張易+李資華+李海峰

[摘要]2010年，國(guó)土資源部出臺(tái)《國(guó)土資源部規(guī)章和規(guī)范性文件后評(píng)估辦法》（國(guó)土資源部令第47號(hào)），要求對(duì)部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件開(kāi)展后評(píng)估工作。筆者根據(jù)工作實(shí)踐，通過(guò)座談會(huì)和問(wèn)卷調(diào)查的形式，實(shí)地了解地方國(guó)土管理部門(mén)在閑置土地處置方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和主要做法，從立法質(zhì)量、執(zhí)行情況和實(shí)施效果等方面對(duì)《閑置土地處置辦法》（國(guó)土資源部令第53號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“53號(hào)令”）開(kāi)展后評(píng)估，深入分析了53號(hào)令存在問(wèn)題，并提出了完善制度、改進(jìn)管理的意見(jiàn)和建議。

[關(guān)鍵詞]土地；閑置；53號(hào)令；后評(píng)估

[DOI]1013939/jcnkizgsc201714211

1后評(píng)估背景

11國(guó)家政策的明確規(guī)定

如何使國(guó)土資源法律法規(guī)的清理、完善和自我更新更加制度化、規(guī)范化、常態(tài)化，更加具有科學(xué)性、系統(tǒng)性、權(quán)威性和生命力，是國(guó)土資源管理工作關(guān)注和面臨的難題。2010年，依據(jù)國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)依法行政的有關(guān)規(guī)定，國(guó)土資源部出臺(tái)了《國(guó)土資源部規(guī)章和規(guī)范性文件后評(píng)估辦法》（國(guó)土資源部令第47號(hào)）[1]，建立了后評(píng)估制度，對(duì)于推動(dòng)國(guó)土資源管理理念、管理職能和管理作風(fēng)的轉(zhuǎn)變具有重大意義。按照一定程序、標(biāo)準(zhǔn)和方法，對(duì)規(guī)章和規(guī)范性文件開(kāi)展后評(píng)估工作，對(duì)規(guī)章和規(guī)范性文件作出評(píng)價(jià)，以便查找制度漏洞、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)得失。

12保障權(quán)益的現(xiàn)實(shí)需要

后評(píng)估工作在維護(hù)群眾利益促進(jìn)國(guó)土資源管理改革方面也正在產(chǎn)生積極影響。2015年是國(guó)土資源部全面實(shí)施后評(píng)估制度的第四年，根據(jù)國(guó)土資源管理改革的迫切需要和管理相對(duì)人、社會(huì)各界的關(guān)注熱點(diǎn)，[2]開(kāi)展了關(guān)系群眾利益保護(hù)的集體土地征收補(bǔ)償、閑置土地處置、土地儲(chǔ)備等制度的后評(píng)估工作，通過(guò)了解社會(huì)公眾參與國(guó)土資源管理，維護(hù)權(quán)益的訴求，掌握制度在基層落實(shí)的情況，對(duì)相關(guān)制度進(jìn)行了完善，方便了基層群眾理解和執(zhí)行。

13解決問(wèn)題的迫切要求

53號(hào)令[3]自2012年頒布實(shí)施以來(lái)，在開(kāi)展閑置土地調(diào)查、認(rèn)定和查處以及促進(jìn)節(jié)約集約用地等方面發(fā)揮了重要作用。然而，我們也應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，近年來(lái)土地管理面臨的形勢(shì)和制度環(huán)境出現(xiàn)了較大變化，土地供需矛盾和閑置土地大量存在相互交織。去年節(jié)約集約用地專項(xiàng)督察結(jié)果顯示，全國(guó)2009年至2013年已供應(yīng)的建設(shè)用地中，閑置土地達(dá)13718宗、10527萬(wàn)畝。對(duì)于財(cái)政存量資金和土地閑置問(wèn)題的處理，國(guó)務(wù)院開(kāi)始動(dòng)真格、出狠招。李克強(qiáng)總理在2015年2月的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上特別強(qiáng)調(diào)要鐵腕措施糾正土地閑置中的不作為。應(yīng)該說(shuō)53號(hào)令在執(zhí)行過(guò)程中已經(jīng)遇到了新情況、新問(wèn)題，閑置土地處置工作難度日益加大，政策要求進(jìn)一步提高。對(duì)已有政策開(kāi)展后評(píng)估工作，可以更好查找制度存在的缺陷和不足，加快新制度的供給，提高政策規(guī)定的一致性、協(xié)調(diào)性和執(zhí)行性，是解決在實(shí)際工作遇到的問(wèn)題，適應(yīng)新形勢(shì)下國(guó)土資源管理工作的需要的迫切要求。[4]

