白涌 丁艷琴

積極探索 服務(wù)民生開創(chuàng)我國農(nóng)村房屋地震保險(xiǎn)先河
——云南省開展政策性地震農(nóng)房保險(xiǎn)試點(diǎn)

白涌 丁艷琴

白涌，云南省民政廳救災(zāi)處處長，云南省政策性農(nóng)房地震保險(xiǎn)試點(diǎn)項(xiàng)目重要推動者之一，具有豐富的農(nóng)村巨災(zāi)保險(xiǎn)推廣實(shí)施實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。1981年入伍，曾任武警云南省總隊(duì)政治部干部處副處長、武警云南省總隊(duì)三支隊(duì)副政委、曲靖市支隊(duì)政委，省老齡辦宣傳調(diào)研處調(diào)研員、組織聯(lián)絡(luò)處處長等職。2011年任省民政廳救災(zāi)處處長以來，先后參與了云南省特大干旱災(zāi)害、怒江貢山特大泥石流、鎮(zhèn)雄特大山體滑坡、德宏盈江地震、昭通彝良地震、魯?shù)榈卣?、景谷地震等重特大自然?zāi)害的應(yīng)急處置及受災(zāi)群眾生活安置等工作。先后組織編制了《云南省綜合防災(zāi)減災(zāi)十二五規(guī)劃》《云南省綜合防災(zāi)減災(zāi)十三五規(guī)劃》《云南省自然災(zāi)害救助規(guī)定》等政策法規(guī)。

丁艷琴，研究生學(xué)歷，云南省民政廳減災(zāi)中心工作人員。2011年獲中山大學(xué)中文系碩士學(xué)位，現(xiàn)于云南省民政廳減災(zāi)中心主要從事防災(zāi)減災(zāi)、災(zāi)害救援等工作。先后參與云南彝良地震、洱源地震、盈江地震、魯?shù)榈卣鸷途肮鹊卣鸬纫幌盗兄卮鬄?zāi)害的救援工作，參加10余項(xiàng)云南省重特大自然災(zāi)害應(yīng)急處置指揮系統(tǒng)、預(yù)防與處置地震災(zāi)害能力建設(shè)等重點(diǎn)工程，全過程參與云南省政策性農(nóng)房地震保險(xiǎn)試點(diǎn)等項(xiàng)目的實(shí)施；參與撰寫云南“十二五”“十三五”綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃、云南省防災(zāi)減災(zāi)體系調(diào)研報(bào)告、云南省《關(guān)于加強(qiáng)應(yīng)急避難場所建設(shè)和管理工作的意見》等，目前正在參與《中國災(zāi)害志?云南省卷》的編撰。2015年，被云南省委、省政府評為“魯?shù)?.5級地震抗震救災(zāi)先進(jìn)個人”。

云南是個多災(zāi)省份，干旱、洪澇、泥石流、地震、滑坡、崩塌、風(fēng)雹等自然災(zāi)害頻發(fā)，因其地處印度洋板塊與歐亞板塊碰撞帶東南側(cè)而成為我國地震最多、震災(zāi)最重的省份之一。全省均處于6度以上抗震設(shè)防區(qū)，7～9度設(shè)防區(qū)面積占全省總面積的84%，是全國平均水平的兩倍。據(jù)地震部門統(tǒng)計(jì)，20世紀(jì)，云南省平均每年發(fā)生3～4次5級以上地震，每3年發(fā)生兩次6級地震，每8年左右發(fā)生一次7級地震，我國大陸23.6%的7級以上大震、18.8%的6級以上強(qiáng)震都發(fā)生在云南。

同時，由于云南50%以上的農(nóng)房為土木結(jié)構(gòu)，抗震設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)低，往往造成小震大災(zāi)、大震巨災(zāi)，因而農(nóng)村、農(nóng)民是最需要地震保險(xiǎn)保障的地區(qū)和群體。盡快實(shí)現(xiàn)政策性農(nóng)房地震保險(xiǎn)試點(diǎn)工作落地，探索建立地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度和建設(shè)多層次巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制及體系，滿足人民群眾對地震保險(xiǎn)的強(qiáng)烈需求刻不容緩。

