高潔+俞鑫+王承武+張強

[摘要]城鎮(zhèn)化建設是經濟發(fā)展的強大動力，更是提高農民生活水平的重要手段，其與“三農”的密切關系度讓城鎮(zhèn)化一直飽受社會政界與學術界的高度重視。文章以烏魯木齊市征地現(xiàn)狀為研究內容，通過對征地引發(fā)社會風險的成因、表現(xiàn)、誘發(fā)因素進行研究，通過分析烏魯木齊市征地風險表現(xiàn)、誘發(fā)因素分析，建立征地沖突規(guī)避的治理機制，可以為政府部門制定相關政策提供參考。

[關鍵詞]征地；社會風險；烏魯木齊

[DOI]1013939/jcnkizgsc201714227

1研究背景

征地作為城鎮(zhèn)化建設的重要環(huán)節(jié)，已成為城鎮(zhèn)區(qū)域經濟發(fā)展的一把“雙刃劍”。近日最高法院披露，拆件案在法院近五年所受理的所有案件中占比超過40%。據(jù)自治區(qū)國土資源廳上訪數(shù)據(jù)顯示，土地類糾紛占上訪事件的80%，其中不乏因征地多次上訪未果，而與當?shù)貒敛块T發(fā)生沖突的事件。征地過程中，因征地補償缺乏有效的征地安置導致失地農民要求政府再次進行補償，引發(fā)征地矛盾沖突事件的發(fā)生。烏魯木齊市作為新疆的首府城市，征地沖突事件的發(fā)生，對新疆地區(qū)的影響是巨大的，更是深遠的。

2烏魯木齊市概況

烏魯木齊市地處亞歐大陸腹地，位于祖國西北部，新疆省的中部。烏魯木齊市地勢東南高、西北低，地形三面環(huán)山，北至阿勒泰山，南至天山，由北至南分別是準噶爾盆地和塔里木盆地，昆侖山橫貫東西，簡稱“三山夾兩盆”。烏魯木齊市行政轄區(qū)范圍包括天山區(qū)、新市區(qū)、米東區(qū)、頭屯河區(qū)、開發(fā)區(qū)、沙依巴克區(qū)、烏魯木齊縣，簡稱“七區(qū)一縣”。

3烏魯木齊市征地存在的問題

基于對歷年上訪案件的統(tǒng)計可見，農民上訪主要由以下原因導致：土地權屬爭議、土地糾紛、農地流轉糾紛、土地利用糾紛等問題。其中土地權屬糾紛及土地利用糾紛所導致的征地矛盾較多。詳見下表。

31失地農戶弱勢地位凸顯

新型城鎮(zhèn)化建設帶來了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共基礎設施的建設與完善，帶來了城鄉(xiāng)區(qū)域間進一步的交流與交融，同時也帶來了征地矛盾。隨著市場化經濟的不斷發(fā)展，現(xiàn)有的征地補償安置水平已愈來愈不能滿足失地農民日益增長的物質需求，征地補償安置標準十幾年沒有修訂是不爭的事實，征地難現(xiàn)象普遍存在，失地農民權益亟須保障。

32征地補償政策有待更新

當下烏魯木齊市土地征收補償安置標準為《關于印發(fā)自治區(qū)重點建設項目征地拆遷補償標準的通知》（新國土資發(fā)〔2009〕131號）、《關于公布實施自治區(qū)征地統(tǒng)一年產值標準的通知》（新國土資發(fā)〔2011〕19號）文件與《關于自治區(qū)國土資源系統(tǒng)土地管理行政事業(yè)性收費標準的通知》（新計價房〔2001〕500號），131號文至今已執(zhí)行7年、19號文已執(zhí)行5年，而500號文已執(zhí)行12年。

33征地政策執(zhí)行補償標準差異大

烏魯木齊市的土地征收補償標準的實施以《土地管理法》及自治區(qū)制定的征地補償相關細則為主，然而在實際的土地征收補償過程中，項目資金的差異導致征地補償標準呈區(qū)域性差異。另外，同一個征地項目，失地農戶協(xié)議簽訂的時間不同補償款也存在一定差異。

