快推進(jìn)“旱改水”提質(zhì)改造工程項(xiàng)目建設(shè)，對(duì)現(xiàn)有的耕地，通過(guò)土壤改良、配套水利設(shè)施和土地平整等措施，來(lái)提升耕地的質(zhì)量，將干旱地區(qū)改造成水澆或水田地，促進(jìn)提升耕地的質(zhì)量。

加強(qiáng)規(guī)劃統(tǒng)籌和資金整合。加快推進(jìn)“多規(guī)合一”，協(xié)調(diào)統(tǒng)籌多部門規(guī)劃，整合交通、工業(yè)、旅游等多個(gè)部門項(xiàng)目用地，優(yōu)化基本農(nóng)田布局，確定好永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線。整合農(nóng)用地整治、“旱改水”、“雙高”等土地整治項(xiàng)目以及農(nóng)業(yè)、水利等部門的相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目，整合建設(shè)內(nèi)容和資金，統(tǒng)一投入高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，形成合力，積極推進(jìn)基本農(nóng)田建設(shè)和保護(hù)。

探索新機(jī)制，優(yōu)化基本農(nóng)田保護(hù)措施。一是建立合理有效的基本農(nóng)田獎(jiǎng)懲機(jī)制。一方面要嚴(yán)格懲處破壞基本農(nóng)田的行為，嚴(yán)格農(nóng)村宅基地使用和管理，另一方面，要獎(jiǎng)勵(lì)在基本農(nóng)田保護(hù)方面有貢獻(xiàn)的個(gè)人和集體，加大農(nóng)民的補(bǔ)貼力度，形成規(guī)范的基本農(nóng)田獎(jiǎng)懲機(jī)制，提高農(nóng)民保護(hù)耕地和基本農(nóng)田的積極性。二是建立完善的監(jiān)督體系，形成基本農(nóng)田長(zhǎng)效保護(hù)機(jī)制?；巨r(nóng)田保護(hù)是全社會(huì)的職責(zé)，要由上至下確立基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)，明確各部門的管理責(zé)任。要發(fā)揮行政執(zhí)法監(jiān)管、群眾監(jiān)督，輿論監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督的作用，構(gòu)建全方位，多渠道，多關(guān)口，網(wǎng)絡(luò)化的基本農(nóng)田保護(hù)監(jiān)管體系。三是加強(qiáng)基本農(nóng)田保護(hù)機(jī)制的研究和探索，鼓勵(lì)創(chuàng)新管理模式，引入市場(chǎng)模式和社會(huì)資金，調(diào)動(dòng)多方力量，共同保護(hù)基本農(nóng)田。

（作者單位◎：1. 廣西區(qū)國(guó)土測(cè)繪院；2.廣西工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院）