李詩燦

摘要：建立跨行政區(qū)劃司法管轄制度，是當前司法改革的一項重要制度和措施。本文以生態(tài)案件為切入點，對生態(tài)案件跨行政區(qū)劃管轄辦理機制的構建涉及的案件管轄機制、辦案機構的設置、案件受理機制、案件的訴訟程序、辦案責任的承擔等相關問題進行探討，提出意見和建議，同時對這項制度進行理性的評判。

關鍵詞：生態(tài)案件 跨行政區(qū)劃管轄 辦案機制構建 制度評判

跨行政區(qū)劃司法管轄是一項全新的改革措施，目前尚未形成統(tǒng)一的模式，對跨行政區(qū)劃管轄案件辦理機制尚未有定論。筆者結合實際，探討跨行政區(qū)劃司法管轄制度的系列相關問題，對構建生態(tài)案件跨行政區(qū)劃管轄辦理機制提出意見和建議，同時理性地對跨行政區(qū)劃司法管轄制度進行評判。

一、生態(tài)案件跨行政區(qū)劃管轄辦理機制的構建

（一）跨行政區(qū)劃案件管轄問題

我國現行的司法管轄包括：一般地域管轄、特殊地域管轄、提級管轄、移交管轄、協商管轄、指定管轄等，隨著近年司法改革探索，還出現了集中管轄、跨行政區(qū)劃管轄。中央司法改革文件及有關立法，不僅應當對生態(tài)案件是否劃歸已經成立或將要成立的跨行政區(qū)劃法院、檢察院管轄進行明確，而且應當對跨行政區(qū)劃法院、檢察院的性質、地位、職能，特別是受理管轄的案件范圍進行明確。[1]

1.跨行政區(qū)劃法院、檢察院設置和命名。（1）設置。以鐵路運輸法院、檢察院改造的跨行政區(qū)劃法院、檢察院，在不同省際之間，可以考慮在兩個至數個的省份（含自治區(qū)、直轄市）分別設立一個跨行政區(qū)劃法院、檢察院，相當于省級法院、檢察院；在同一個省份，可以考慮在兩個至數個的地級市（州、自治州）分別設立一個跨行政區(qū)劃的法院、檢察院，相當于地市級法院、檢察院；在同一個地級市，可以考慮在兩個至數個的縣（市、區(qū)）分別設立一個跨行政區(qū)劃的法院、檢察院。（2）命名?？缧姓^(qū)劃法院、檢察院不宜再以“鐵路法院、檢察院”進行命名，而要從跨行政區(qū)劃的特點出發(fā)，進行分別命名。鑒于與現有的各級法院、檢察院除了法院有審級別的區(qū)別外，都是以行政區(qū)劃進行冠名的特點，對于跨省的法院、檢察院，可以考慮按照我國政治地理上的七大區(qū)進行劃分的方法，如華東（大區(qū)）第一高級人民法院、第二高級人民法院等進行命名?？绲丶壥校ㄖ?、自治州）和跨縣（市、區(qū)、自治縣）設立的法院、檢察院，亦類同。

2.跨行政區(qū)劃法院、檢察院受理管轄的案件范圍。筆者認為，對于生態(tài)刑事案件，無論法院、檢察院，對于一般案件，原則上由跨行政區(qū)劃基層法院、檢察院管轄；對于重大案件，原則上由跨行政區(qū)劃中級法院或與其對應的同級檢察院管轄。

至于何為“重大案件”，則需要有關立法或司法解釋進行明確。（1）普通生態(tài)民事訴訟、行政訴訟案件，可以由跨行政區(qū)劃基層法院受理和管轄。此外，對于以縣級以上人民政府或其工作部門為被告的行政訴訟案件，筆者認為，宜提高審級由跨行政區(qū)劃中級法院作為第一審法院。（2）公益訴訟案件。①對于生態(tài)行政公益訴訟案件，可以提高審級由相當于中級法院的跨行政區(qū)劃法院擔任第一審法院，確以其管轄權；②對于民事公益訴訟案件的管轄，分兩種情況：屬于普通民事公益訴訟案件的，一般由跨行政區(qū)劃基層法院受理和管轄；屬于重大民事公益訴訟案件，由跨行政區(qū)劃中級法院管轄。

（二）案件辦理機構的設置

1.有關跨行政區(qū)劃司法機關的生態(tài)環(huán)境資源審判、檢察部門。一旦設立跨行政區(qū)劃司法機關即跨行政區(qū)劃法院、檢察院，則應當對現在部分原來屬于普通法院、檢察院的職能相應地調整成為跨行政區(qū)劃法院、檢察院的職能。也就是說，除了在最高人民法院、最高人民檢察院內部分別設立跨行政區(qū)劃審判庭和檢察廳管理全國跨行政區(qū)劃法院、檢察院工作外，在地方跨行政區(qū)劃法院、檢察院內部，要根據實際需要設立相關的內設機構和業(yè)務部門，負責辦理跨行政區(qū)劃的審判和檢察業(yè)務。同時，要具有審理或辦理刑事、民事、行政案件的內設機構。

