Uma Adusumilli【印度】著 沙永杰 徐 洲 譯

孟買大都市區(qū)域
——現(xiàn)狀和未來發(fā)展的挑戰(zhàn)

Uma Adusumilli【印度】著 沙永杰 徐 洲 譯

從規(guī)劃管理的視點(diǎn)介紹孟買大都市區(qū)域產(chǎn)生和發(fā)展的歷史、法令和管理框架背景，梳理了孟買大都市區(qū)域以往兩版規(guī)劃和目前正在公示的第3版規(guī)劃的主要關(guān)注問題和規(guī)劃思路。歸納了5個(gè)對(duì)孟買大都市區(qū)域發(fā)展有重大影響的問題——城市管治難度大、人口密度過高、行政體系繁復(fù)、就業(yè)與經(jīng)濟(jì)亟待提升和貧民窟問題，闡明了第3版大都市區(qū)域規(guī)劃關(guān)注的城市擴(kuò)張、開發(fā)建設(shè)新中心、郊區(qū)發(fā)展中心、環(huán)境保護(hù)計(jì)劃、住房和區(qū)域信息系統(tǒng)6方面舉措，并進(jìn)一步分析了未來發(fā)展面臨的主要挑戰(zhàn)。

孟買大都市區(qū)域 | 區(qū)域規(guī)劃 | 未來挑戰(zhàn) | 管治 | 孟買大都市區(qū)域發(fā)展局

Uma Adusumilli（印度）

孟買大都市區(qū)域發(fā)展局（MMRDA）總規(guī)劃師

沙永杰

同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院

教授

徐 洲

同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院

本科生

1 印度大都市區(qū)域發(fā)展的背景

在印度，制定大都市區(qū)域規(guī)劃主要出于引導(dǎo)城市周邊開發(fā)和保護(hù)資源兩點(diǎn)考慮，而非針對(duì)包含城市的整個(gè)都市區(qū)域的發(fā)展問題。應(yīng)對(duì)城市周邊混亂開發(fā)問題已經(jīng)采取了多種辦法，主要是在機(jī)制層面的舉措，包括通過城市范圍擴(kuò)張將混亂開發(fā)范圍納入城市轄區(qū)，或者納入重新調(diào)整過的都市區(qū)域發(fā)展管控范圍。在印度許多邦（State），人口超過30萬的城市都設(shè)置了城市發(fā)展局（Urban Development Authority），在城市層面協(xié)調(diào)城市周邊開發(fā)問題。孟買是印度的金融中心，也是馬哈拉施特拉邦（Maharashtra State）的首府，馬哈拉施特拉邦城市人口比例為45%，是印度城市化率排名第三的邦。馬哈拉施特拉邦在協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展方面的舉措并未限定在都市區(qū)域范疇，而是擴(kuò)展到大區(qū)（District）①印度每個(gè)邦分為若干大區(qū)，每個(gè)大區(qū)內(nèi)有城市和郊區(qū)。范圍，并將相關(guān)的生態(tài)敏感區(qū)域也納入都市區(qū)域考慮，是一個(gè)大都市區(qū)域——所謂孟買大都市區(qū)域要從這個(gè)背景來理解。

將孟買大都市區(qū)域與印度其他大都市區(qū)域進(jìn)行比較（表1），從中心城區(qū)與都市區(qū)域在土地和人口比例情況看，孟買雖然在不大的中心城區(qū)內(nèi)承載了超過一半人口，但中心城區(qū)以外的大都市區(qū)域人口比例也接近一半，與其他主要都市區(qū)域相比，這個(gè)比例很高，對(duì)孟買都市區(qū)域進(jìn)行規(guī)劃管理的必要性十分突出②參見《孟買大都市區(qū)域空間規(guī)劃2016—2036（草案）》。。

印度幾個(gè)主要大都市區(qū)域發(fā)展局（Metro-politan Development Authority）的職能不盡相同。這些局都具有制定區(qū)域規(guī)劃和項(xiàng)目計(jì)劃的職能，但在土地開發(fā)許可、開發(fā)項(xiàng)目協(xié)調(diào)和資助基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的職能各有不同，不是所有發(fā)展局都具有這些職能。在涉及民生的醫(yī)療和教育發(fā)展項(xiàng)目方面，只有加爾各答大都市區(qū)域發(fā)展局具有這方面管理權(quán)限（表2）。

表1 印度主要都市區(qū)域的中心城區(qū)和大都市區(qū)域的人口與面積

表2 印度主要大都市區(qū)域發(fā)展局的職能比較

2 孟買：從城市到大都市區(qū)域

2.1 孟買市

孟買市人口1 240萬，面積438 km2，城市面積中有1/4是國家公園（自然森林）。整個(gè)城市呈倒三角形，兩邊分別臨阿拉伯海和塞恩河（Thane Creek），城市范圍的橫向發(fā)展沒有空間。國家公園以外的城市人口密度達(dá)到35 000人/km2。

