胡 凡，陸建猷

（1.西安交通大學(xué) 人文學(xué)院，陜西 西安 723001；2.陜西理工大學(xué) 經(jīng)法學(xué)院，陜西 西安 710048）

國家中心城市建設(shè)與新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)

胡 凡1，2，陸建猷1

（1.西安交通大學(xué) 人文學(xué)院，陜西 西安 723001；2.陜西理工大學(xué) 經(jīng)法學(xué)院，陜西 西安 710048）

一、前言

黨的十八大明確提出了推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的戰(zhàn)略任務(wù)，指出“堅(jiān)持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動信息化與工業(yè)化深度融合、工業(yè)化與城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展”。新型城鎮(zhèn)化之“新”體現(xiàn)在摒棄過去的片面追求城市規(guī)模擴(kuò)張的模式，通過保障公共服務(wù)供給以及提高城市宜居水平，朝向就業(yè)與社會保障體制健全、基礎(chǔ)設(shè)施完善以及人居環(huán)境優(yōu)良的“人的城鎮(zhèn)化”轉(zhuǎn)變①。

國家中心城市是《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》以及新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的最高城鎮(zhèn)層級，能夠充分發(fā)揮自身的政治、經(jīng)濟(jì)、文化以及對外開放的引領(lǐng)作用，實(shí)現(xiàn)集聚與輻射功能的發(fā)揮。國家中心城市的建設(shè)對發(fā)揮示范作用以及推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)具有重要的意義。國家中心城市不僅是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要空間載體，而且能夠通過發(fā)揮城市規(guī)模與集聚效應(yīng)，吸引要素跨區(qū)域流動，提高要素與產(chǎn)業(yè)匹配度，對于提高城市發(fā)展效率有重要影響。

二、國家中心城市與新型城鎮(zhèn)化特征分析

（一）國家中心城市經(jīng)濟(jì)社會比較分析

1.國家中心城市經(jīng)濟(jì)增長：人均GDP對比分析

城市人均GDP不僅反映了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度，還是衡量城市居民生活質(zhì)量以及生活福利的重要指標(biāo)。縱向來看，不同的國家中心城市人均GDP自2001年以來均有不同程度的提升。從人均GDP的絕對水平來看，2015年以后破10萬元人民幣的有北京、上海、廣州、天津和武漢等城市。橫向比較來看，位于中西部的鄭州、重慶和成都人均GDP水平明顯偏低，與其所在的地理環(huán)境以及政策缺失密切相關(guān)②。（見表1）

表1 國家中心城市人均GDP

2.國家中心城市政府規(guī)模：政府財(cái)政支出占GDP的比重分析

政府規(guī)模反映了地方政府財(cái)政支出能力，是地方政府穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)以及保障公共服務(wù)支出的能力體現(xiàn)。對比國家中心城市財(cái)政規(guī)模大小不難發(fā)現(xiàn)，縱向來看，絕大多數(shù)城市的政府規(guī)模逐年增加。例如北京從2001年的0.17增加到2015年的0.35，上海從2001年的0.14增加到2015年的0.25等。對于重慶和武漢等地而言，2011年財(cái)政規(guī)模達(dá)到峰值，隨后政府規(guī)模有下降的趨勢，可能與2008年全球金融危機(jī)以來中央政府的財(cái)政刺激計(jì)劃有關(guān)，導(dǎo)致2009年之后地方政府配套出臺了一系列穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長的投資計(jì)劃。橫向比較來看，北京以及東部沿海地區(qū)的上海等城市的政府規(guī)模明顯高于武漢、成都和鄭州的政府規(guī)模，這與地方政府的經(jīng)濟(jì)激勵與支出能力密切相關(guān)。（見表2）

表2 國家中心城市政府規(guī)模

3.國家中心城市創(chuàng)新能力：專利申請數(shù)目

本研究采用專利申請數(shù)目來反映城市的創(chuàng)新能力。對比國家中心城市歷年的專利申請數(shù)目不難發(fā)現(xiàn)，不同國家中心城市的專利申請數(shù)據(jù)進(jìn)入21世紀(jì)以來均有大幅度增加。自2001年至2015年間，北京、上海、廣州的專利申請數(shù)目分別增加了12.8倍、7.8倍、12.7倍，重慶更是增加了40倍，武漢、成都分別增加了42倍、31倍，這表明東南沿海城市的專利申請數(shù)目基數(shù)比較大，但增幅低于中西部城市，創(chuàng)新能力存在東中西的收斂趨勢。鄭州的增幅和基數(shù)在8個(gè)國家中心城市中都較滯后，充分說明鄭州的創(chuàng)新能力亟須提升。（見表3）

表3 國家中心城市專利申請數(shù)目

4.國家中心城市醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施：醫(yī)院床位數(shù)比較

醫(yī)院床位數(shù)反映了城市醫(yī)療衛(wèi)生保障能力和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，也是政府公共服務(wù)投入的重要衡量指標(biāo)?？v向來看，對于國家中心城市而言，醫(yī)院床位數(shù)總體呈上升趨勢，但不同城市差異較大。橫向比較來看，北京、上海、重慶和成都的醫(yī)院床位數(shù)遙遙領(lǐng)先，但剔除行政區(qū)的影響，北京與上海的醫(yī)療資源在全國沒有其他城市可以相提并論。城市醫(yī)療衛(wèi)生資源的發(fā)達(dá)也成為農(nóng)村居民向城市流動的重要動力源泉。（見表4）