近年來，云南省積極探索，大力推進(jìn)農(nóng)房地震保險(xiǎn)工作，在民政部、中國保監(jiān)會的關(guān)心支持下，省委、省政府積極推動，省民政、財(cái)政、住建、保監(jiān)、地震等相關(guān)廳局和大理州政府通力協(xié)作，于2015年正式在大理州啟動了政策性農(nóng)房地震保險(xiǎn)試點(diǎn)工作。

云南省大理州政策性農(nóng)房地震保險(xiǎn)試點(diǎn)啟動儀式

試點(diǎn)工作開展基本情況

2012年2月，云南省率先開展《云南地震保險(xiǎn)制度構(gòu)建及實(shí)施研究》課題研究，2013年8月，中國保監(jiān)會正式批復(fù)同意云南開展地震保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，2015年8月，云南省政策性農(nóng)房地震保險(xiǎn)試點(diǎn)在大理州落地，整個地震保險(xiǎn)試點(diǎn)前期工作歷時三年多，其間遇到了諸多困難。云南省原計(jì)劃在楚雄州開展試點(diǎn)，但由于省政府、楚雄州政府和保險(xiǎn)公司一直未能就保費(fèi)的分擔(dān)比例、賠付金額等問題達(dá)成共識，導(dǎo)致工作遲遲不能推進(jìn)，最后大理州政府主動向省政府上報(bào)請示，申請?jiān)诖罄黹_展試點(diǎn)。按照省政府部署，由省民政廳充分發(fā)揮牽頭協(xié)調(diào)作用，財(cái)政、地震、住建、保監(jiān)等部門協(xié)同配合，采取有力措施，扎實(shí)推進(jìn)試點(diǎn)工作。

省級各部門認(rèn)真履職，收集整理了1900年以來，特別是1992—2010年間云南歷史地震災(zāi)害損失數(shù)據(jù)，了解云南特色的農(nóng)房結(jié)構(gòu)抗震性能、風(fēng)險(xiǎn)分布、承保能力和各方投保意愿等情況，為地震保險(xiǎn)試點(diǎn)工作開展提供了有力依據(jù)和支持。財(cái)政部積極協(xié)調(diào)保費(fèi)資金，爭取將保費(fèi)資金納入年度財(cái)政預(yù)算安排。省民政廳多次組織相關(guān)廳局召開專題會議，研究試點(diǎn)方案具體內(nèi)容和各項(xiàng)配套措施，在運(yùn)作模式、保費(fèi)籌集、政策支持等方面進(jìn)行了細(xì)致研究和反復(fù)論證；多次赴大理州開展調(diào)研，詳細(xì)了解群眾對地震保險(xiǎn)的實(shí)際需求，充分聽取大理州政府、相關(guān)部門和基層干部群眾意見和建議。在多次修訂完善試點(diǎn)方案的基礎(chǔ)上，2015年6月30日，經(jīng)省政府批準(zhǔn)，省民政、財(cái)政、住建、地震、保監(jiān)等部門聯(lián)文印發(fā)《云南省大理州政策性農(nóng)房地震保險(xiǎn)試點(diǎn)方案》。為推動試點(diǎn)早日落地，省民政廳及時協(xié)調(diào)各部門落實(shí)相關(guān)政策，完善相關(guān)配套措施。8月3日，省、州、縣三級承擔(dān)的保費(fèi)資金全部落實(shí)到位；8月7日，大理州政府同保險(xiǎn)公司簽訂保單；8月20日，舉行了大理州政策性農(nóng)房地震保險(xiǎn)試點(diǎn)啟動儀式。