以生態(tài)刑事案件為例，一旦將生態(tài)案件調整成跨行政區(qū)劃法院、檢察院管轄之后，首先，要在撤銷地方法院、檢察院的生態(tài)資源刑事審判、檢察部門的基礎上，在跨行政區(qū)劃法院、檢察院內部設立相應的生態(tài)資源刑事審判、檢察部門。其次，對于原有生態(tài)資源審判人員和檢察人員，是否歸并到跨行政區(qū)劃司法機關的生態(tài)資源審判部門或檢察部門問題。不能搞“一刀切”，要給予原有機構司法人員個人和跨行政區(qū)劃司法機關雙方都有一定的自主權和選擇權。

2.跨行政區(qū)劃司法機關的生態(tài)環(huán)境資源審判、檢察部門的職能探討。對于生態(tài)刑事、民事和行政訴訟案件，是否同時由生態(tài)資源審判、檢察部門辦理，應該具體情況具體分析。目前，只能將部分已經在理論界和實務界形成共識的案件劃歸跨行政區(qū)劃法院、檢察院管轄。

筆者認為，在實行跨行政區(qū)劃管轄后，普通生態(tài)民事、行政案件，宜繼續(xù)分別由民事審判庭、行政審判庭負責審理。但是，為了加強對生態(tài)等公益訴訟案件的辦理，跨行政區(qū)劃法院應當成立公益訴訟審判庭，專門辦理公益訴訟案件?？缧姓^(qū)劃基層法院公益訴訟審判庭專門辦理民事公益訴訟案件；跨行政區(qū)劃中級法院公益訴訟審判庭既專門辦理行政公益訴訟和重大民事公益訴訟。而跨行政區(qū)劃檢察院的辦理生態(tài)案件的內部機構，應當與法院有關審判機構相對應，同時設立公益訴訟檢察處（或科）。當然，這些有關機構設置問題和上述司法管轄的問題，期待《法院組織法》、《檢察院組織法》和三大“訴訟法”進行修改和完善。

（三）案件受理和移送機制

1.法院對生態(tài)民事、行政訴訟案件的受理和移送機制。2015年5月，法院民事、行政案件立案登記制已經開始實行。對于生態(tài)民事、行政訴訟案件，應當允許老百姓就近起訴，避免不必要的訟累。（1）對于當事人通過所在地縣級（縣市區(qū)）人民法院向跨行政區(qū)劃人民法院起訴的案件，所在地縣級人民法院立案庭應當依法受理，并將案件移送有管轄權的跨行政區(qū)劃人民法院。當事人不知道管轄法院的，所在地縣級法院有義務告知其有關管轄法院，并可以將案件移送有管轄權的跨行政區(qū)劃法院。（2）受移送的跨行政區(qū)劃法院接受案件后，應當及時與起訴人取得聯系，必要時可以通過所在地的人民法院與起訴人取得聯系，同時應當按照法律規(guī)定的方式依法向被起訴人送達起訴狀副本和有關權利義務告知書等有關法律文書等。（3）地方法院在辦理案件過程中，發(fā)現所辦案件不屬于本院管轄而屬于跨行政區(qū)劃法院管轄的，應當將案件移送移送跨行政區(qū)劃人民法院辦理，并在合理期限內按照法律規(guī)定的方式依法告知起訴人。（4）除非刑事案件或開庭需要等特殊情形，一般可以允許當事人不直接前往具體辦理案件的跨行政區(qū)劃法院，所在地法院有義務提供必要的幫助。如：利用遠程視頻系統(tǒng)，方便跨行政區(qū)劃法院詢問訴訟當事人等。

2.檢察院和法院受理生態(tài)刑事訴訟案件機制。對于有關生態(tài)刑事案件，以某省為例，雖然公安機關偵察職能分屬于不同的辦案部門，但2012年《刑事訴訟法》修改后，隨著檢察機關內設機構職能的調整，生態(tài)刑事案件經檢察機關案管部門統(tǒng)一受理后，均集中在生態(tài)資源檢察部門辦理，除非按照級別管轄需要移送上級檢察機關辦理的除外。這嚴格講，還不具備跨行政區(qū)劃管轄司法改革的要求。

如果將生態(tài)案件整體劃歸跨行政區(qū)劃司法機關管轄，則應該考慮是否應當成立跨行政區(qū)劃公安部門，調整現在的地方公安局的職能，將生態(tài)案件等特殊類型的刑事案件劃歸其管轄。跨行政區(qū)劃公安機關辦理的有關生態(tài)刑事案件，則不再向案發(fā)地現有的縣級檢察機關移送審查批捕和移送審查起訴，而應當向跨行政區(qū)劃檢察院移送審查批捕和移送審查起訴。