表4 國家中心城市醫(yī)院床位數(shù)

（二）國家中心城市新型城鎮(zhèn)化發(fā)展特征比較

1.一線國家中心城市新型城鎮(zhèn)化發(fā)展特征

（1）對北京而言，作為首都，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展水平已經(jīng)進(jìn)入高級階段。在當(dāng)前“城市病”問題較為突出的背景下，北京新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點(diǎn)任務(wù)在于疏解“非首都”功能，實(shí)現(xiàn)國際一流城市的建設(shè)目標(biāo)?？傮w來看其有如下特點(diǎn)：一是北京新型城鎮(zhèn)化體系與城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)基本穩(wěn)定，同時(shí)外來人口的流入速度還在不斷增加。2015年北京市城鎮(zhèn)化率達(dá)到了86.5%，已經(jīng)處于世界領(lǐng)先水平。二是北京市新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展重點(diǎn)在于農(nóng)業(yè)人口市民化。數(shù)據(jù)顯示，北京市吸引的外來常住人口已經(jīng)接近總?cè)丝诘?0%，超過800萬人，而其中接近70%的人口為農(nóng)業(yè)戶籍人口。不可否認(rèn)的事實(shí)是，絕大多數(shù)的農(nóng)民工無法享受到本地的教育、醫(yī)療、住房以及社會保障等公共服務(wù)，解決農(nóng)民工市民化的難度極大。北京未來應(yīng)該嚴(yán)格控制外來農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移，加速推進(jìn)本地農(nóng)民市民化工作。2015年北京全市農(nóng)業(yè)戶口人數(shù)為234萬，在需要保留50萬農(nóng)業(yè)戶籍人數(shù)的前提下，實(shí)現(xiàn)超過180萬的本地農(nóng)業(yè)化人口轉(zhuǎn)移任務(wù)非常重，因此適當(dāng)控制外來農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)移也是一種政策上的折衷選擇。

（2）對上海而言，按常住人口計(jì)算，上海城鎮(zhèn)化率已高達(dá)89%，位列全國第一，已經(jīng)處于城鎮(zhèn)化發(fā)展的高級階段。當(dāng)前上海城鎮(zhèn)化面臨的主要特點(diǎn)與問題包括：一是一個(gè)強(qiáng)核中心下的發(fā)展不均衡。作為一個(gè)特大城市，上海市中心城區(qū)集中了全市80%以上的服務(wù)業(yè)，黃浦區(qū)這一比例甚至超過90%，使得郊區(qū)資源源源不斷地向中心城市集聚，拉大了中心城區(qū)與郊區(qū)發(fā)展的差距。二是上海郊區(qū)發(fā)展滯后，土地利用率較低。由于上海市城鎮(zhèn)化程度過快，建設(shè)用地指標(biāo)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了需求，郊區(qū)耕地占補(bǔ)平衡的矛盾日益突出，耕地補(bǔ)償款難以落實(shí)。此外，郊區(qū)土地閑置嚴(yán)重，而且工業(yè)用地缺乏集中化，導(dǎo)致土地利用效率低下。2013年年底發(fā)布的全國土地第二次調(diào)查報(bào)告顯示，上海閑置、“批而未供”以及空置的土地超過15平方千米，而且主要集中在郊區(qū)等地。三是小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施配套不健全。上海市郊區(qū)城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)突破了70%，但是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)保障依然不健全，而且由于工業(yè)園區(qū)過多，郊區(qū)的生態(tài)環(huán)境有所惡化。

（3）對廣州而言，2014年實(shí)行新一輪區(qū)劃調(diào)整之后，廣州城市區(qū)劃從原來的“十區(qū)兩市”調(diào)整為“十一區(qū)”的格局，而且面積也從原來的3843.43平方公里擴(kuò)大到了7434平方公里。隨后《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》將廣州市作為新型城鎮(zhèn)化的試點(diǎn)，而且被列為首批國家中心城市建設(shè)目標(biāo)。廣州市城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨土地城鎮(zhèn)化速度過快、城鎮(zhèn)化進(jìn)行不徹底等問題。自20世紀(jì)80年代廣州設(shè)郊區(qū)為白云區(qū)以來，廣州市的城鎮(zhèn)化進(jìn)程急速擴(kuò)大，經(jīng)歷了新設(shè)天河、黃埔兩區(qū)，增城和從化撤市建區(qū)以及番禺、花都撤市建區(qū)等一系列行政區(qū)劃調(diào)整。但由于調(diào)整速度過快，行政人員與行政機(jī)構(gòu)不配套的情況比比皆是。此外廣州市還面臨著城市管理水平滯后、城市固體廢棄物環(huán)境問題突出以及城市綜合執(zhí)法力度不足等問題。

