丁世顯

上海市第十四屆人大常委會第三十七次會議剛剛審議通過了《上海市居民委員會工作條例》，加上2016年9月修訂通過的《上海市街道辦事處條例》，以及今年2月修訂通過的《上海市實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》，至此，加強(qiáng)基層治理的三部地方性法規(guī)都已經(jīng)修訂或者制定完成。

基層建設(shè)的蓬勃實踐需要法規(guī)的支撐和保障

黨的十八屆四中全會、五中全會對加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理、推進(jìn)基層治理法治化作了戰(zhàn)略部署，指出“全面推進(jìn)依法治國，基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)在基層”。2014年市委創(chuàng)新社會治理，加強(qiáng)基層建設(shè)“一號課題”研究及“1+6”系列文件，明確創(chuàng)新社會治理，加強(qiáng)以街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和居村為重點(diǎn)的基層建設(shè)，是關(guān)系上海發(fā)展的一項基礎(chǔ)性、全局性的重要工作，堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障，堅持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，更多運(yùn)用法治化、社會化、市場化、信息化方式，堅決破除體制機(jī)制弊端，推進(jìn)傳統(tǒng)社會管理向現(xiàn)代化社會治理轉(zhuǎn)變，努力走出一條符合中國國情、上海特點(diǎn)和現(xiàn)代社會治理規(guī)律的特大城市社會治理新路。為了落實市委“1+6”系列文件精神，將本市在基層社會治理實踐方面形成的好的經(jīng)驗做法予以固化，進(jìn)一步提高本市基層治理水平，市人大常委會采用街、村、居滾動立法模式，對《上海市街道辦事處條例》《上海市實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》予以修訂，并制定《上海市居民委員會工作條例》，為本市基層治理提供良好的法律保障。

原則機(jī)制和任務(wù)構(gòu)成了條例的四梁八柱

《上海市居民委員會工作條例》共39條，其主要內(nèi)容包括以下方面：

（一）明確居民委員會工作的性質(zhì)和基本原則。條例明確，居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的基層群眾性自治組織這一性質(zhì)。居民委員會的工作應(yīng)當(dāng)堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府指導(dǎo)、依法自治、社會參與，服務(wù)居民群眾，形成居民區(qū)治理合力，并根據(jù)這一原則，對發(fā)揮黨在居民區(qū)基層組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，政府及其職能部門對居民委員會工作的指導(dǎo)、支持和幫助，鼓勵居民委員會工作創(chuàng)新等作了原則規(guī)定。

（二）明確居民委員會的組織運(yùn)行機(jī)制。條例對居民委員會設(shè)置的原則與程序，居民委員會成員的產(chǎn)生及其履職要求，以及居民會議的組成、召集、權(quán)限等作出了規(guī)定。同時，規(guī)定居民委員會根據(jù)人民調(diào)解、綜合治理、社會保障、環(huán)境和物業(yè)、公共衛(wèi)生與計劃生育等工作需要下設(shè)若干委員會，有針對性地開展自治活動。

（三）明確居民委員會的主要任務(wù)。條例明確居民委員會以服務(wù)居民為宗旨，承擔(dān)下列主要任務(wù)：組織居民制定并遵守自治章程和居民公約，召集居民會議，執(zhí)行居民會議決定；調(diào)解民間糾紛；指導(dǎo)和監(jiān)督業(yè)主委員會開展工作；支持和引導(dǎo)居民區(qū)內(nèi)的社會力量參與居民區(qū)治理；依法協(xié)助政府及其派出機(jī)關(guān)做好與居民利益相關(guān)的相關(guān)工作；組織居民對基層政府及居民區(qū)相關(guān)公共服務(wù)單位進(jìn)行工作評價；向街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府反映居民的意見、要求和提出建議；以及法律、法規(guī)規(guī)定的其他任務(wù)。

（四）明確居民委員會的工作保障機(jī)制。為了保障居民委員會依法開展工作，條例明確了相應(yīng)的保障機(jī)制，主要包括：加強(qiáng)居民委員會能力建設(shè)，建立健全日常工作制度；完善居民委員會的經(jīng)費(fèi)、設(shè)施和人員保障；通過政府購買服務(wù)引入專業(yè)社會組織，提供專業(yè)化支持；建立和完善居民區(qū)綜合管理和服務(wù)信息平臺；鼓勵居民委員會運(yùn)用信息化方式，拓展自治渠道和平臺；相關(guān)政府職能部門依法向居民委員會提供人口、房屋等基礎(chǔ)信息和有關(guān)政務(wù)服務(wù)信息，支持居民委員會開展工作等。

權(quán)衡三對關(guān)系制定兩個清單為基層治理助力

小區(qū)綜合治理是基層社會治理中的重要內(nèi)涵，但居委會、物業(yè)管理公司、小區(qū)業(yè)委會這“三駕馬車”合作得并不順暢，相關(guān)的糾紛、矛盾很多，小區(qū)業(yè)主往往牢騷滿腹，表示“很受傷害”。如何厘清居委會、業(yè)委會、物業(yè)服務(wù)企業(yè)之間的關(guān)系，妥善處理這些現(xiàn)實中普遍存在的問題，也是市十四屆人大常委會三十四次、三十五次會議審議《上海市居民委員會工作條例（草案）》時委員們討論的熱點(diǎn)問題。具體來講，委員們認(rèn)為本次立法過程中，應(yīng)當(dāng)著力權(quán)衡好以下幾個關(guān)系：

