郭春梅

一、自由裁量權(quán)存在的必要性

（一）治安違法事件的多樣性與法律的局限性之間的矛盾自由裁量權(quán)的產(chǎn)生是治安違法事件的多樣性與法律的局限性之間的矛盾的必然結(jié)果。“依法行政”是包括公安機關(guān)在內(nèi)的任何行政機關(guān)從事行政管理活動的基本要求。但是，法律不是萬能的，總是具有局限性的，這其中一個重要的原因是：法律與社會總存在一定的差距，社會的多變性與法律的相對穩(wěn)定性之間總是存在一定的矛盾，社會生活無時無刻不在發(fā)生著變化，而法律不可能朝令夕改。社會生活多變性使得治安違法事件多樣化。而不具備穩(wěn)定性的法律，其權(quán)威性將會受到挑戰(zhàn)，人們也會無視這種法律的存在，這也就使法律具有了局限性。因此治安違法事件的多樣性與法律的局限性之間的矛盾使得警察自由裁量權(quán)的產(chǎn)生成為必然。

（二）立法工作的滯后性

立法工作的滯后性也促使警察自由裁量權(quán)的產(chǎn)生。沒有一部法典是完美無缺的。即使立法當(dāng)時看來是完美的法律，隨著社會的發(fā)展，也必然會逐漸暴露出或多或少的缺陷。而目立法本身也是一項程序復(fù)雜的工作，要經(jīng)過規(guī)劃、起草、討論、制定草案、決定、公布等環(huán)節(jié)，具有長周期性的特點。此時，賦予公安機關(guān)一定的自由裁量權(quán)就會彌補法律的不足，消除法律滯后性所帶來的各種不利影響，同時也能為立法工作提供重要而及時的信息，使立法工作者及時修改或廢除不適應(yīng)社會需要的法律，從而實現(xiàn)法律體系的完善。

二、《治安管理處罰法》對自由裁量的具體變更

2006年3月1日，《治安管理處罰法》正式實施，基于有效限制和規(guī)范公安機關(guān)自由裁量權(quán)的考慮，《治安管理處罰法》對各類治安管理處罰行為作了明確的規(guī)定，使其明確化和規(guī)范化。這種限制和規(guī)范主要體現(xiàn)在下面幾點。

（一）條文細化，壓縮自由裁量空間

《治安管理處罰法》通過對處罰的種類與幅度的明確化、規(guī)范化限制了警察的自由裁量權(quán)。首先，《治安管理處罰法》的條文從《治安管理處罰條例》的 45 條擴大到 119條，篇幅大幅度增加，說明內(nèi)容更加充實。其中，第二章“違反治安管理的行為和處罰”是增加最多的部分，將“違反治安管理的行為”細分為“擾亂公共秩序、妨害公共安全、侵犯人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利和妨害社會管理”四類。

其次，各類處罰的適用幅度有了更明確的劃分。通過罰款數(shù)額和行政拘留天數(shù)的詳細分級，大大限制了公安機關(guān)在作出處罰決定時的自由裁量權(quán)，有利于最大限度地減少警察權(quán)力行使的隨意性和處罰的不公平。例如行政拘留的適用因違法行為程度的輕重而分為5 日以下、5 日以上 10 日以下、10 日以上 15 日以下三個檔次；而罰款更是改變了《治安管理處罰條例》以 1 元以上 200 元以下為主的處罰幅度，新增了200 元至 3000 元罰款的幾個檔次。罰款數(shù)額上限的提高是經(jīng)濟發(fā)展的需要；而行政拘留適用的細分則體現(xiàn)了對限制人身自由的處罰的慎用和對人權(quán)的尊重；處罰"檔次"的細分一定程度上起到了防止公安機關(guān)濫用警察自由裁量權(quán)隨意罰款的作用。

（二）程序條款增多，設(shè)定自由裁量的法治軌道

為了既保障公安機關(guān)及其人民警察能夠有效地履行治安管理職責(zé)，又防止因權(quán)力使用不當(dāng)造成對公民權(quán)利的侵害，《治安管理處罰法》對治安處罰的程序作了更為嚴格和具體的規(guī)定。