試點(diǎn)方案緊密結(jié)合云南實(shí)際，從風(fēng)險(xiǎn)最高，損失最大的地震災(zāi)害著手，將地震中受損最嚴(yán)重、與群眾切身利益休戚相關(guān)的農(nóng)房和群眾作為重點(diǎn)保障對象，充分利用保險(xiǎn)機(jī)制參與“災(zāi)前預(yù)防、資金籌集、災(zāi)害補(bǔ)償、恢復(fù)重建”工作，發(fā)揮政策疊加效應(yīng)，在3年的試點(diǎn)期限內(nèi)，既保障財(cái)產(chǎn)損失又保障人員傷害，為大理州所轄12縣（市）82.43萬戶農(nóng)房和356.92萬城鄉(xiāng)居民提供風(fēng)險(xiǎn)保障。試點(diǎn)期間由省、州、縣三級政府財(cái)政全額承擔(dān)保費(fèi)，全年保費(fèi)為3215萬元（省級財(cái)政60%、州縣級財(cái)政40%）。保險(xiǎn)啟動賠付震級為里氏5.0級以上，賠付資金從2800萬元到42000萬元之間，賠付資金用于民房恢復(fù)重建統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建點(diǎn)及統(tǒng)規(guī)自建點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不高于30%，兌付民房恢復(fù)重建戶不低于70%（其中：80%用于民房重建戶，20%用于民房修復(fù)戶）。另外，因地震造成大理州居民死亡（失蹤）的，經(jīng)確定后每人賠償最高金額為人民幣10萬元。大理州政策性農(nóng)房地震保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，按照“統(tǒng)保統(tǒng)賠、統(tǒng)籌安排、專款專用、公開公正公平”的原則，由大理州民政局統(tǒng)一辦理投保和索賠事宜，保險(xiǎn)公司以州為單位進(jìn)行統(tǒng)保統(tǒng)賠。

2015年10月30日，保山市昌寧縣發(fā)生5.1級地震，地震波及大理州政策性農(nóng)房地震保險(xiǎn)承保區(qū)域中的永平縣，造成該縣民房直接經(jīng)濟(jì)損失4400余萬元。地震發(fā)生后，誠泰保險(xiǎn)公司、省州民政、地震部門以及地震保險(xiǎn)共保辦第一時間趕赴災(zāi)區(qū)現(xiàn)場查勘，快速完成理賠服務(wù)工作，及時支付賠款到賬。11月17日，總計(jì)753.76萬元的地震保險(xiǎn)賠款一次性全額轉(zhuǎn)入大理州民政局指定賠款賬戶，在恢復(fù)重建規(guī)劃批復(fù)后及時撥付給永平縣。這是大理州農(nóng)房地震保險(xiǎn)試點(diǎn)實(shí)施以來的首單理賠。

2016年5月18日，大理州云龍縣發(fā)生5.0級地震，保險(xiǎn)公司及時賠付了2800萬元，大理州將其全部用于云龍地震災(zāi)后民房恢復(fù)重建，重建民房870戶、修復(fù)加固6250戶。

昌寧“10?30”地震中，大理州永平縣因?yàn)?zāi)倒損民房

試點(diǎn)方案特點(diǎn)

（一）全國首創(chuàng)。以大理方案為核心的云南地震保險(xiǎn)制度構(gòu)建了以政府災(zāi)害救助為體系基礎(chǔ)、政策性保險(xiǎn)為基本保障、商業(yè)保險(xiǎn)為有益補(bǔ)充的三位一體的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理體系，滿足多層次地震巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理需求，服務(wù)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在全國范圍內(nèi)率先建立以地震風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任為主的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，既與國際慣例相符，又與國家政策導(dǎo)向相一致；率先研發(fā)的震級觸發(fā)型指數(shù)保險(xiǎn)，具有信息透明、理賠迅速、交易成本低、風(fēng)險(xiǎn)分散廣的優(yōu)勢；率先構(gòu)建地震風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫，建立云南農(nóng)房易損性曲線，準(zhǔn)確厘定地震純風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)率。