一是居委會和政府的關(guān)系。有的委員建議條例明確居委會具有群眾性自治組織和基層政權(quán)延伸的雙重屬性，準(zhǔn)確把握好居委會的定位，以利于居委會更好地服務(wù)居民群眾。

二是居委會和業(yè)委會的關(guān)系。委員們普遍認(rèn)為居委會對業(yè)委會的自主活動依法加強(qiáng)引導(dǎo)，但應(yīng)當(dāng)慎重研究草案中“因客觀原因未能選舉產(chǎn)生業(yè)主委員會的，經(jīng)業(yè)主大會授權(quán)由居民委員會代行業(yè)主委員會的相關(guān)職責(zé)”的內(nèi)容。

三是居委會和物業(yè)服務(wù)企業(yè)的關(guān)系。有的委員提出，草案中“居民委員會應(yīng)當(dāng)協(xié)同業(yè)主委員會督促物業(yè)服務(wù)企業(yè)”中“協(xié)同”的含義不明確，居民委員會不是物業(yè)服務(wù)合同的當(dāng)事人，很難直接督促物業(yè)服務(wù)企業(yè)履行物業(yè)管理職責(zé)。

此外，委員們還對居委會行政事務(wù)多、不合理證明多等涉基層減負(fù)問題作了重點(diǎn)討論。

會后，法制委員會、常委會法制工作委員會就各方面關(guān)注的以上問題開展了專題調(diào)研，聽取了街道辦事處、居民委員會、業(yè)主委員會的意見和建議，反復(fù)認(rèn)真研究修改，吸收各方智慧。對此，條例作了如下規(guī)定：

妥善處理“三個關(guān)系”

第一，關(guān)于居民委員會與基層政府的關(guān)系。條例規(guī)定，居民委員會應(yīng)當(dāng)依法協(xié)助政府及其派出機(jī)關(guān)開展工作，市和區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)建立居民委員會協(xié)助行政事項的準(zhǔn)入管理機(jī)制，制定居民委員會依法協(xié)助行政事項清單，對清單以外的事項，居民委員會有權(quán)拒絕辦理，以減輕居民委員會負(fù)擔(dān)。同時，條例還就居民委員會出具證明事項作了規(guī)范，建立了居民委員會出具證明事項范圍清單制度。

第二，關(guān)于居民委員會與業(yè)主委員會的關(guān)系。業(yè)主大會選舉產(chǎn)生業(yè)主委員會，由業(yè)主委員會依法履職監(jiān)督物業(yè)服務(wù)企業(yè)應(yīng)當(dāng)是小區(qū)管理的常態(tài)。對確實存在客觀原因未成立業(yè)主委員會的，條例賦予居民委員會“查漏補(bǔ)缺”的職責(zé)，規(guī)定居民委員會應(yīng)當(dāng)在街道辦事處或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的指導(dǎo)和監(jiān)督下，組織業(yè)主討論決策小區(qū)公共管理事務(wù)。經(jīng)業(yè)主大會委托，居民委員會也可以暫時代行業(yè)主委員會的相關(guān)職責(zé)。但代行應(yīng)是一種臨時行為，不應(yīng)成為常態(tài)，要盡快回歸由業(yè)主委員會履行職責(zé)的正常狀態(tài)。

第三，關(guān)于居民委員會與物業(yè)服務(wù)企業(yè)的關(guān)系。居民委員會在業(yè)主委員會和物業(yè)服務(wù)企業(yè)之間應(yīng)起到居間指導(dǎo)監(jiān)督、協(xié)調(diào)糾紛的作用，指導(dǎo)和監(jiān)督業(yè)主委員會督促物業(yè)服務(wù)企業(yè)履行物業(yè)服務(wù)合同，依法調(diào)解業(yè)主、業(yè)主委員會、物業(yè)服務(wù)企業(yè)之間的物業(yè)管理糾紛，更好地促進(jìn)業(yè)主、業(yè)主委員會、物業(yè)服務(wù)企業(yè)之間和諧發(fā)展。

明確制定“兩個清單”

依法協(xié)助行政事項清單。條例規(guī)定，市和區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)建立居民委員會協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)事項的準(zhǔn)入管理制度，制定居民委員會依法協(xié)助行政事項清單；對清單以外的協(xié)助行政事項，居民委員會有權(quán)拒絕辦理。

出具證明事項范圍清單。條例規(guī)定，市和區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)建立居民委員會出具證明事項的準(zhǔn)入管理制度，制定居民委員會出具證明事項范圍清單，將法律、法規(guī)明確規(guī)定以及經(jīng)審核批準(zhǔn)的政府職能部門、企業(yè)事業(yè)單位、社會組織需要居民委員會出具的證明事項，納入清單范圍。