孟買在1970年代就開始了爆發(fā)式的發(fā)展。因?yàn)槭艿匠鞘蟹秶鷥蓚?cè)水岸線和占據(jù)城市1/4土地的國家公園的限制，跨過塞恩河與烏哈斯河（Ulhas Creek）向內(nèi)陸擴(kuò)展是必然趨勢(shì)，而這種擴(kuò)張亟待合理的空間規(guī)劃。孟買的中心商務(wù)和綜合功能區(qū)處于城市南端兩側(cè)臨海的范圍，這一區(qū)域承載了政府部門、商業(yè)中心、港口、鐵路樞紐和大宗貨物交易中心等最重要的城市內(nèi)容。孟買與周邊和內(nèi)陸的聯(lián)系主要通過南北向的鐵路，這些鐵路線十分繁忙，而且要避開國家公園，鐵路沿線于是出現(xiàn)居住區(qū)，孟買城市外圍沿著南北向鐵路擴(kuò)展的格局也由此形成。從孟買開出的鐵路連接到周邊的城市，同樣也造成這些鐵路沿線的混亂發(fā)展。

2.2 孟買大都市區(qū)域的建立

政府由此決定加強(qiáng)對(duì)孟買市所影響的區(qū)域的城市化管理，同時(shí)計(jì)劃建立東西向的、進(jìn)一步連接內(nèi)陸城市的交通通道，打破原有單一的南北向交通格局。1966年《馬哈拉施特拉邦區(qū)域和城鎮(zhèn)規(guī)劃法案》獲得通過，為孟買周邊廣大區(qū)域的城鎮(zhèn)發(fā)展提供了法律依據(jù)。依據(jù)這一法案，孟買所影響到的范圍得以確立，并被定名為孟買大都市區(qū)域（圖1）。

2.3 孟買大都市區(qū)域概況

簡單地說，孟買大都市區(qū)域是由孟買市和周邊日常通勤可達(dá)范圍的城鎮(zhèn)化地區(qū)組成。孟買大都市區(qū)域總面積4 312 km2，約為中心城市孟買面積的10倍，該范圍內(nèi)包括17個(gè)市和1 030個(gè)村。17個(gè)城市的人口數(shù)量相差很大，馬泰蘭（Matheran）僅有5 000人口，而孟買則有124萬。除孟買外，該范圍內(nèi)還有4個(gè)人口超百萬的城市，4個(gè)即將突破百萬人口的城市。這17個(gè)城市的面積總和占孟買大都市區(qū)域總面積的32%，但承載了整個(gè)區(qū)域91%的人口。這17個(gè)城市的行政管理模式分兩類——8個(gè)規(guī)模較大的城市采用地方聯(lián)合機(jī)構(gòu)（Municipal Corporation）模式，9個(gè)較小規(guī)模的城市采用市政議會(huì)（Municipal Council）模式。孟買大都市區(qū)域擁有豐富的自然資源與生態(tài)多樣性，有廣闊的海岸線與河岸線，沿線廣布海洋濕地保護(hù)區(qū)與鹽田；大都市區(qū)中部高地上有4片保護(hù)森林，整個(gè)區(qū)域內(nèi)的森林面積占總面積的1/4；區(qū)域內(nèi)有4條河流以及2 000多處地表水體。

2.4 孟買大都市區(qū)域的法律框架

印度是聯(lián)邦制國家。根據(jù)印度憲法，城市開發(fā)和住宅供應(yīng)都是邦政府的管理職責(zé)，與之相關(guān)的重要內(nèi)容，如土地開發(fā)、供水、公共健康和衛(wèi)生事業(yè)等均在邦政府管控之下。與此對(duì)應(yīng)，每個(gè)邦都有各自的關(guān)于城鎮(zhèn)規(guī)劃的法規(guī)。

依據(jù)1966年《馬哈拉施特拉邦區(qū)域和城鎮(zhèn)規(guī)劃法案》建立孟買大都市區(qū)域后，1970年出臺(tái)了第一個(gè)區(qū)域規(guī)劃，1975年成立了孟買大都市區(qū)域發(fā)展局（Mumbai Metropolitan Region Development Authority，簡稱MMRDA）來實(shí)施這個(gè)區(qū)域規(guī)劃并行使其他相關(guān)職能。目前在使用的區(qū)域規(guī)劃是孟買大都市區(qū)域發(fā)展局1996年修編的版本。

1992年第74次印度憲法修正案強(qiáng)制要求城市和區(qū)域的空間規(guī)劃必須由包含若干選舉產(chǎn)生的委員的專門機(jī)構(gòu)制定。由此，《孟買規(guī)劃委員會(huì)法案》于1999年通過，規(guī)劃委員會(huì)于2009年成立，在孟買大都市區(qū)域發(fā)展局的協(xié)助下開始籌備第三輪的孟買大都市區(qū)域空間規(guī)劃。2016年9月，第三輪孟買大都市區(qū)域空間規(guī)劃的草案向公眾公示和征求意見。