2立法質(zhì)量和執(zhí)行情況

21立法質(zhì)量

后評(píng)估結(jié)果顯示，53號(hào)令語(yǔ)言表述準(zhǔn)確，相關(guān)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、處置方式、處置程序比較合理，與《土地管理法》和《房地產(chǎn)管理法》等上位法、國(guó)土部門(mén)規(guī)章或地方性立法等同位法一致，合法有效。法令所涉條款針對(duì)性強(qiáng)，既體現(xiàn)了公平、公正和公開(kāi)原則，又體現(xiàn)了土地權(quán)利人利益訴求和權(quán)益保障的要求。[4]問(wèn)卷也顯示，九成多的問(wèn)卷調(diào)查參與者認(rèn)為53號(hào)令條款之間的銜接一致，總體合理，相關(guān)配套規(guī)定也比較完備，達(dá)到了規(guī)章預(yù)期目標(biāo)和作用，各條款對(duì)加強(qiáng)土地開(kāi)發(fā)利用監(jiān)管、促進(jìn)節(jié)約集約用地作用明顯，與我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)市場(chǎng)的未來(lái)發(fā)展相適應(yīng)。

22執(zhí)行情況

53號(hào)令自2012年7月實(shí)施以來(lái)，執(zhí)行情況良好，各地均嚴(yán)格按照53號(hào)令規(guī)定，積極開(kāi)展閑置土地調(diào)查、認(rèn)定、查處和再利用工作，并以4月22日地球日、6月25日土地日等為載體，對(duì)53號(hào)令進(jìn)行了廣泛宣傳，基層認(rèn)知度大大提高。為貫徹落實(shí)53號(hào)令各項(xiàng)要求，深入推進(jìn)閑置土地查處工作，省國(guó)土資源廳下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)江西省閑置土地清理處置工作實(shí)施方案》（贛國(guó)土資字〔2015〕51號(hào)），部署全省2008年以來(lái)閑置土地清理處置工作。其他設(shè)區(qū)市或以市政府或以市國(guó)土局的名義也相繼出臺(tái)了各種閑置土地查處和消化再利用的文件或辦法，對(duì)本地區(qū)閑置土地處置工作進(jìn)行部署。

23實(shí)施成效

231有效促進(jìn)和推動(dòng)了項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)

53號(hào)令規(guī)定未動(dòng)工開(kāi)發(fā)滿一年的，要征收土地出讓或者劃撥價(jià)款的20%的土地閑置費(fèi)，[3]高額的土地閑置費(fèi)讓很多用地單位尤其是房地產(chǎn)和商服用地單位承受不了。江西省國(guó)土資源管理部門(mén)在贛州等區(qū)域開(kāi)展閑置用地情況調(diào)研的座談會(huì)上，某集團(tuán)負(fù)責(zé)人就直言：與其交這么大筆的土地閑置費(fèi)，還不如拿去開(kāi)發(fā)建設(shè)。集團(tuán)土地出讓金10億元，20%的閑置費(fèi)就達(dá)2000萬(wàn)元，該筆費(fèi)用可建設(shè)20萬(wàn)平方米廠房?；A(chǔ)版不支持的外掛字符，企業(yè)版支持應(yīng)該說(shuō)，土地閑置費(fèi)的收取對(duì)用地單位有一定震懾作用，一定程度上有效促進(jìn)和推動(dòng)了項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)。