在跨行政區(qū)劃法院受理生態(tài)刑事案件，主要是接受同級跨行政區(qū)劃檢察院提起公訴的刑事案件。

（四）案件辦理的訴訟程序和其他問題

1.有關民事、行政和刑事跨行政區(qū)劃管轄的辦案程序。（1）有關原則規(guī)定和辦案程序問題。筆者認為，首先，有必要修改現行的“兩院”組織法，分別增加規(guī)定“國家設置跨行政區(qū)劃法院、跨行政區(qū)劃檢察院，負責辦理跨行政區(qū)劃管轄案件”的專門規(guī)定。其次，有必要對現行的三大“訴訟法”的進行修改。總則部分，應當增加對生態(tài)案件等特殊類型案件“實行跨行政區(qū)劃管轄的原則”、“跨行政區(qū)劃管轄案件由跨行政區(qū)劃法院、檢察院負責審理、辦理”等原則規(guī)定；分則部分，宜增加具體的“跨行政區(qū)劃司法管轄特殊程序規(guī)定”。而對于特殊程序規(guī)定沒有規(guī)定的，仍然要參照三大“訴訟法”的一般辦案程序規(guī)定。（2）跨行政區(qū)劃管轄的辦案時限起算問題。針對前文提及允許當事人就近起訴減少訟累問題，對于跨行政區(qū)劃管轄的民事訴訟案件和行政訴訟案件，除依照改變管轄的規(guī)定重新計算辦案時限外，無論是代為受理的案件還是其他案件，均應該以有權司法機關收到案件之日開始起算辦案時限。對于代為受理的期間和案件移送的在途期間，均不應計算在正常的辦案期限范圍內。（3）有關訴訟費問題。對于普通生態(tài)行政、民事訴訟案件，原則上法院應當允許起訴人緩交訴訟費；對于存在“由于本案遭受重大損失而造成經濟困難的”等特殊情形的，應當給予減少或免交訴訟費。對于生態(tài)民事、行政公益訴訟案件，原則上應當一律免除案件的訴訟費，既方便公民、機關、法人或其他組織提起公益訴訟，提高他們參與公益訴訟維護社會公共利益的積極性和自覺性；同時也方便檢察機關參與到生態(tài)等公益訴訟中，捍衛(wèi)國家法律的正確統(tǒng)一實施和維護社會公平正義。

2.有關我國生態(tài)環(huán)境保護刑罰適用原則存在的問題。造成我國刑事法律和刑罰對生態(tài)環(huán)境資源保護的不利局面，主要是我國生態(tài)環(huán)境保護的刑罰適用原則存在的問題造成的。主要有：（1）對環(huán)境犯罪普遍采取結果犯的模式，刑法的事先預防功能重視不夠，無法有效保護環(huán)境安全；（2）沒有將足以造成嚴重環(huán)境污染和破壞的危險行為犯罪化，結果加重原則尚未得到普遍適用；（3）沒有引入嚴格責任制度，刑罰的威懾效果大為減弱；（4）責任推定原則還沒有法定化，因果關系的認定難度較大等。[2]這些問題，期待我國的刑法和生態(tài)環(huán)境資源保護立法予以借鑒、吸收和修改完善。

（五）辦案責任的承擔

1.認真落實檢察官、法官辦案責任制等司法責任制，凸顯法官、檢察官等的辦案主體地位。一方面，結合司法改革抓緊設立一批跨行政區(qū)劃法院、檢察院，逐步推進。另一方面，圍繞落實司法辦案責任制，在做好檢察人員分類管理的同時，明確進入員額的法官、檢察官的辦案責任主體地位，通過推行法官、檢察官辦案責任制，充分調動他們辦案的積極性和能動作用。同時，要為檢察官依法履職提供必要的保障，推動和確保司法權的有效運行，促進司法決策的科學化、民主化和精品化。

2.合理規(guī)范和約束集體決策權，嚴格追究錯案責任制，遏制司法腐敗。傳統(tǒng)的辦案機制下，難以克服“領導專橫，辦案人盲從”，“集體責任，等于沒有人來承擔責任”，“錯案無人追究”等弊端。筆者認為，解決措施有幾個步驟：（1）進一步厘清什么是“錯案”，明確錯案責任的劃分標準和追究程序。（2）合理分權，強化不同辦案主體的責任。尤其要明確承辦案件檢察官等的辦案責任，嚴禁和防止承辦檢察官對案件及其處理意見不負責任，或成為領導和上級腐敗的代言人。（3）減少和控制提交檢委會討論研究和集體決策的案件范圍，避免以集體責任替代個人責任。應當適當限制和縮小檢委會研究決定案件的范圍，把不應該由檢委會討論決策和承擔責任的案件拒之門外，或者檢委會只提供參考意見，由檢察長（分管檢察長）決定并對外承擔責任。（4）嚴格落實辦案責任制，加強錯案責任追究和查處。全面落實辦案責任制，既要強化對辦案成效的考核，也要加強對錯案責任的追究查處。對造成錯案的，要根據是否存在過錯及過錯程度決定有關人員的錯案責任。