圖1 孟買大都市區(qū)域及主要城市示意圖資料來源：MMRDA。

3 孟買大都市區(qū)域規(guī)劃

孟買大都市區(qū)域擁有眾多突出的發(fā)展優(yōu)勢(shì)：得天獨(dú)厚的水域和森林資源、多樣化的自然物種、豐富的歷史資源、基本適應(yīng)區(qū)域發(fā)展要求的法律和機(jī)制構(gòu)架、比例較高的有較好收入的市民、良好的就業(yè)環(huán)境、健全的社會(huì)機(jī)構(gòu)和在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的合作機(jī)制等。區(qū)域發(fā)展的明顯弱勢(shì)主要在于：發(fā)展重心集中在城市，住宅問題嚴(yán)峻，對(duì)城市的管治能力有待提升，發(fā)展過于市場(chǎng)導(dǎo)向。這些弱勢(shì)也導(dǎo)致兩個(gè)未來發(fā)展的突出隱患：一是如何安置較大數(shù)量的貧窮人口，二是如何遏制城市競(jìng)爭力減弱趨勢(shì)。

孟買大都市區(qū)域規(guī)劃為整個(gè)區(qū)域制定空間發(fā)展格局并引導(dǎo)全域的城市化進(jìn)程，地位十分重要。以后的兩版區(qū)域規(guī)劃和目前正在形成的第三版規(guī)劃體現(xiàn)了區(qū)域發(fā)展思路的演變。1970年版區(qū)域規(guī)劃強(qiáng)調(diào)了限制城市規(guī)模、規(guī)劃的引導(dǎo)性功能和整合公共土地資源；1996年版區(qū)域規(guī)劃則突出體現(xiàn)了印度推行的自由經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)引領(lǐng)的思想，刺激私人土地整合，也強(qiáng)調(diào)了環(huán)境問題；第三輪2016—2036年版區(qū)域規(guī)劃再一次強(qiáng)調(diào)政府進(jìn)行有效干預(yù)來解決涉及區(qū)域整體發(fā)展的關(guān)鍵問題，并吸納更多相關(guān)機(jī)構(gòu)和人士進(jìn)入?yún)^(qū)域管治框架，實(shí)現(xiàn)一定程度的公共參與和公共管治。

3.1 孟買大都市區(qū)域前兩輪區(qū)域規(guī)劃及實(shí)效

前兩輪區(qū)域規(guī)劃的目標(biāo)分別是——1970年版主要有兩點(diǎn)目標(biāo)：①普遍提升區(qū)域人口的居住條件；②消解單極化發(fā)展格局；形成區(qū)域內(nèi)相對(duì)均衡和多中心發(fā)展格局；1996年版主要有4點(diǎn)目標(biāo)：①促進(jìn)和支持區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長；②提升生活質(zhì)量，尤其針對(duì)低收入群體，以減少發(fā)展過程中對(duì)環(huán)境的負(fù)面影響；③提升資源整合效率；④利用資源整合大力引導(dǎo)私人投資。

依據(jù)前兩輪區(qū)域規(guī)劃，在過去40多年里，孟買大都市區(qū)域發(fā)展局領(lǐng)導(dǎo)并執(zhí)行了以下重要舉措，對(duì)區(qū)域發(fā)展產(chǎn)生了重要影響和成效。

（1）開發(fā)建設(shè)了孟買新城（Navi Mumbai）；

（2）白領(lǐng)工作職位從過去集中于孟買南部，已經(jīng)部分?jǐn)U展到孟買北部和孟買新城；

（3）建成了孟買北部CBD（Bandra Kurla Complex），也是孟買新的國際商務(wù)中心；

（4）通過規(guī)劃和立法程序?qū)⑥r(nóng)場(chǎng)品集散市場(chǎng)和鋼材集散市場(chǎng)遷往孟買新城范圍內(nèi)的規(guī)劃位置；

（5）區(qū)域內(nèi)一系列新增的城市化范圍被確定，與之對(duì)應(yīng)的規(guī)劃管理部門也相繼成立，開始編制規(guī)劃和領(lǐng)導(dǎo)實(shí)施城市化建設(shè)；

（6）形成了一份“工業(yè)用地選址法規(guī)”（Industrial Location Policy），將環(huán)境影響作為產(chǎn)業(yè)分類的重要指標(biāo)；

（7）兩個(gè)世界銀行貸款項(xiàng)目已經(jīng)執(zhí)行。孟買城市發(fā)展項(xiàng)目（Mumbai Urban Development Project）主要關(guān)注低收入人群的住宅；孟買城市交通項(xiàng)目（Mumbai Urban Transportation Project）則注重提升軌道交通網(wǎng)絡(luò)能力；