34社會保障制度不完善

城鎮(zhèn)化進程中，土地不僅是人類生產生活載體，更承載著失地農戶的養(yǎng)老功能。失地農戶失去賴以生存的土地后，需要其他載體以承接失地農戶的養(yǎng)老。而當下，土地征收過程中，失地農戶一方面想拿到更多的征地補償款；另一方面又缺乏對政府的信任，征收雙方都偏向于單一的貨幣補償，最終只能靠失地農戶自主解決養(yǎng)老問題。

4烏魯木齊市征地社會風險規(guī)避措施建議

41提高征地補償標準

提高征地補償標準是保障失地農戶利益的主要方式，修訂土地征收補償標準有著必要性與緊迫性。只有將提高后的征地補償標準與合理土地征收安置方式相結合才能切實提高農民生活水平，可理解為是國家對失地農戶的變相投資，只有這樣才能發(fā)展失地農戶，保障失地農戶利益，促進社會經濟持續(xù)穩(wěn)定增長。

42規(guī)范征地程序

要著重完善行政審批等相關的征地程序制度，強化被征地農民在征地過程中的參與權和知情權。建立征地前的公告、聽證和審批制度，以及征地中的民主決策制度和征用回轉制度；建立征地中的權力制約、征地社會風險評估制度、社會監(jiān)督機制，完善征收后公平有效的征地爭議仲裁制度和司法救濟制度；健全整個征地過程中程序的立法規(guī)制。

43多元化征地安置方式

建議強制性推廣多元化的土地征收補償安置方式，以社保安置為根本安置方式，結合就業(yè)安置、股份公司經營安置方式與貨幣補償安置方式相結合，實現(xiàn)失地農民老有所依、病有所醫(yī)，減輕農村子女養(yǎng)老負擔，提升失地農民生活幸福感，讓更多的勞動力解放出來，發(fā)展社會經濟。另外，對于有條件的區(qū)縣，可對失地農戶實行異地安置，并將其土地使用權作價入股，提高耕地效益。或對失地農戶進行就業(yè)安置，將失地農戶的就業(yè)與養(yǎng)老依托于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，降低征地社會風險，維護社會和諧環(huán)境。

44加強土地執(zhí)法

建立嚴格的土地執(zhí)法監(jiān)察問責制，對本區(qū)域內違法違章用地事件不及時處理的，給予嚴厲處罰。對領導實行小組管理制，領導管理各組組長，組長沒有按時監(jiān)察所管轄區(qū)域內的違法違章用地、對違法違章用地事件沒有及時處理，或對違法違章用地事件處理不得當，領導要承擔連帶責任。處罰的辦法包括取消年底評優(yōu)資格、扣除獎金等。

45完善征地風險評估系統(tǒng)

以切實地了解失地農戶意愿為征地風險評估的基本前提，在做各項征地風險評估過程中，均要先做一定量的農戶土地征收意愿調查，評估征地項目風險。建議地方政府做征地風險評估的管理者，由征地項目涉及鄉(xiāng)政府進行具體的征地風險評估，當?shù)氐膰敛块T、維穩(wěn)部門、信訪部門等要積極地予以配合，各司其職，共同完成項目風險評估。

參考文獻：

[1]馮曉平三種視角下的失地農民權益研究[D].北京：北京工業(yè)大學學報，2011

[2]杜受祜參與式管理與農民權益保護[J].農村經濟，2004（1）

[3]CampellRural Violence in Socialise China[J].The China Quarterly，2006（103）

[作者簡介]高潔（1989—），女，漢族，內蒙古人，碩士，農村與區(qū)域發(fā)展專業(yè)。研究方向：區(qū)域發(fā)展與規(guī)劃管理；俞鑫（1988—），男，漢族，山東人，碩士，農村與區(qū)域發(fā)展專業(yè)。研究方向：資源管理與區(qū)域持續(xù)發(fā)展；通訊作者：王承武（1975—），男，漢族，湖北麻城人，管理學博士，教授，博士生導師，新疆農業(yè)大學管理學院副院長；張強（1983—），男，漢族，本科，交通工程專業(yè)。