潘長青

[摘要]近年來，土地改革的深化發(fā)展其中最重要的一點就是土地的增值收益分配制度，土地的增值收益主要作用在農(nóng)民、開發(fā)商與政府之間，其中農(nóng)民的收益最少。而土地的發(fā)展權(quán)是保障農(nóng)民利益和財產(chǎn)的重要權(quán)利。以土地的發(fā)展權(quán)作為發(fā)展主線層層協(xié)調(diào)的制度模式建立好農(nóng)民、開發(fā)商、政府三者之間的關(guān)系，解決好土地增值收益分配的問題才能惠及農(nóng)民，更好更快地推進國家城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]土地發(fā)展權(quán)；增值收益；制度規(guī)范

[DOI]1013939/jcnkizgsc201714273

1土地發(fā)展權(quán)理論

土地發(fā)展權(quán)最初在英國是為了解決人口過多的城鎮(zhèn)化所提出來的，隨后很多國家都開始實施，在對解決城鎮(zhèn)人口密集和保護環(huán)境污染方面取得了巨大的成效，是一種可以對土地所有權(quán)進行分割并且可以被單獨處置的土地權(quán)益。在土地發(fā)展權(quán)中土地的擁有者可以對自己所擁有的土地進行支配使用，同時，土地的使用者也可以對土地進行支使用。土地發(fā)展權(quán)的性質(zhì)有很大的不同，所以可以將其分為兩種：一種是農(nóng)民發(fā)展權(quán)，另一種是市地發(fā)展權(quán)。農(nóng)民發(fā)展權(quán)是指農(nóng)民自己的土地可以自己進行種植分配利用，當然在政府對土地建設(shè)和發(fā)展過程中需要征地時可以征收農(nóng)民的土地，但是征收過程中農(nóng)民所喪失的土地政府應(yīng)當按照其他用地的機會對農(nóng)民進行補償。市地發(fā)展權(quán)是為了解決城市中因為用地布局所導(dǎo)致的建設(shè)不均衡經(jīng)濟差異顯著，人民收入的差異過大等問題。[1]從我國土地改革到現(xiàn)在，在土地公有制的大背景下，農(nóng)民可以對土地擁有承包經(jīng)營權(quán)但是土地的所有權(quán)歸國家所有，所以土地增值收益在國家、農(nóng)民、開發(fā)商之間協(xié)調(diào)發(fā)展，既要確定土地的所有者的主體地位，也要保障對土地進行使用者的財產(chǎn)，這樣才能對土地所有者與使用者的土地增值收益進行有效的分配。

2土地增值收益分配

21政府規(guī)范型分配

政府規(guī)范的土地增值收益分配是根據(jù)社會多種不同的地區(qū)狀況以下發(fā)文件的形式存在文件當中的一種制度。可以將其概括為兩種制度模式。

211地區(qū)福利模式

地區(qū)福利模式的文件主要針對的是城鎮(zhèn)或地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平較高的區(qū)域，因為這些地區(qū)人們的經(jīng)濟水平文化建設(shè)都達到很高的水準政府不需要針對性地對這些地區(qū)進行管理，只要宏觀地注重這些地區(qū)的增值收益的二次分配就好，有助于提高社區(qū)福利、人民的醫(yī)療保障作用。

212強化補償模式

從改革開放以來，城鎮(zhèn)化的水平在不斷地提高，但政府一直以來所采取的對增值收益的分配都是以低成本為主，這導(dǎo)致農(nóng)民被征用的土地所得到的補償較少，這很大程度對農(nóng)民在城鎮(zhèn)化收益的權(quán)力上產(chǎn)生不良的影響。國家認識到這種模式所導(dǎo)致的不合理性也日益顯著。因此，國家及各地區(qū)政府針對這一現(xiàn)象有針對性地提出對土地增值收益的分配制度的調(diào)整即：在農(nóng)民土地被征用的情況下提高土地使用者的補償標準使農(nóng)民的土地增值收益合理化、公平性；對被征用的土地農(nóng)民建立一套完整的合理的社會保障制度。[2]

22自發(fā)性成型

221實物返還模式

實物返還模式的具體措施是在土地被征收利用后根據(jù)所利用的類別比如居民樓或者商鋪等形式對農(nóng)民進行一定的補償，是一種以實物的形式與農(nóng)民進行分享的一種模式，[3]主要通過在被征收時征用土地的人與農(nóng)民進行協(xié)商制定相關(guān)的合同，根據(jù)農(nóng)民被征收的土地折合成一定的價格再以所建設(shè)的樓房或者商鋪對農(nóng)民進行補償，保障農(nóng)民的土地的增益權(quán)。

222集體收益模式

集體收益是一種長效的收益分配模式。在政府對將要征收利用土地時通過與個人或者村集體商議在土地讓出后政府利用土地所得到的收益中一定的比例歸村集體所有，但收益的比例大部分歸用地主體擁有。