（4）對天津而言，2015年常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到了82.64%，在全國位于前列。作為四大直轄市之一，天津市以推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)，走出了一條獨(dú)具特色的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。天津市著力探索小城鎮(zhèn)發(fā)展模式，在全市4批43個(gè)鎮(zhèn)總計(jì)799個(gè)自然村探索小城鎮(zhèn)的試點(diǎn)工作。其中天津市小城鎮(zhèn)建設(shè)的“華明鎮(zhèn)”模式引起了全國廣泛的關(guān)注。其具體的實(shí)踐流程是：一是宅基地?fù)Q住房，釋放農(nóng)用耕地，推動農(nóng)業(yè)土地的流轉(zhuǎn)與規(guī)?；?jīng)營。二是做大產(chǎn)業(yè)集聚。推動工業(yè)園區(qū)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)以及居住社區(qū)的聯(lián)動發(fā)展。三是通過“農(nóng)改非”“集改股”以及“村改居”等方式鼓勵農(nóng)民參與經(jīng)營活動，提高農(nóng)民的人均收入水平。四是金融創(chuàng)新。政府投資建設(shè)村鎮(zhèn)銀行，解決農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)及工業(yè)發(fā)展的融資難問題。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，天津市又面臨許多新的問題，如雖然“華明鎮(zhèn)”模式取得了階段性的成功，但僅僅適用于城鎮(zhèn)化水平較高的地區(qū)，對于城鎮(zhèn)化薄弱地區(qū)不具有普遍適用性。未來天津市的政策重點(diǎn)是推進(jìn)基本公共服務(wù)的供給和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)。雖然天津市城鎮(zhèn)化總體上處于全國領(lǐng)先水平，但相當(dāng)一部分居民未能夠?qū)崿F(xiàn)從農(nóng)民到市民身份的轉(zhuǎn)變，在教育、住房、社保以及就業(yè)等方面存在“半城鎮(zhèn)化”的問題，常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率比差由2000年的19%的上升到了2015年的44%，表明大量的外來務(wù)工人員未能夠真正成為天津市市民。

2.中部國家中心城市城鎮(zhèn)化發(fā)展特征

（1）對武漢而言，2015年武漢市人口已經(jīng)達(dá)到了1060.77萬人，常住人口城鎮(zhèn)化率為79.3%。作為國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)，武漢市未來城鎮(zhèn)化的任務(wù)是加快轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化。這要求建立由政府、企業(yè)與個(gè)人參與的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)保障的均等化。武漢城鎮(zhèn)化的問題在于：城鎮(zhèn)化速度偏慢，而且城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量也不高。改革開放以來，武漢市城鎮(zhèn)化率年均增加0.55個(gè)百分點(diǎn)，與全國平均1%的增長速度有很大差距。而且武漢市中心城區(qū)城鎮(zhèn)化率接近100%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于新城區(qū)30%左右的水平。

（2）對鄭州而言，2016年城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到了69.7%，意味著接近七成的人生活在鄭州主城區(qū)以及市郊城鎮(zhèn)。在中原城市群國家戰(zhàn)略指引下，鄭州市正在全力打造大鄭州都市區(qū)區(qū)域，為此鄭州市啟動了“大鄭州區(qū)域規(guī)劃”，將打造以鄭州為中心、中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)同發(fā)展的都市區(qū)綿延帶，并利用鄭州市的交通物流優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)大城市、小城市和城鎮(zhèn)協(xié)同一體化發(fā)展，優(yōu)化城鎮(zhèn)化體系③。另外，為了降低農(nóng)民工進(jìn)城的成本，鄭州市正在探索宅基地流轉(zhuǎn)的土地改革，這有助于促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營以及提高農(nóng)民收入水平。目前，鄭州市正在逐漸轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，倡導(dǎo)第三產(chǎn)業(yè)優(yōu)化發(fā)展，這有助于提高財(cái)政收入與支出能力，保障教育、醫(yī)療、社會保障與住房等公共服務(wù)的供給④。

3.西部國家中心城市城鎮(zhèn)化發(fā)展特征

（1）對重慶而言，重慶市2015年全市常住人口達(dá)到了3016萬人，城鎮(zhèn)化率達(dá)到了61%，高于全國平均水平。在人口城市化快速發(fā)展的同時(shí)，重慶市外人口凈流入增加，人口凈流出減少，2015年凈流出量355萬人，比2014年減少了28.5萬人；凈流入外來人口150.2萬人，比2014年增長了4萬人。此外，渝東北、渝東南地區(qū)的鄉(xiāng)村人口向中心城市集聚的速度加快，2015年新區(qū)常住人口城鎮(zhèn)化率58%，約占全市新增量的一半。重慶市的城鎮(zhèn)化問題在于：人口城鎮(zhèn)化不徹底以及城鄉(xiāng)土地利用集約程度不高。從就業(yè)來看，城市勞動人口主要從事低端加工業(yè)，從事服務(wù)業(yè)以及技能工種的不多，而且農(nóng)村戶籍人口難以享受到城市戶口所附加的公共服務(wù)。對于土地利用而言，由于信息技術(shù)配套服務(wù)能力差，農(nóng)民進(jìn)城后導(dǎo)致大量農(nóng)地荒廢，而且重慶現(xiàn)行的土地儲備制度存在缺陷，導(dǎo)致了“良地”置換劣地的情況出現(xiàn)。