232集中查處和盤(pán)活了一批閑置土地

近幾年特別是53號(hào)令頒布實(shí)施以來(lái)，江西省國(guó)土資源廳全面開(kāi)展批而未供、供而未用及閑置低效土地專項(xiàng)核查工作，指導(dǎo)和督促地方積極盤(pán)活閑置低效土地，采取騰籠換鳥(niǎo)、轉(zhuǎn)讓置換等多種方式，集中查處和盤(pán)活了一批閑置土地。上饒市近兩年共調(diào)查認(rèn)定閑置土地67宗、面積300余公頃，已查處47宗、270公頃；宜春市僅2012—2014年就調(diào)查、收回閑置和低效土地2萬(wàn)余畝；贛州市開(kāi)發(fā)區(qū)僅2013年就清理閑置土地近百公頃。

233土地市場(chǎng)秩序更加規(guī)范

隨著國(guó)家對(duì)閑置土地查處日益趨緊，各地相繼出臺(tái)了一系列關(guān)于閑置土地查處的文件、辦法或措施。撫州市印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)撫州市閑置和低效工業(yè)用地清理處置實(shí)施方案的通知》（撫府辦發(fā)〔2014〕19號(hào)）；宜春市政府每年都把閑置和低效利用土地清理處置工作寫(xiě)入政府工作報(bào)告并下發(fā)有關(guān)文件等。這些通知文件的出臺(tái)，為全省各地閑置土地查處提供了有力的政策支撐，也為規(guī)范全省土地市場(chǎng)秩序提供了制度保障。

24存在的主要問(wèn)題

241級(jí)別低導(dǎo)致聯(lián)合查處難度大

土地閑置成因復(fù)雜，閑置土地查處是重大利益關(guān)系的調(diào)整，非國(guó)土部門(mén)一家能夠完成。實(shí)際操作中，一宗土地能夠最終認(rèn)定為閑置并被查處，一定是國(guó)土、發(fā)改委、稅務(wù)、財(cái)政、工商、城建和招商等甚至公、檢、法多個(gè)部門(mén)聯(lián)動(dòng)的結(jié)果。然而53號(hào)令是國(guó)土資源部規(guī)章，級(jí)別相對(duì)較低，不足以調(diào)動(dòng)相關(guān)部門(mén)，難以引起地方政府的高度重視，如贛縣就曾出現(xiàn)一宗地被認(rèn)定為閑置的時(shí)間長(zhǎng)達(dá)三年之久的尷尬局面。

242閑置土地界定難

53號(hào)令第二條規(guī)定：已動(dòng)工開(kāi)發(fā)但開(kāi)發(fā)建設(shè)用地面積占應(yīng)動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設(shè)用地總面積不足1/3或者已投資額占總投資額不足25%，中止開(kāi)發(fā)建設(shè)滿一年的國(guó)有建設(shè)用地，也可以認(rèn)定為閑置土地。[3]第一，已動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設(shè)用地面積測(cè)量較為困難，界定過(guò)程比較煩瑣；第二，國(guó)土部門(mén)去量化已投資額占總投資額比例較難；第三，條款中“也可以認(rèn)定為閑置土地”表述模糊，留下操作空間不好操作等。

243閑置土地處置難

一是對(duì)于已經(jīng)辦理了銀行貸款的閑置土地收回，53號(hào)令沒(méi)有明確具體規(guī)定；二是土地閑置費(fèi)征收極為困難，尤其是無(wú)償收回，實(shí)際操作中幾乎不可能；三是對(duì)于土地置換的，53號(hào)令中雖有所表述，但沒(méi)有明確操作程序，缺乏指導(dǎo)性；四是對(duì)于已收回的閑置土地，利用較難，尤其是在經(jīng)濟(jì)下行情況下，很難安排新項(xiàng)目。調(diào)查反映，在地塊利用條件接近情況下，用地單位更愿意選擇“新”地，而不是收回的“舊”地。