（二）杠桿倍數(shù)高。大理方案中保費(fèi)資金全部由財(cái)政補(bǔ)貼，通過政府“有形之手”為市場“無形之手”發(fā)揮作用創(chuàng)造條件，凸顯保險(xiǎn)“災(zāi)前預(yù)防—災(zāi)害補(bǔ)償—促進(jìn)災(zāi)后重建”的重要功能作用，使受災(zāi)群眾在國家財(cái)政救濟(jì)基礎(chǔ)上獲得額外的保險(xiǎn)保障。為體現(xiàn)民生關(guān)懷，承擔(dān)社會責(zé)任，在保險(xiǎn)定價中，以有效整合現(xiàn)有抗震救災(zāi)體系資源為基礎(chǔ)，充分利用保險(xiǎn)行業(yè)自有資源，最大程度減少費(fèi)用成本、保費(fèi)測算僅僅反映了風(fēng)險(xiǎn)成本，沒有附加提取超額準(zhǔn)備金，因而保費(fèi)較低，全年保費(fèi)（含稅費(fèi)）總金額為3215萬元（戶均39元）。通過保險(xiǎn)機(jī)制使財(cái)政資金的杠桿倍數(shù)最高放大了15.6倍，有效轉(zhuǎn)移和平滑了區(qū)域巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)損失。農(nóng)房保險(xiǎn)賠償金平均可達(dá)到地震民房恢復(fù)重建政府補(bǔ)助總金額的34.07%，切實(shí)提高了災(zāi)區(qū)居民重建能力。

（三）保障范圍廣。對大理州境內(nèi)及周邊地區(qū)發(fā)生的5級及以上地震（包括168小時內(nèi)引發(fā)的山體滑坡、泥石流、塌方、堰塞湖、水災(zāi)、地陷、地裂、火災(zāi)、爆炸等次生災(zāi)害）造成參保農(nóng)村房屋的直接損失和大理州居民的死亡設(shè)計(jì)有效的保險(xiǎn)保障，全面覆蓋大理州所轄的12個縣（市）的82.43萬戶農(nóng)房和356.92萬城鄉(xiāng)居民。

（四）保障水平高。在保險(xiǎn)保障年度內(nèi)，根據(jù)地震震級的不同，農(nóng)村房屋保險(xiǎn)可獲累計(jì)最高保險(xiǎn)賠償金4.2億元，居民人身保險(xiǎn)可獲累計(jì)最高保險(xiǎn)賠償金8000萬元。試點(diǎn)期間由省、州、縣三級政府財(cái)政全額承擔(dān)試點(diǎn)地區(qū)地震保險(xiǎn)保費(fèi)。試點(diǎn)項(xiàng)目是對云南省巨災(zāi)救助體系機(jī)制加以補(bǔ)充和完善的積極探索，參保后可以將地震民房災(zāi)后重建平均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)增加2萬元，對提高農(nóng)戶地震災(zāi)害救助水平、減輕受災(zāi)群眾重建負(fù)擔(dān)、提升災(zāi)后恢復(fù)重建能力有顯著效果。

（五）方案操作性強(qiáng)。試點(diǎn)方案保險(xiǎn)產(chǎn)品是在云南保監(jiān)局監(jiān)督管理下，充分發(fā)揮保險(xiǎn)公司多年積累的專業(yè)經(jīng)驗(yàn)，以國際巨災(zāi)模型為支撐，結(jié)合大理州地震風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際需求共同研發(fā)而成的新型震級觸發(fā)型地震指數(shù)保險(xiǎn)產(chǎn)品。與傳統(tǒng)保險(xiǎn)產(chǎn)品相比，指數(shù)保險(xiǎn)的賠償不是基于實(shí)際損失，而是基于預(yù)先設(shè)定的參數(shù)是否達(dá)到觸發(fā)水平，具有標(biāo)準(zhǔn)透明、公信力強(qiáng)，成本可控、價格低廉，手續(xù)簡便、理賠迅速，杠桿效應(yīng)、保障度高，全面保障、應(yīng)用面廣，防災(zāi)減災(zāi)、正向引導(dǎo)六點(diǎn)突出優(yōu)勢。因此，大理方案才能明確規(guī)定，在保險(xiǎn)事故損失確認(rèn)且提交索賠資料后的五個工作日內(nèi)，保險(xiǎn)公司必須在賠償限額內(nèi)，按照保險(xiǎn)賠償標(biāo)準(zhǔn)足額支付保險(xiǎn)賠款到大理州民政局指定賬戶，在最短時間內(nèi)發(fā)揮巨災(zāi)保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償作用。