（2）對成都而言，2015年成都城鎮(zhèn)化率達(dá)到了77%，主要呈現(xiàn)如下特點(diǎn)：一是城鎮(zhèn)體系基本形成。2012年天府新區(qū)建成以后，成都形成了中心城區(qū)帶動中小城市和中心城鎮(zhèn)的空間模式。二是大都市化與郊區(qū)城鎮(zhèn)化共同發(fā)展。改革開放年以來成都中心城區(qū)面積擴(kuò)大了9倍，2015年中心城區(qū)人口達(dá)到了542萬，進(jìn)入到了城鎮(zhèn)化的快速成熟期。與此同時(shí)工業(yè)與零售業(yè)向郊區(qū)轉(zhuǎn)移也帶動了郊區(qū)城鎮(zhèn)化的發(fā)展，2015年郊區(qū)城鎮(zhèn)化已經(jīng)接近40%。

（三）國家中心城市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)共性與差異

1.國家中心城市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的共性分析

國家中心城市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨著一些共性問題，主要包括：（1）大城市“城市病”問題突出。如由于面臨嚴(yán)重的擁堵問題，北京市城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點(diǎn)任務(wù)在于疏解“非首都”功能，實(shí)現(xiàn)國際一流城市的建設(shè)目標(biāo)⑤。而作為一個(gè)特大城市，上海市中心城區(qū)集中了全市80%以上的服務(wù)業(yè)，黃浦區(qū)這一比例甚至超過90%，使得郊區(qū)資源源源不斷地向中心城市集聚，城市人口增加速度依然較快，導(dǎo)致城市擁堵、環(huán)境污染以及就業(yè)問題突出。同樣對于其他國家中心城市，也面臨著人口快速流入所引發(fā)的“城市病”問題⑥。（2）公共服務(wù)保障不足。新型城鎮(zhèn)化的核心是實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，這就要求在實(shí)現(xiàn)土地城鎮(zhèn)化的同時(shí)，保障城市流入人口均等享有教育、醫(yī)療、社會保障以及就業(yè)等公共服務(wù)。但由于財(cái)政資源的有限性，國家中心城市公共服務(wù)保障無法滿足新增城鎮(zhèn)人口的公共服務(wù)，成為制約新型城鎮(zhèn)化的一大障礙。相比較而言，北上廣等一線城市的公共服務(wù)供給要優(yōu)于中西部國家中心城市。（3）城市主城區(qū)與郊區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展差距較大，城鎮(zhèn)化體系不合理。目前，幾乎所有國家中心城市，尤其是武漢、鄭州以及重慶等都面臨著中心城市“一家獨(dú)大”的空間發(fā)展格局，中心城市源源不斷地集聚了周邊大量的資源，導(dǎo)致空間發(fā)展不均衡問題突出，不利于科學(xué)的城鎮(zhèn)化體系的建立⑦。（4）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機(jī)制不健全。農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移市民化的關(guān)鍵在于成本分擔(dān)。雖然有些國家中心城市（如重慶）在土地流轉(zhuǎn)、宅基地?fù)Q房以及人才補(bǔ)貼機(jī)制化等方面做出了很多的努力，但綜合政府、企業(yè)、社會與個(gè)人的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的長效機(jī)制依然未能建立。

2.國家中心城市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的差異分析

基于地理的劃分，國家中心城市中的一線城市、中部城市、西部城市在如下多個(gè)方面存在顯著差異：（1）經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與城鎮(zhèn)化率。北京、上海、天津、廣州等地的經(jīng)濟(jì)規(guī)模與城鎮(zhèn)化率基本達(dá)到了國際水平，要高于中西部地區(qū)的國家中心城市。此外，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化與升級基礎(chǔ)、城市創(chuàng)新和城市綜合管理能力等方面，一線城市要顯著高于中西部城市，導(dǎo)致發(fā)展質(zhì)量不高以及發(fā)展速度滯后。（2）戰(zhàn)略任務(wù)的差異。北京作為首都，戰(zhàn)略任務(wù)在于疏解“非首都”功能以及通過完善多層次住房保障體系實(shí)現(xiàn)“居有其所”。上海的老街坊較多，提高歷史文物保護(hù)水平、建設(shè)“美麗鄉(xiāng)村”是關(guān)鍵。對于天津，重點(diǎn)是解決“半城鎮(zhèn)化”問題，實(shí)現(xiàn)由戶籍城鎮(zhèn)化向真正市民化的轉(zhuǎn)變。對于廣州，創(chuàng)新城市治理方式、發(fā)揮科技創(chuàng)新中心的中心極作用是治理當(dāng)下“城市病”的重要抓手。中部武漢與鄭州任務(wù)是加大交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以長江經(jīng)濟(jì)帶、中原城市群建設(shè)為重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，實(shí)現(xiàn)中部地區(qū)跨越式發(fā)展⑧。成都和重慶的重要任務(wù)是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。（3）創(chuàng)新水平的差異?？傮w上，國家中心城市的創(chuàng)新能力水平也呈現(xiàn)東高西低的態(tài)勢，在北上廣等城市創(chuàng)新指數(shù)持續(xù)領(lǐng)先。創(chuàng)新活力的根源在于形成了以企業(yè)為主體的技術(shù)創(chuàng)新體系以及充分的市場競爭，依托電子商務(wù)的迅猛發(fā)展、信息技術(shù)與科研投入水平的不斷提高，一線城市成為“互聯(lián)網(wǎng)+”戰(zhàn)略實(shí)施的重要典型。

三、國家中心城市推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)頂層制度設(shè)計(jì)