（8）區(qū)域內(nèi)生態(tài)敏感區(qū)被劃定，相關(guān)的保護(hù)規(guī)劃正在編制之中；

（9）區(qū)域內(nèi)兩個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)形成并發(fā)揮作用——遺產(chǎn)保護(hù)協(xié)會(huì)和環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)；

（10）由孟買大都市區(qū)域發(fā)展局負(fù)責(zé)，一個(gè)更加合理有效，覆蓋全域城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資體系正在形成。

3.2 孟買大都市區(qū)域現(xiàn)狀

孟買大都市區(qū)域總面積4 312 km2（2016），其中31%為綠地或濕地，建成區(qū)面積僅占16%。大都市區(qū)域包含5個(gè)大區(qū)，17個(gè)建制市和1 029個(gè)村。該區(qū)域內(nèi)登記人口2 280萬（2011），城市人口占94%，而42%的城市人口居住在貧民窟（2011）。整個(gè)區(qū)域就業(yè)人口910萬，其中400萬人是正規(guī)就業(yè)，非正規(guī)就業(yè)人數(shù)占比超過一半，所有就業(yè)人口中73%從事第三產(chǎn)業(yè)。以下是幾個(gè)對(duì)孟買大都市區(qū)域發(fā)展有重大影響的問題。

第一，城市管治難度大。以住宅與商業(yè)為主的建設(shè)活動(dòng)已經(jīng)超出了城市的法定邊界，形成大量非法建設(shè)，包括：在未獲得所有權(quán)或使用權(quán)的土地上開發(fā)、未獲得施工許可的建設(shè)、擅自更改用地性質(zhì)、建設(shè)量超出許可范圍以及建設(shè)完成后的其他違法行為等。據(jù)估計(jì)，孟買大都市區(qū)域規(guī)劃范圍內(nèi)（地方政府規(guī)劃范圍以外的范圍）約80%的建設(shè)量是這些違法建設(shè)的產(chǎn)物。這帶來一系列問題，不僅影響交通和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，更威脅人身和財(cái)產(chǎn)安全。大量由無資質(zhì)人員開發(fā)建設(shè)的房屋加上該區(qū)域內(nèi)本來就有的大量破損老舊建筑，在強(qiáng)季風(fēng)季節(jié)，孟買大都市區(qū)域內(nèi)很多地區(qū)時(shí)刻面臨著房屋垮塌的威脅。每年排查違章建筑、告知人員撤離已經(jīng)成了孟買大都市區(qū)域內(nèi)城市管理部門的一項(xiàng)例行工作。然而，由于政府管理部門人員有限，且基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)已經(jīng)占用了政府大量人力，這項(xiàng)工作還沒有實(shí)質(zhì)性改進(jìn)。對(duì)城市擴(kuò)張范圍和人口數(shù)量達(dá)標(biāo)的地區(qū)進(jìn)行市政建制也是當(dāng)務(wù)之急，但推進(jìn)這一工作遭受重重阻力，阻力既來自那些擔(dān)心喪失政治影響力的地方自治機(jī)構(gòu)，也來自不愿受城市法規(guī)約束、希望避免市政稅務(wù)的普通民眾。

第二，人口密度過高。孟買大都市區(qū)域內(nèi)主要城市的人口密度已達(dá)40 000人/km2，其他城市的人口密度也正在接近這一水平，而未來的保障性住房建設(shè)還會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)人口密度。合理分散人口與就業(yè)機(jī)會(huì)是控制人口密度的唯一途徑。城市擴(kuò)張也會(huì)對(duì)人口密度疏解產(chǎn)生一定作用。

第三，行政體系繁復(fù)。孟買大都市區(qū)域內(nèi)有40個(gè)規(guī)劃相關(guān)的管理部門，包括市級(jí)、區(qū)級(jí)、邦級(jí)和國家等不同層級(jí)，各個(gè)層級(jí)的基礎(chǔ)設(shè)施管理部門也大致是這個(gè)數(shù)量，還有各級(jí)執(zhí)政政府。如果聯(lián)邦政府與市政府的執(zhí)政黨不同，城市建設(shè)推進(jìn)的難度就非常大。

第四，就業(yè)率與經(jīng)濟(jì)亟待提升。盡管孟買市人口占孟買大都市區(qū)域總?cè)丝诘谋壤龔?971年的75%下降到了2011年的54%，孟買市的就業(yè)崗位仍占整個(gè)區(qū)域總量的70%。孟買大都市區(qū)域經(jīng)濟(jì)保持增長，但制造業(yè)增長緩慢，甚至出現(xiàn)衰退，經(jīng)濟(jì)重心從傳統(tǒng)工業(yè)轉(zhuǎn)移到了第三產(chǎn)業(yè)，孟買市則重點(diǎn)發(fā)展金融業(yè)。據(jù)觀察，隨著制造業(yè)衰退，非正規(guī)就業(yè)出現(xiàn)了明顯的增長。印度政府每十年進(jìn)行一次人口普查與經(jīng)濟(jì)情況調(diào)查，人口普查能顯示就業(yè)人口數(shù)量，經(jīng)濟(jì)調(diào)查反映地區(qū)就業(yè)崗位供應(yīng)情況。最新調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，孟買大都市區(qū)域共有910萬就業(yè)人口，而其中只有400萬人是正規(guī)就業(yè)（正式合同聘用）。