面臨問題思考及試點(diǎn)推廣思路

2017年，云南省計(jì)劃繼續(xù)推進(jìn)政策性農(nóng)房地震保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，在總結(jié)大理經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，爭取在玉溪市開展政策性農(nóng)房地震保險(xiǎn)。但是，在試點(diǎn)推進(jìn)過程中，云南面臨著一些困難，如：云南是個多災(zāi)省份，尤其地震災(zāi)害頻發(fā)，防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)所需資金量大，救災(zāi)投入與需求之間的矛盾十分突出，而巨災(zāi)保險(xiǎn)又需大量資金投入，可云南地方可用財(cái)力薄弱，對中央轉(zhuǎn)移支付依賴程度高。目前，雖然國內(nèi)外專家學(xué)者對巨災(zāi)研究已經(jīng)很多，但中央尚未對巨災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分和界定，地方?jīng)]有可參照執(zhí)行、操作的巨災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)?？梢姡谠颇先嫱茝V巨災(zāi)保險(xiǎn)，我們在爭取中央保費(fèi)補(bǔ)貼、巨災(zāi)準(zhǔn)備金提取和稅收減免等相關(guān)財(cái)稅配套方面，還有大量的工作要做。

我們下一步的工作思路是以商業(yè)保險(xiǎn)為平臺，以多層次風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)為保障，分步驟、分層級完善以政府災(zāi)害救助體系為基礎(chǔ)、政策性保險(xiǎn)為基本保障、商業(yè)保險(xiǎn)為有益補(bǔ)充的三位一體巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理體系，為構(gòu)建巨災(zāi)保險(xiǎn)制度進(jìn)行有益探索，促進(jìn)全社會防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)，更好地保障和改善民生。為此，應(yīng)結(jié)合實(shí)際問題抓好如下關(guān)鍵工作。

（一）創(chuàng)新思路，穩(wěn)步推進(jìn)試點(diǎn)工作。云南省政策性農(nóng)房地震保險(xiǎn)試點(diǎn)工作組定期對試點(diǎn)工作進(jìn)行監(jiān)督檢查，認(rèn)真總結(jié)試點(diǎn)工作的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，針對存在的問題和困難，研究提出解決辦法和措施，完善試點(diǎn)辦法和推廣政策。

（二）廣泛宣傳，做好試點(diǎn)推廣工作。加大農(nóng)房地震保險(xiǎn)試點(diǎn)相關(guān)政策宣傳，使群眾了解和認(rèn)識地震保險(xiǎn)的作用和意義，增強(qiáng)群眾保險(xiǎn)理賠意識，提高全社會防災(zāi)減災(zāi)和風(fēng)險(xiǎn)管理水平。通過廣泛深入宣傳，充分發(fā)揮大理州政策性農(nóng)房地震保險(xiǎn)的示范效應(yīng)，為全省和國家建立巨災(zāi)保險(xiǎn)機(jī)制積累可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)。

（三）建章立制，積極爭取國家政策支持。結(jié)合各地實(shí)際，制定具體實(shí)施方案和相關(guān)配套政策，確保各項(xiàng)政策落到實(shí)處。在政策支持、財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等方面積極爭取國家支持，為逐步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍創(chuàng)造條件。

（四）分層推進(jìn)，探索建立多層次巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。逐步培養(yǎng)群眾現(xiàn)代金融保險(xiǎn)意識，逐步完善各級財(cái)政補(bǔ)貼和農(nóng)戶自愿參與的保費(fèi)分擔(dān)機(jī)制，支持保險(xiǎn)公司開發(fā)相關(guān)巨災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)品，鼓勵百姓自愿投保商業(yè)保險(xiǎn)，分步驟探索建立多層次風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。

政策性農(nóng)房地震保險(xiǎn)是一項(xiàng)民心、民生、德政工程，同時也是一項(xiàng)復(fù)雜性、長期性、系統(tǒng)性工程，在探索巨災(zāi)保險(xiǎn)領(lǐng)域我們?nèi)蕴幱谄鸩诫A段，為積極推動建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)政府單一災(zāi)害救助模式向多元化災(zāi)害損失補(bǔ)償模式轉(zhuǎn)變，切實(shí)保障和改善民生，我們?nèi)沃囟肋h(yuǎn)。