（一）以人為本，保障失地農(nóng)民和城鎮(zhèn)外來人員公共服務(wù)均等化

新型城鎮(zhèn)化是“人的城鎮(zhèn)化”，這就要求在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中，結(jié)合社會保障制度改革，將失地農(nóng)民和城鎮(zhèn)外來人員的社會保障、就業(yè)以及公共服務(wù)納入改革的范疇。公共服務(wù)市民化、均等化以及公平化要求在養(yǎng)老、醫(yī)療、住房以及最低生活保障等方面城鄉(xiāng)居民享有同等的待遇⑨。對于增加的公共支出部分，地方政府應(yīng)提前規(guī)劃，改變過往一次性貨幣補(bǔ)償安置的方式，建立地方政府、村集體與個(gè)人共同籌資與管理的融資機(jī)制。此外，除了滿足其最基本的公共服務(wù)需求之外，還應(yīng)該建立專項(xiàng)發(fā)展基金，用于外來人員的就業(yè)培訓(xùn)與社會救助，滿足個(gè)體的發(fā)展需要，實(shí)現(xiàn)真正意義上的“人的城鎮(zhèn)化”。

（二）認(rèn)識并遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展的一般規(guī)律

尊重城鎮(zhèn)化發(fā)展的一般規(guī)律就是要杜絕決策制定的主觀化，依照科學(xué)發(fā)展觀實(shí)現(xiàn)資源的高效利用⑩。（1）科學(xué)梳理城市發(fā)展的承載能力和空間布局規(guī)律，節(jié)約并高效利用城市土地資源、水資源以及生態(tài)環(huán)境資源，構(gòu)建資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的“兩型”社會。充分考慮城鎮(zhèn)空間擴(kuò)展的驅(qū)動力以及交通規(guī)律導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)規(guī)模體系與功能體系的進(jìn)一步完善。（2）認(rèn)識城市發(fā)展過程中的生態(tài)空間的價(jià)值，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，維持生物多樣性對提高城市宜居水平意義突出。（3）應(yīng)該按照全國主體功能區(qū)規(guī)劃的客觀要求，建設(shè)功能明確、合理分工、因地制宜以及規(guī)模體系健全的城鄉(xiāng)統(tǒng)一發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化要求，向生態(tài)宜居與協(xié)調(diào)發(fā)展的模式過渡。

（三）完善大中小城市與城鎮(zhèn)的空間一體化網(wǎng)絡(luò)布局，構(gòu)建完善的產(chǎn)業(yè)分工體系

依據(jù)空間經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)布局理論考慮城市的中心性、聚集效應(yīng)以及對次級城市的擴(kuò)散效應(yīng)，是實(shí)現(xiàn)大中小城市與城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵。新型城鎮(zhèn)化以及“十三五”規(guī)劃指導(dǎo)意見明確指出，應(yīng)該進(jìn)一步合理界定城市發(fā)展邊界。中國小城鎮(zhèn)之所以無法承擔(dān)起現(xiàn)代化的功能，主要是因?yàn)槿狈Ψ止ず侠?、功能健全的地區(qū)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)體系，導(dǎo)致小城鎮(zhèn)發(fā)展被排除在地域產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈之外。因此實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的高效發(fā)展需要堅(jiān)持大城市主導(dǎo)、中小城鎮(zhèn)并舉的復(fù)合發(fā)展模式。在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略指導(dǎo)之下，構(gòu)建大中小城市與城鎮(zhèn)互相關(guān)聯(lián)的地域一體化網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，才能夠保證城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)分工體系空間載體作用的有效發(fā)揮。完善的產(chǎn)業(yè)分工體系要求每一個(gè)城鎮(zhèn)明確自身的發(fā)展定位，建立特色經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的特色強(qiáng)鎮(zhèn)。

（四）妥善協(xié)調(diào)政府與市場之間的關(guān)系，厘清政府權(quán)力邊界，構(gòu)建市場主導(dǎo)、政府引導(dǎo)的城鎮(zhèn)化發(fā)展機(jī)制

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)既需要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，也離不開政府的宏觀調(diào)控。由于信息不對稱、公共產(chǎn)品以及環(huán)境污染等問題的存在，僅僅靠市場無法解決信息失真問題，無法解決公共基礎(chǔ)設(shè)施以及公共產(chǎn)品的有效供給問題，也無法解決企業(yè)短視行為帶來的環(huán)境污染問題，這些都會導(dǎo)致“市場失靈”的產(chǎn)生。因此在讓市場“無形的手”發(fā)揮主導(dǎo)資源配置功能的同時(shí)，還應(yīng)該依托政府這只“看得見的手”維持城鎮(zhèn)化建設(shè)中的市場秩序，通過致力于體制機(jī)制改革、完善立法，保障市場導(dǎo)向的城鎮(zhèn)化機(jī)制的建立?。

（五）建立財(cái)權(quán)事權(quán)相匹配的財(cái)稅制度

建立財(cái)權(quán)事權(quán)相匹配制度需要重新啟動分稅制改革。這意味著應(yīng)該更加明確中央與地方、城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事權(quán)劃分，調(diào)整不同層級行政單位的稅收分配比例，保障財(cái)權(quán)事權(quán)的統(tǒng)一?。在操作中，可結(jié)合新型城鎮(zhèn)化的要求以及后續(xù)的土地增值、經(jīng)濟(jì)增長以及商業(yè)發(fā)展預(yù)期，適當(dāng)賦予直接參與推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的地方政府稅收立法與征管權(quán)，建立公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)收費(fèi)、房產(chǎn)稅以及資源稅等為主體的綜合稅收體系。此外，還應(yīng)改革財(cái)稅制度，通過修改《預(yù)算法》允許地方政府發(fā)行市政債劵，明確城投債的還款來源，將收益?zhèn)墓芾砑{入地方財(cái)政預(yù)算。