第五，貧民窟與破舊建筑問題。孟買大都市區(qū)域有近40%城市人口生活在貧民窟，另有20%人口生活在破損嚴(yán)重的建筑物中。根據(jù)多項(xiàng)政令，政府必須為這些人提供住房，這給政府工作帶來很大壓力，因此，目前正在考慮將違章建筑納入住房供應(yīng)體系，并開始一系列的實(shí)驗(yàn)性舉措和法規(guī)，試圖尋找一條既能緩解政府財(cái)政壓力，又能確保社會(huì)公平的合理模式。

3.3 孟買大都市區(qū)域發(fā)展局（MMRDA）

根據(jù)1974年《孟買大都市區(qū)域發(fā)展局法案（MMRDA Act）》，成立孟買大都市區(qū)域發(fā)展局的主要目的是在區(qū)域?qū)用鎱f(xié)調(diào)城市化發(fā)展。歷經(jīng)40余年發(fā)展，這個(gè)機(jī)構(gòu)已經(jīng)不單純是一個(gè)規(guī)劃機(jī)構(gòu)，在大都市區(qū)域?qū)用娴恼咧贫?、管治能力建設(shè)和協(xié)調(diào)區(qū)域重大項(xiàng)目等方面也發(fā)揮不可或缺的作用——擁有專業(yè)能力和管治職能，孟買大都市區(qū)域發(fā)展局在以下幾方面具有突出管理能力：（1）從區(qū)域整體到局部開發(fā)項(xiàng)目的空間規(guī)劃；（2）土地開發(fā)和開發(fā)控制；（3）區(qū)域開發(fā)相關(guān)的機(jī)制建設(shè)；（4）區(qū)域范圍內(nèi)的開發(fā)協(xié)調(diào)；（5）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)的融資；（6）區(qū)域范圍重大項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和實(shí)施管理；（7）協(xié)調(diào)和引導(dǎo)公共與私人合作投資項(xiàng)目；（8）處理環(huán)境修復(fù)相關(guān)問題。

為了充分發(fā)揮管治職能和積極影響，孟買大都市區(qū)域發(fā)展局注重以下幾點(diǎn)策略：（1）在孟買成熟市區(qū)以外大力推進(jìn)新中心的開發(fā)建設(shè)，促成區(qū)域?qū)用娴亩嘀行陌l(fā)展格局；（2）加強(qiáng)孟買新城等新城建設(shè)，使其能夠成為獨(dú)立運(yùn)行的新城，減少整個(gè)區(qū)域?qū)γ腺I市的依賴；（3）將區(qū)域?qū)用娴姆e極政策體現(xiàn)在村鎮(zhèn)規(guī)劃層面上；（4）通過土地儲(chǔ)備銀行獲得支持區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金；（5）持續(xù)更新區(qū)域?qū)用娴恼?；?）強(qiáng)化4個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域內(nèi)的實(shí)施管理：交通、水資源開發(fā)、固體垃圾管理和住宅。

為了保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)和自然環(huán)境資源，孟買大都市區(qū)域發(fā)展局通過資助兩個(gè)有多方面力量參與的機(jī)構(gòu)——孟買大都市區(qū)域遺產(chǎn)保護(hù)協(xié)會(huì)和孟買大都市區(qū)域環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)，在文化遺產(chǎn)和自然環(huán)境保護(hù)兩方面發(fā)揮重要作用（圖2）。通過這兩個(gè)機(jī)構(gòu)，區(qū)域發(fā)展局已經(jīng)資助超過130個(gè)項(xiàng)目，資助總額超過250萬美元。

與該區(qū)域內(nèi)其他管理機(jī)構(gòu)合作，孟買大都市區(qū)域發(fā)展局還參與設(shè)立了幾個(gè)相對(duì)獨(dú)立的推進(jìn)規(guī)劃實(shí)施的機(jī)構(gòu)，為這些機(jī)構(gòu)運(yùn)行提供部分運(yùn)行資金。這些機(jī)構(gòu)主要包括：馬哈拉施特拉邦城市基礎(chǔ)設(shè)施基金組織、孟買都市區(qū)域聯(lián)合交通署和孟買軌道交通公司等。