二、對跨行政區(qū)劃司法管轄制度及其案件辦理機制的理性評判

（一）跨行政區(qū)劃司法管轄制度是一項新鮮的改革制度，但優(yōu)點和弊端并存

雖然實行跨行政區(qū)劃管轄有利于克服地方保護主義的影響，對于推進司法公正起著積極作用。但是，不可否認，實行跨行政區(qū)劃管轄也存在一定的弊端。首先，實行跨行政區(qū)劃管轄，往往容易增加了絕大多數訴訟當事人等的訴訟成本和訟累。這一點，前文已經談及；其次，時空距離和管轄地域范圍的加大，往往不利于案件承辦人員等到現場或實地調查核實案情，查明案件事實真相；再次，實行跨行政區(qū)劃管轄后，對司法干預的力量和方向會發(fā)生轉移。雖然原有的地方干預一定程度上會得到遏制和削弱，但是不等于會完全消亡。如果不采取有效措施進行認真防范和積極應對，地方干預有可能演變成借助上級機關和部門的力量，以及借助有關上級領導的影響力來干預司法。當然，不排除當事人或者其“訴訟掮客”通過不正當手段，拉攏和收買跨行政區(qū)劃管轄司法機關的領導或有關辦案人員。甚至，有可能因為在異地的因素而使司法腐敗變得“神不知，鬼不覺”。

（二）跨行政區(qū)劃司法管轄改革探索，不應該拘泥一種模式

盡管司法管轄的理想狀態(tài)，是司法管轄區(qū)與行政區(qū)劃的徹底脫鉤。但是，目前實行跨行政區(qū)劃司法管轄制度完全替代現有的司法管轄制度是不現實的。當然，司法改革可以多點開花分步驟進行推進。在通過以鐵路法院、檢察院模式改造有別于現行地方法院、檢察院設置的跨行政區(qū)劃法院、檢察院的同時，也可以考慮在我國東部和中部地區(qū)，指定一批人口密集的省市，進行合并式的跨行政區(qū)劃司法管轄改革試點。通過逐步整合司法資源，先對2至3個縣市區(qū)的地方法院、檢察院分別進行合并，組成跨行政區(qū)劃的法院、檢察院檢察院。在取得成功經驗的基礎上，再逐步推廣復制。

可以通過探索不同模式的跨行政區(qū)劃司法改革，為形成全國統(tǒng)一模式的跨行政區(qū)劃司法管轄改革積累經驗。而對于新疆、西藏等地域廣大、人口稀少的少數民族自治區(qū)，筆者不贊成進行進行跨省級行政區(qū)劃司法管轄改革。

（三）實行跨行政區(qū)劃管轄后，如何加強對辦案司法人員的監(jiān)督約束，仍然是一個值得重視和研究的問題

落實司法責任制，實行檢察官、法官辦案責任制，實際上是對現有的領導決策制度的分權和制約，逐步擴大決策主體的層級和范圍，逐步改變“審者不定，定者不審”的弊端，回歸到案件審理和辦理的本質中，實行辦案權力和辦案責任的對等，實現辦案法官、檢察官等對所辦案件所應承擔的絕對責任、嚴格責任和終身責任。而絕對的權力產生絕對的腐敗。如果不對法官、檢察官等司法人員采取強有力的監(jiān)督制約，特別是強化對法院、檢察院內部各辦案責任主體的剛性監(jiān)督，強力查處辦案責任主體與當事人、辯護人或其他訴訟參與人等發(fā)生不正當的“交易”等司法腐敗問題，防止和杜絕司法權的濫用，則這種跨行政區(qū)劃司法管轄改革的制度安排以及其案件辦理機制的先進性和意義，則無從體現。這不僅是司法機關自身義務容辭的責任和義務，也是人大權力監(jiān)督、政協民主監(jiān)督、新聞輿論監(jiān)督的重心所在。

注釋：

[1]參見程琥：《行政案件跨行政區(qū)劃集中管轄的法治意義》，載《人民法院報》2015年5月20日。

[2]參見李慧織：《比較法視野下的我國環(huán)境犯罪刑罰適用缺陷研究》，載趙秉志主編：《當代刑事法律科學探索（上冊）》，北京大學出版社2010年版，第697頁至713頁。