（六）建立并完善建設(shè)用地在全國的“占補(bǔ)平衡”制度

土地全國范圍的“占補(bǔ)平衡”需要完善的土地價(jià)值評估體系與科學(xué)的核算標(biāo)準(zhǔn)予以保障?。這意味著，需要采取一定的技術(shù)手段對不同地區(qū)、生產(chǎn)能力以及自然條件下的土地進(jìn)行價(jià)值評估，促進(jìn)建設(shè)用地的等值交易，實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)土地的價(jià)值補(bǔ)償。實(shí)施土地“占補(bǔ)平衡”制度的關(guān)鍵是創(chuàng)新思維，即對實(shí)施多年的“18億耕地紅線”有一個(gè)全新的認(rèn)識。毋庸置疑，耕地保護(hù)政策在保障糧食安全方面起到了不可替代的作用，但土地的總量控制也造成了建設(shè)用地的供給緊張，導(dǎo)致地價(jià)與房價(jià)虛高不下的難題。積極探索土地跨區(qū)交易的概念并不是否定總量控制，而是實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)土地價(jià)值的重新交易與匹配，根據(jù)市場價(jià)格信號，實(shí)現(xiàn)土地資源的最優(yōu)化配置。土地的跨區(qū)交易配置將會激勵土地當(dāng)量供給、降低交易成本、提高土地利用效率、促進(jìn)土地資源更加集約化利用。

四、國家中心城市推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化差異化策略

（一）一線國家中心城市城鎮(zhèn)化發(fā)展對策建議

1.對于北京，未來推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的政策在于：（1）實(shí)現(xiàn)土地減量與集約化的應(yīng)用。從2003年到2011年，北京市城鎮(zhèn)建設(shè)用地年均增加了35萬平方米，城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量增長280萬平方米，在數(shù)量上已經(jīng)突破了北京市的土地規(guī)劃限制。根據(jù)北京市“十三五”規(guī)劃提出的2020年建設(shè)用地指標(biāo)2800平方千米的控制目標(biāo)要求，這意味著未來北京市建設(shè)用地指標(biāo)需要年均降低30萬平方米。這就要求北京市未來推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中，需要有效降低城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)數(shù)量，這可以通過轉(zhuǎn)移生產(chǎn)效率較低的企業(yè)，實(shí)現(xiàn)土地資源的“騰籠換鳥”，提高土地利用效率。（2）需要完善多層次的住房保障體系。北京的住房問題已經(jīng)成為人才流入的最大阻礙，超高房價(jià)催生了大量的“蟻?zhàn)濉?，加?016年新增居住用地也比2011年降低了接近一成，土地供給不足導(dǎo)致房價(jià)預(yù)期不斷上漲。解決北京市住房問題，需要大力發(fā)展公共租賃房，探索公租房為主的房屋供給模式；對集中性的轉(zhuǎn)居農(nóng)民，探索集體建設(shè)用地建設(shè)政策住房等?？偟膩砜?，北京市已經(jīng)進(jìn)入城鎮(zhèn)化發(fā)展的高級階段，因此城鎮(zhèn)化的發(fā)展特點(diǎn)、任務(wù)以及目標(biāo)導(dǎo)向存在自己的特點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)北京市城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步推進(jìn)，需要以疏散北京“非首都”功能為主線，提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量為目的。

2.對于上海，未來上海市推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重點(diǎn)在于：（1）規(guī)劃引領(lǐng)，大力推進(jìn)新城建設(shè)。上海應(yīng)該依托長江經(jīng)濟(jì)帶的龍頭地位，發(fā)揮其在長三角城市群的經(jīng)濟(jì)、社會、科技與對外交流的引領(lǐng)作用。未來應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化提升松江新城、嘉定區(qū)的新城建設(shè)，將其建設(shè)成為人口規(guī)模超百萬的綜合性節(jié)點(diǎn)城市；青浦新城、奉賢南橋等新城的集聚功能也應(yīng)該進(jìn)一步提升，使其人口規(guī)模達(dá)到60萬至80萬。（2）避免農(nóng)業(yè)邊緣化。通過推動郊區(qū)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)專業(yè)組織程度，是推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革與維護(hù)上海農(nóng)產(chǎn)品物價(jià)穩(wěn)定的重要抓手。其中，“菜籃子”穩(wěn)定是物價(jià)穩(wěn)定的重要保障。（3）提高歷史文物保護(hù)水平，建設(shè)“美麗鄉(xiāng)村”。依托《上海市城市總體規(guī)劃（2016—2040）》的要求，擴(kuò)大上海市有歷史文化特色與民族特點(diǎn)城鎮(zhèn)的保護(hù)工作，而且在相關(guān)法律法規(guī)中體現(xiàn)對歷史街坊和風(fēng)貌區(qū)的保護(hù)條款?。