3.4 孟買大都市區(qū)域第三輪規(guī)劃（2016—2036年）

第三輪區(qū)域規(guī)劃前期開展了一系列專項(xiàng)研究，包括土地利用、交通、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、就業(yè)和住宅等方面，同時(shí)也開展了一系列針對(duì)具體問題的國際咨詢環(huán)節(jié)，通過國際和本地專家研討，來自本區(qū)域各個(gè)專項(xiàng)研究團(tuán)隊(duì)和相關(guān)政府管理部門的多方參與，達(dá)成了關(guān)于這輪規(guī)劃目標(biāo)和區(qū)域結(jié)構(gòu)性問題等方面的重要共識(shí)，形成這輪區(qū)域規(guī)劃的理念基礎(chǔ)。關(guān)于區(qū)域未來空間結(jié)構(gòu)的一個(gè)重要共識(shí)是，孟買大都市區(qū)域的中心應(yīng)由以往集中于南部孟買市的單一中心模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤懊腺I市—塞恩市（Thane）—孟買新城”的多中心格局，進(jìn)而，整個(gè)區(qū)域空間結(jié)構(gòu)將通過主要交通線路形成若干環(huán)狀和放射狀結(jié)合的網(wǎng)絡(luò)（圖3）。

3.4.1 規(guī)劃目標(biāo)

新一輪區(qū)域規(guī)劃強(qiáng)調(diào)了以區(qū)域范圍的整合與協(xié)調(diào)為核心內(nèi)容的以下目標(biāo)：

（1）通過管理機(jī)制的“分散化”促進(jìn)市民在城市開發(fā)過程中的有效參與；

（2）通過政策引導(dǎo)下的分散就業(yè)機(jī)會(huì)舉措促進(jìn)整個(gè)區(qū)域相對(duì)平衡發(fā)展；

（3）在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中對(duì)第二產(chǎn)業(yè)給予特別支持，利用本區(qū)域在第二產(chǎn)業(yè)方面的已有優(yōu)勢(shì)條件進(jìn)一步創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)；

（4）增強(qiáng)區(qū)域范圍內(nèi)公共交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的連通和整合；

（5）增強(qiáng)對(duì)區(qū)域整體的認(rèn)同，將各個(gè)獨(dú)立城市的優(yōu)勢(shì)通過整合形成整個(gè)區(qū)域的集體優(yōu)勢(shì)，共贏發(fā)展；

（6）劃定歷史和自然環(huán)境保護(hù)區(qū)，并確定區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的保護(hù)對(duì)策；

（7）在現(xiàn)有管理機(jī)制和規(guī)劃框架下提出今后城市化擴(kuò)展區(qū)域的建議；

（8）形成整合為一體的區(qū)域范圍的自然開放空間和基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。

圖2 孟買大都市區(qū)域遺產(chǎn)保護(hù)協(xié)會(huì)和孟買大都市區(qū)域環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)資料來源：MMRDA。

圖3 孟買大都市區(qū)域第三輪規(guī)劃提出的區(qū)域空間結(jié)構(gòu)（交通）示意圖資料來源：MMRDA。

圖4 孟買大都市區(qū)域規(guī)劃中關(guān)于土地利用和開發(fā)控制的內(nèi)容僅針對(duì)地方政府城市規(guī)劃尚未覆蓋的范圍，在三輪規(guī)劃中，這個(gè)范圍大幅度減小資料來源：MMRDA。

3.4.2 區(qū)域規(guī)劃關(guān)注的重點(diǎn)問題

孟買大都市區(qū)域規(guī)劃的土地利用和開發(fā)控制內(nèi)容只針對(duì)地方政府的城市規(guī)劃未覆蓋的范圍，而這樣的范圍已經(jīng)從1970年區(qū)域規(guī)劃時(shí)占整個(gè)區(qū)域總面積77%降到當(dāng)前的僅占38%，因此，第三輪區(qū)域規(guī)劃的重點(diǎn)已經(jīng)不可能是以往模式的用地規(guī)劃和開發(fā)控制（圖4）。孟買大都市區(qū)域的人口增長速度已經(jīng)開始下降，這就需要反思已經(jīng)列為城市化擴(kuò)展范圍的用地是否有必要調(diào)整，新一輪區(qū)域規(guī)劃針對(duì)這一重要問題進(jìn)行了一系列提案，由此也一定程度影響了本輪規(guī)劃中如下重點(diǎn)關(guān)注問題（圖5，圖6）。

第一，城市擴(kuò)張。這輪區(qū)域規(guī)劃為6個(gè)城市擴(kuò)張劃定了范圍，其中4個(gè)通過擴(kuò)張形成新的城市空間結(jié)構(gòu)，另2個(gè)將是新建制城市。這些城市區(qū)域擴(kuò)張范圍實(shí)現(xiàn)后，整個(gè)區(qū)域內(nèi)城市（城區(qū)）范圍將由現(xiàn)在的32%提升到39%，這對(duì)市級(jí)政府管理能力和公共服務(wù)配套方面的能力提出了挑戰(zhàn)。實(shí)際上，這些擴(kuò)張已經(jīng)在進(jìn)行，應(yīng)對(duì)擴(kuò)大了范圍的城市政府?dāng)U編已經(jīng)完成，兩個(gè)新城市的建制也在籌備過程中。