223自主經(jīng)營模式

自主經(jīng)營的模式主要出現(xiàn)在我國一些經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)，這些地區(qū)的經(jīng)濟水平、城鎮(zhèn)化水平發(fā)展較快，人們的土地意識都很強，土地的利用主要在市場經(jīng)濟上。農(nóng)民集體參與將土地非農(nóng)化對土地進行商業(yè)化利用，地方政府針對這一現(xiàn)象認許并制定一定的規(guī)范性文件以保障農(nóng)民土地在集體經(jīng)營模式下的增值收益。

3增值收益制度存在的問題及原因

目前在我國所實行的土地增值收益分配制度還存在著一定的不足其主要原因是因為針對整體的政策制度不完善；地方政府在土地增值收益政策的實施上所達到的效果不佳；農(nóng)民對土地利分配的參加方式單一不廣泛，這對我國城鎮(zhèn)化的推進形成了阻礙，對農(nóng)民分享現(xiàn)代化的成果不能給予一定的保障。

31政策規(guī)范零散化

政府對土地增值收益規(guī)范太過于零散導(dǎo)致目標不容易實現(xiàn)，相關(guān)方面對農(nóng)民的指導(dǎo)性不強，所制定的制度不能得到全面的實施，導(dǎo)致各地方政府土地管理部門也很難形成有效的管理規(guī)范，致使土地增值收益制度存在一定的缺陷不能有效地保障農(nóng)民在土地增值收益當中的合法權(quán)利。

32政策制定過于原則缺乏可操作性

在對土地增值收益的制度上政府缺少對這一方面相關(guān)的針對性的法律規(guī)范，已經(jīng)制定的法律規(guī)定當中對土地增值收益又過于原則，細節(jié)部分所形成的針對性不夠具體，不能有效地進行實施。

33區(qū)域分配不均衡

隨著經(jīng)濟的發(fā)展很多地區(qū)的經(jīng)濟差異日益擴大很難形成統(tǒng)一的規(guī)范導(dǎo)致不同區(qū)域的農(nóng)民的土地利益獲取的差異也相對較大。從宏觀上看，在我國經(jīng)濟相對發(fā)達的地區(qū)與相對落后的地區(qū)土地的交易金額差異很大，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的居民在城鎮(zhèn)發(fā)展的過程當中可以更好地得到對城市化變化所導(dǎo)致的增值收益。那么在經(jīng)濟相對不發(fā)達的地區(qū)存在著不同地塊的價格差異較大，不同用地的類別形成不同的出讓價格而且差異較大，對農(nóng)民的土地增值收益分配很不公平。

34制度規(guī)范與實踐規(guī)范相背離

在土地增值收益的分配上很多地方的利益主體都在政府規(guī)范的原有的政策制度上加上隱形的政策以確保利益主體獲取更大的利益，農(nóng)民所獲取的利益都是二次分配，農(nóng)民并不是土地直接利益分配的參與者，這導(dǎo)致農(nóng)民在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中很難得到極差收益，分享城鎮(zhèn)化收益的果實。

4結(jié)論

在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程當中應(yīng)以農(nóng)民土地的發(fā)展權(quán)作為主要方向，以國家進行宏觀調(diào)控各地區(qū)政府作為保障，市場經(jīng)濟作為根本。從形式上保障政策的獨立性改變國家政策規(guī)范的零散化改變制度的環(huán)境，調(diào)整地方政府的分配制度，讓農(nóng)民充分地分享土地的發(fā)展權(quán)益，對土地的利用轉(zhuǎn)型上讓人民能夠參與到第一級分配當中作為與政府或者收益者平等的主體部分共同分享社會化的果實，調(diào)動農(nóng)民的積極性，尊重農(nóng)民并積極對農(nóng)民進行引導(dǎo)使農(nóng)民可以自主地形成自主經(jīng)營等模式的市場。[4]同時也要保障農(nóng)民擁有與城市相同的社保養(yǎng)老政策從根本上對農(nóng)民的合法權(quán)益進行維護，縮小地區(qū)之間的差異顯著性維護增值收益的公平性、公正性。

參考文獻：

[1]錢鳳魁基于發(fā)展權(quán)理論的土地增值收益分配研究[J].現(xiàn)代城市研究，2015（6）

[2]朱一中，曹裕農(nóng)地非農(nóng)化過程中的土地增值收益分配研究基于土地發(fā)展權(quán)的視角[J].經(jīng)濟地理，2012（10）

[3]李潔媚，鄒謝華基于農(nóng)地發(fā)展權(quán)對土地增值收益分配多元模式的構(gòu)建[J].湖北經(jīng)濟學(xué)院學(xué)報：人文社會科學(xué)版，2016（3）

[4]朱培新，唐鶴農(nóng)地征收與供應(yīng)中的土地增值收益分配機制創(chuàng)新[J].南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2013（1）