244對(duì)因政府原因造成的土地閑置缺乏懲處機(jī)制

經(jīng)調(diào)查，政府原因造成土地閑置的比例高達(dá)七成。53號(hào)令中未能規(guī)定因政府原因造成土地閑置的懲處機(jī)制，實(shí)際操作上可能會(huì)被濫用，將一些不是政府原因造成的歸結(jié)為政府原因而免予懲罰，一定程度上不利于閑置土地查處，且容易滋生腐敗。

25意見(jiàn)建議

251建議提升53號(hào)令的規(guī)章級(jí)別

建議53號(hào)令由目前的部門(mén)規(guī)章上升至國(guó)務(wù)院規(guī)章或者由國(guó)土、發(fā)改委、稅務(wù)、財(cái)政、工商、城建和招商等有關(guān)部門(mén)聯(lián)合發(fā)文實(shí)施。閑置土地查處時(shí)，則應(yīng)建立由政府牽頭，國(guó)土、發(fā)改、稅務(wù)、財(cái)政、工商、城建和招商甚至公、檢、法等多個(gè)部門(mén)參與的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，達(dá)到高效查處閑置土地的目的。如贛州經(jīng)開(kāi)區(qū)形成以管委會(huì)牽頭，相關(guān)部門(mén)參與的聯(lián)合查處閑置土地機(jī)制，在不到1年的時(shí)間，就將確定的5宗閑置土地查處到位。

252建議完善53號(hào)令中閑置土地認(rèn)定的有關(guān)條款

一是完善1/3動(dòng)工開(kāi)發(fā)面積的確定，如按現(xiàn)在的認(rèn)定方式確定，則實(shí)際操程序過(guò)于復(fù)雜，較難確定；二是實(shí)際操作中，國(guó)土部門(mén)按照投資額不足25%來(lái)確定閑置土地較為困難，建議取消或者規(guī)定由哪個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)；三是“也可認(rèn)定為閑置土地”表述應(yīng)更加明確，要么可以，要么不可以，留下裁量空間反而不好操作；四是建議對(duì)“因政府原因造成的土地閑置可以延長(zhǎng)不超過(guò)1年的”規(guī)定可根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)延長(zhǎng)。

253建議調(diào)整閑置土地費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)

調(diào)查反映，閑置土地費(fèi)的收取相當(dāng)困難，且在實(shí)際過(guò)程中查處的閑置土地會(huì)因供應(yīng)方式、土地出讓金、土地用途等不同，造成查處方式和查處結(jié)果的差異，加之土地閑置原因復(fù)雜，建議將20%的土地閑置費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)改為按類(lèi)型分幅度收取，比如10%～20%，給地方根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)裁量。

254建議增加因政府原因造成土地閑置的懲處機(jī)制

企業(yè)原因造成的土地閑置，尚可對(duì)其加收閑置費(fèi)或者無(wú)償收回土地使用權(quán)，甚至通過(guò)誠(chéng)信檔案把企業(yè)列入“黑名單”，逐出市場(chǎng)等方式對(duì)其進(jìn)行懲處。但對(duì)于在實(shí)際中占有較大比例的政府原因造成土地閑置的則暫無(wú)懲處措施，建議在53號(hào)令中增加因政府原因造成閑置的懲處或問(wèn)責(zé)措施，盡量減少因政府原因而造成的土地閑置。

參考文獻(xiàn)：

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[基金項(xiàng)目]本文系江西農(nóng)業(yè)大學(xué)博士科研啟動(dòng)基金（項(xiàng)目編號(hào)：09004717）相關(guān)研究成果。

[作者簡(jiǎn)介]張易（1984—），男，漢族，江西泰和人，本科，工程師。研究方向：批后監(jiān)管，土地利用，土地評(píng)價(jià)等。通訊作者：李海峰（1984—），男，漢族，江西寧都人，博士研究生，講師。研究方向：土地利用，景觀生態(tài)評(píng)價(jià)。