第二，開發(fā)建設(shè)新中心。為了挽救區(qū)域內(nèi)的制造業(yè)和均布第三產(chǎn)業(yè)，本輪規(guī)劃設(shè)定了7個(gè)工業(yè)區(qū)和4個(gè)綜合發(fā)展促進(jìn)中心區(qū)。區(qū)域規(guī)劃一旦獲批，就將進(jìn)行這些新中心的具體規(guī)劃設(shè)計(jì)。

第三，郊區(qū)發(fā)展中心。本輪規(guī)劃劃出了整個(gè)區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施最薄弱的范圍，在這些范圍內(nèi)建立郊區(qū)發(fā)展中心，以促進(jìn)那些弱勢(shì)范圍的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，把區(qū)域的相關(guān)優(yōu)惠政策在當(dāng)?shù)貙?shí)現(xiàn)。孟買大都市區(qū)域發(fā)展局將最大限度參與這項(xiàng)工作。

第四，環(huán)境保護(hù)計(jì)劃。主要包含兩方面計(jì)劃：一是形成整個(gè)區(qū)域內(nèi)水資源和森林資源的網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)調(diào)區(qū)域和市級(jí)合作，建立綠色廊道和適度發(fā)展鄉(xiāng)村旅游等一攬子計(jì)劃；二是針對(duì)森林和水體保護(hù)規(guī)劃制定配套的相關(guān)法規(guī)。

第五，住房問題。第三輪區(qū)域規(guī)劃對(duì)住宅更新和新增需求量進(jìn)行了估算，至2036年，整個(gè)區(qū)域內(nèi)需要重建、翻新、改造和新建的住宅需求量估計(jì)高達(dá)440萬單元（依據(jù)目前情況的估算），如何確保合理住宅用地是今后規(guī)劃面臨的一個(gè)突出問題。規(guī)劃還提出了提升居住品質(zhì)、發(fā)展租房市場(chǎng)、征收住宅空置稅和發(fā)展員工宿舍等政策建議。

第六，區(qū)域信息系統(tǒng)。本輪規(guī)劃提出了在區(qū)域范圍內(nèi)共建共享城市管理數(shù)據(jù)的建議，這些數(shù)據(jù)包括人口、就業(yè)、土地利用、環(huán)境保護(hù)、交通等現(xiàn)代城市管理需要的各個(gè)方面信息，而這需要管理機(jī)制和法規(guī)層面的保障。

圖5 孟買大都市區(qū)域第三輪規(guī)劃2016—2036（草案）資料來源：MMRDA。

3.4.3 規(guī)劃實(shí)施

第三輪區(qū)域規(guī)劃提出了5個(gè)實(shí)施要點(diǎn)：第一是規(guī)劃法規(guī)體系的保障，土地利用和開發(fā)控制規(guī)劃應(yīng)該直接作用于本輪規(guī)劃覆蓋的區(qū)域38%的土地上；第二是對(duì)既有的城市層面的規(guī)劃進(jìn)行適度調(diào)整，尤其是涉及規(guī)劃的新中心和郊區(qū)發(fā)展中心的情況下；第三是首先實(shí)施區(qū)域交通、新中心和郊區(qū)中心建設(shè)，作為重點(diǎn)項(xiàng)目給予優(yōu)先權(quán)；第四是通過邦政府層面協(xié)調(diào)土地、資金和稅收等重要相關(guān)問題；第五是建立區(qū)域發(fā)展基金和城市更新專門委員會(huì)。

初步估算，第三輪區(qū)域規(guī)劃涉及的建設(shè)內(nèi)容需要建設(shè)資金180億美金，尚不計(jì)港口、機(jī)場(chǎng)和市域范圍軌道交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)費(fèi)用。

4 未來發(fā)展的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

4.1 馬哈拉施特拉邦的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

馬哈拉施特拉邦被認(rèn)為是印度最具有城市發(fā)展理念的一個(gè)邦，整個(gè)邦在今后的城市化進(jìn)程中將面臨以下機(jī)遇與挑戰(zhàn)。

由于在硬件和軟件方面的基礎(chǔ)條件都比較好，具有一些有利條件或發(fā)展機(jī)遇——擁有良好的民主政體機(jī)制，且城市具有比較完善的市政服務(wù)體系；相關(guān)城市機(jī)構(gòu)具有合作聯(lián)系；城市管理法規(guī)相對(duì)完善（包括城市規(guī)劃）；市民具有理解城市規(guī)劃和開發(fā)問題的能力；各種專業(yè)協(xié)會(huì)組織參與和宣傳相關(guān)的規(guī)劃、項(xiàng)目和重要規(guī)劃議題；通過法律程序解決城市開發(fā)問題的方式比較成熟和普遍。而幾個(gè)主要難度和挑戰(zhàn)也十分明顯：該邦已有住房政策，但缺乏相應(yīng)的土地利用和城市化政策；邦的發(fā)展仍過于依賴孟買市；現(xiàn)有法規(guī)對(duì)用地性質(zhì)改變?nèi)狈τ行Ч芾恚煌耆蕾囀袌?chǎng)帶來區(qū)域經(jīng)濟(jì)高風(fēng)險(xiǎn)、貧困人口問題日益嚴(yán)重和必要的產(chǎn)業(yè)被排擠等嚴(yán)峻問題；一些公共部門沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用等。