3.對于廣州，推進(jìn)廣州新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的未來政策著力點(diǎn)在于：（1）創(chuàng)新城市治理方式。廣州市存在財(cái)權(quán)事權(quán)過于統(tǒng)一、市一級政府財(cái)權(quán)過于集中的情況。廣州市財(cái)政體制屬于“兩級財(cái)政、三級管理”，勢必造成市一級政府承擔(dān)全市絕大多數(shù)的公共服務(wù)的供給，因此質(zhì)量將會受到一定程度的影響。未來廣州應(yīng)該進(jìn)一步深化財(cái)稅體制改革，明確市政府與區(qū)政府的財(cái)權(quán)事權(quán)劃分，在適當(dāng)?shù)念I(lǐng)域吸引社會資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有助于提高公共服務(wù)保障的效率。（2）“人的城鎮(zhèn)化”是根本。由于過快的城鎮(zhèn)化速度，廣州市“攤大餅”問題較為突出。廣州城市建設(shè)過于追求面積的擴(kuò)大，將建設(shè)大廣場、寬馬路、新城區(qū)以及工業(yè)園區(qū)視為城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)，但對醫(yī)院、學(xué)校以及社區(qū)公共設(shè)施的投入力度不夠，忽視了城鎮(zhèn)化的發(fā)展質(zhì)量。廣州未來應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，倡導(dǎo)“以人為本”的發(fā)展理念，保障基本公共服務(wù)的供給。在條件成熟的時(shí)候，探索集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，提高建設(shè)用地利用效率，這對于提高失地農(nóng)民的收益意義重大?。

4.對于天津，未來的政策重點(diǎn)是進(jìn)一步探索市民化分擔(dān)機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》提出了構(gòu)建政府主導(dǎo)、多方參與、成本共擔(dān)與協(xié)同推進(jìn)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制。這就要求進(jìn)一步理順天津市政府農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成本分擔(dān)的支出責(zé)任，明確不同層級政府的財(cái)政支出比例，建立天津市政府與其他地區(qū)農(nóng)業(yè)人口流出地的利益分擔(dān)機(jī)制，降低農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)與生存壓力。與此同時(shí)，天津應(yīng)當(dāng)探索PPP在基礎(chǔ)設(shè)施投資與建設(shè)中的應(yīng)用，吸引社會資本分擔(dān)市民化成本，進(jìn)而提高投資效率以及減輕財(cái)政壓力。

（二）中部國家中心城市城鎮(zhèn)化發(fā)展特征

鄭州與武漢號稱“中部雙城”，經(jīng)常在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、政策導(dǎo)向以及技術(shù)創(chuàng)新能力等方面被拿來比較。2017年年初，國家發(fā)改委發(fā)文正式支持武漢、鄭州建設(shè)國家中心城市，使之成為中國城鎮(zhèn)化體系的最高城市等級。在新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略指導(dǎo)下，兩城市面臨著新的發(fā)展任務(wù)。

1.對于武漢，其面臨著嚴(yán)重的“一城獨(dú)大”的區(qū)域非均衡發(fā)展問題。未來的重點(diǎn)在于加快城鎮(zhèn)體系規(guī)劃頂層設(shè)計(jì)，優(yōu)化城鎮(zhèn)體系空間布局，實(shí)現(xiàn)主城區(qū)與城市郊區(qū)的空間協(xié)同發(fā)展。產(chǎn)業(yè)方面，依托湖北長江經(jīng)濟(jì)帶和武漢城市圈發(fā)展戰(zhàn)略，明確中心城區(qū)、中心鎮(zhèn)與特色鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)定位，打造特色產(chǎn)業(yè)群。

2.對于鄭州而言，其地處中原腹地，承東啟西、縱貫?zāi)媳?，是全國高鐵與普通鐵路網(wǎng)中唯一的一個(gè)“雙十字”中心，而且還是“一帶一路”的重要支點(diǎn)城市。未來鄭州立足國家中心城市定位，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，應(yīng)當(dāng)在城市規(guī)劃、打造區(qū)域立體交通網(wǎng)絡(luò)和提升區(qū)域創(chuàng)新能力上面做功夫：（1）轉(zhuǎn)變城市規(guī)劃理念?？茖W(xué)的規(guī)劃是引領(lǐng)鄭州城市建設(shè)的重要指導(dǎo)，應(yīng)創(chuàng)新城市管理與城市發(fā)展理念，依托現(xiàn)代信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)鄭州市向智慧型與綠色型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展。（2）構(gòu)建立體交通網(wǎng)絡(luò)。重點(diǎn)則在于以中原城市群以及鄭州航空港建設(shè)為契機(jī)加速推進(jìn)城鄉(xiāng)交通路網(wǎng)建設(shè)，對于主城區(qū)而言，以交通軌道為中軸，實(shí)現(xiàn)鄭州市主城區(qū)、轄區(qū)小城市以及小城鎮(zhèn)的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。（3）提升創(chuàng)新能力。與北上廣等城市相比，由于地理位置限制，鄭州市產(chǎn)業(yè)集聚程度較低，創(chuàng)新能力差距較大；與武漢相比，鄭州市反映一個(gè)地區(qū)人力資本水平的高校人數(shù)也遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后。鄭州未來建設(shè)國家中心城市，需要徹底轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，走創(chuàng)新驅(qū)動的戰(zhàn)略，通過擴(kuò)大開放，建設(shè)創(chuàng)新平臺，并通過人才合作機(jī)制的構(gòu)建，加強(qiáng)與國際一流高校與研究機(jī)構(gòu)的合作。

（三）西部國家中心城市城鎮(zhèn)化發(fā)展特征

1.未來重慶的政策著力點(diǎn)在于：（1）提高對渝東北與渝東南的財(cái)政支持力度，完善人才引入機(jī)制，提高社會保障水平，吸引人才向其地區(qū)流動，實(shí)現(xiàn)兩地區(qū)與重慶主城區(qū)協(xié)同發(fā)展，對全面促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)意義重大。（2）加大交通基礎(chǔ)設(shè)施投資力度?？紤]到重慶的山城地貌，其交通擁堵問題非常嚴(yán)重。未來應(yīng)當(dāng)實(shí)行多中心協(xié)同發(fā)展的規(guī)劃模式，緩解主城區(qū)的交通壓力，通過打造信息化、智能化以及立體式的交通網(wǎng)絡(luò)體系解決城市擁堵問題。

2.成都應(yīng)以長江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略與成渝城市群發(fā)展戰(zhàn)略為依托，發(fā)揮其在西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與科技文化創(chuàng)新的中心地位。（1）依托長江經(jīng)濟(jì)帶與“一帶一路”戰(zhàn)略，充分利用成都市的西部中心城市的樞紐功能，發(fā)揮區(qū)域集聚與擴(kuò)散能力，提高成都全方位向西、向南開放新水平，對于建設(shè)國家西部經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)戰(zhàn)略平臺以及推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級有重要意義。（2）應(yīng)加強(qiáng)成都與綿陽“中國科技城”的技術(shù)與人才合作水平，依托技術(shù)創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率的提升。（3）還應(yīng)當(dāng)依托成都古鎮(zhèn)文化旅游、熊貓文化以及川劇、川菜等非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的獨(dú)特優(yōu)勢，向世界推介成都獨(dú)有的自然文化旅游精品，通過增強(qiáng)成都市軟實(shí)力提高國際知名度。（4）探索大都市區(qū)新型城鎮(zhèn)化道路，依照規(guī)劃加快建設(shè)100個(gè)”小組微生”新農(nóng)村綜合體，加快推進(jìn)衛(wèi)星城、區(qū)域中心城總體規(guī)劃和部分小城市規(guī)劃修編，挑選典型小城鎮(zhèn)集中打造。

注釋：

①劉俊禮：《發(fā)揮好新型城鎮(zhèn)化在國家中心城市建設(shè)中的引領(lǐng)推動支撐作用》，《鄭州日報(bào)》2017年2月23日第1版。

②徐豪、王紅茹、銀昕：《從省會城市到國家中心城市誰會成為“國家中心城市”》，《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，2017年第7期。

③欒姍：《鄭州建設(shè)國家中心城市定位明確》，《河南日報(bào)》，2017年1月25日第1版。

④覃巖峰：《國家發(fā)改委發(fā)布中原城市群規(guī)劃》，《鄭州日報(bào)》，2017年1月6日第1版。

⑤張卓：《新型城鎮(zhèn)化視角下的北京“大城市病”治理研究》，《中國名城》，2016年第8期。

⑥黃蘇萍、朱詠、向明勛：《探索PPP新模式，突破郊區(qū)新型城鎮(zhèn)化瓶頸——上海市青浦區(qū)重固鎮(zhèn)PPP城鎮(zhèn)化項(xiàng)目調(diào)研報(bào)告》，《科學(xué)發(fā)展》，2016年第6期。

⑦黃濤、郭亞宣：《基于新型城鎮(zhèn)化視野下的鄭州都市區(qū)規(guī)劃體系思考》，《現(xiàn)代城市研究》，2016年第4期。⑧劉敏、張占倉：《河南省新型城鎮(zhèn)化的制約因素與推進(jìn)對策》，《經(jīng)濟(jì)地理》，2016年第3期。

⑨張占斌：《用五大理念引領(lǐng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)》，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2016年第1期。

⑩袁方成、楊燦：《新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑研究——以武漢為例》，《城市觀察》，2015年第6期。

?孫博文、李雪松：《國外江河流域協(xié)調(diào)機(jī)制及對我國發(fā)展的啟示》，《區(qū)域經(jīng)濟(jì)評論》，2015年第2期。

?馬德功、尚潔、曾夢竹、劉素含：《成都新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)民工就業(yè)問題研究》，《經(jīng)濟(jì)體制改革》，2015年第1期。

?方晨光：《杭州都市圈新型城鎮(zhèn)化實(shí)踐與對策》，《浙江樹人大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會科學(xué)版）》，2014年第5期。

?李育林、張玉強(qiáng)：《新型城鎮(zhèn)化背景下的大城市戶籍制度改革模式研究——基于廣州、上海和重慶的比較》，《湖南廣播電視大學(xué)學(xué)報(bào)》，2014年第3期。

?倪方樹：《新型城鎮(zhèn)化建設(shè)路徑探索——基于浦東、深圳、濱海新區(qū)的比較分析》，《黃河文明與可持續(xù)發(fā)展（第九輯）》，2014年。

2017-01-10

1.胡凡，男，西安交通大學(xué)人文學(xué)院博士研究生，陜西理工大學(xué)經(jīng)法學(xué)院；2.陸建猷，男，西安交通大學(xué)人文學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。