4.2 孟買大都市區(qū)域的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

上述馬哈拉施特拉邦的情況在孟買大都市區(qū)域同樣存在，而且還有一些區(qū)域獨(dú)有的機(jī)遇和挑戰(zhàn)問題需要特別考慮。

圖6 孟買大都市區(qū)域第三輪規(guī)劃中關(guān)于城市擴(kuò)張（左）、開發(fā)建設(shè)新中心（中）和郊區(qū)發(fā)展中心（右）的示意圖資料來源：MMRDA。

優(yōu)勢(shì)和機(jī)遇方面——孟買大都市區(qū)域既有歷史古城，也有新興城鎮(zhèn)，為今后發(fā)展提供了豐富多元的城市基礎(chǔ)。這一區(qū)域內(nèi)的歷史城鎮(zhèn)數(shù)量眾多。納拉索帕拉是今天的瓦塞維拉爾市（Vasai Virar）的一個(gè)部分，公元前那里就是一個(gè)港口和國際貿(mào)易小鎮(zhèn)；約有18萬人口的本韋爾（Panvel）則是印度現(xiàn)存的最古老的城市之一；另外，卡延（Kalyan）與安巴爾納斯（Ambernath）也都是具有悠久歷史的城市。孟買新城則是1970年才建立起來的嶄新城市，目前人口已達(dá)180萬，而且根據(jù)全國性的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃文件，今后還將在那里修建一座全新的港口——加瓦拉爾?尼赫魯港（Jawahalal Nehru Port）。孟買大都市區(qū)域內(nèi)的地方政府比較完備，在印度處于領(lǐng)先水平，地方政府發(fā)揮著該級(jí)別應(yīng)有的職能，包括提供教育、醫(yī)療、道路設(shè)施建設(shè)、公共衛(wèi)生事業(yè)、供水與市政交通等。孟買市政府還負(fù)責(zé)電力的供應(yīng)。為了公共利益，跨市的合作項(xiàng)目也時(shí)有發(fā)生，如在供水與道路設(shè)施建設(shè)等方面，因此，該區(qū)域內(nèi)行政機(jī)構(gòu)之間具有健康的跨市合作傳統(tǒng)。

不利因素和挑戰(zhàn)也很多，主要體現(xiàn)在以下方面：（1）整個(gè)區(qū)域處于全面再開發(fā)狀態(tài)，如何合理控制具有很大難度；（2）新增城市化用地并未考慮現(xiàn)狀合法或非法使用該地的人口；（3）大量的貧民窟、破舊建筑與違章建筑是普遍問題；（4）保障性住宅、公共住宅和職工住宅的建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于實(shí)際需求；（5）以增加用地和容量刺激開發(fā)，往往是以犧牲城市公共設(shè)施和公共空間為代價(jià)；（6）對(duì)開發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行控制的法規(guī)數(shù)量眾多而繁雜，影響管理效率和實(shí)際作用；（7）現(xiàn)行用地類性質(zhì)更改許可條例帶來民間私自改變土地性質(zhì)的情況，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃造成障礙；（8）自然資源保護(hù)力度不足，有待更合理的開發(fā)與維護(hù)模式；（9）亟待政府對(duì)住宅進(jìn)行直接干預(yù)；（10）亟待引導(dǎo)制造業(yè)與就業(yè)崗位回流該區(qū)域；（11）管理部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制亟待提升；（12）與孟買大都市區(qū)域以外的周邊地區(qū)需要一定程度的對(duì)接，適當(dāng)推廣本區(qū)域的合理模式。

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Mumbai Metropolitan Region: Current Status and the Future Challenges

The paper introduces the context of Mumbai Metropolitan Region development and framework of regional planning management by MMRDA, reviews briefly the past two Regional Plans published in 1970 and 1996, analyses key issues about the third Regional Plan 2016—2036. Five issues in MMR in respect of vital aspect of regional development , which are (1)governance, (2)population densities, (3)employment and Economy, (4)multiple institutions and (5)slum and Dilapidated Structures, and six aspects addressed by the third Regional Plan, which are (1)urban extensions, (2) Development of Growth Centres, (3)Rural Development Centres, (4) Environmental Proposals, (5) Housing and (6) Regional Information System, are discussed.

Mumbai Metropolitan Region | Regional plan | Future challenges | Governance | MMRDA

1673-8985（2017）01-0094-08

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