《治安管理處罰法》第四章對處罰程序作了專章規(guī)定，從原條例規(guī)定的 10 條增加為 26 條。對治安案件的受理，證據(jù)的依法收集，傳喚的批準(zhǔn)權(quán)限和傳喚的時限，詢問筆錄的要求，對與案件有關(guān)的場所、物品、人身的檢查，處罰的決定權(quán)限，決定書應(yīng)當(dāng)載明的內(nèi)容，一直到罰款處罰的罰繳分離原則、拘留處罰的暫緩執(zhí)行等，都作了明確規(guī)定。

行為行使警察權(quán)力裁決、執(zhí)行治安管理處罰的條件、基準(zhǔn)和程序步驟，旨在使警察權(quán)力運作實現(xiàn)"程序化"，使警察的自由裁量權(quán)在法律設(shè)定的軌道上運行。

（三）建立監(jiān)督機制，強化警察自由裁量的法律責(zé)任

人類不僅要設(shè)計公權(quán)力產(chǎn)生和公權(quán)力運作的機制，還必須建立對公權(quán)力的監(jiān)督、制約機制。而在各種公權(quán)力中，行政權(quán)與公民權(quán)利有著最直接、最廣泛的聯(lián)系，行政權(quán)力的濫用，最容易給公民、法人和其他組織的權(quán)益造成損害。所以，加強對警察權(quán)力等行政權(quán)力的監(jiān)督、制約尤顯重要和迫切。

《治安管理處罰法》在"執(zhí)法監(jiān)督"一章第 112 條首先明確規(guī)定"公安機關(guān)及其人民警察應(yīng)當(dāng)依法、公正、嚴格、高效辦理治安案件，文明執(zhí)法，不得詢私舞弊"。這實際上為警察自由裁量權(quán)的行使規(guī)定了一條基本的原則。在辦理治安案件中要依法，就是要依法行政，嚴格遵守法律，包括實體法、程序法。要正確理解立法原意，忠于法律精神。要公正，就是要公平正直，平等和公正地適用法律。要嚴格，就是要認真的按照法律規(guī)定的制度和標(biāo)準(zhǔn)辦事，嚴格依法辦事。要高效，就是要講究效率，及時作出處理決定。

三、完善自由裁量權(quán)的思考

（一）完善立法，建立科學(xué)的裁量基準(zhǔn)

在完善相應(yīng)立法的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)建立治安處罰裁量基準(zhǔn)。要建立科學(xué)的裁量基準(zhǔn)，要著重解決以下兩方面的問題：

首先，應(yīng)當(dāng)明確裁量基準(zhǔn)的制定主體。根據(jù)國務(wù)院下發(fā)的《全面推進依法行政實施綱要》的規(guī)定，將裁量基準(zhǔn)的制定主體限定在具有直接執(zhí)法權(quán)限的基層公安機關(guān)是較為合理的，即裁量基準(zhǔn)主要為市級及縣級的公安機關(guān)，這種制定主體的設(shè)置是符合法律及立法目的的。

其次，應(yīng)當(dāng)科學(xué)設(shè)置裁量基準(zhǔn)的處罰梯度。應(yīng)將寬泛的處罰幅度根據(jù)案件的具體情況分為若干裁量格次，以此來增強法律的可操作性。劃分處罰梯度時，應(yīng)充分考慮法定因素與酌定因素，并且在設(shè)置處罰梯度時，廣泛吸納社會各界的有益建議，“必須引入公眾協(xié)商機制，強化行政過程中的利益溝通。”

（二）建立合理的工作考核機制

治安管理處罰的根本價值追求是保護社會公共利益與公民的合法權(quán)益，而不是為了處罰而處罰，因此，從治安管理處罰的根本價值追求來看，執(zhí)法機關(guān)原來的政績考核機制存在著本末倒置的嫌疑。作為執(zhí)法機關(guān)，不應(yīng)單純地以處罰的數(shù)字來衡量績效，而應(yīng)當(dāng)依據(jù)治安管理處罰的根本價值追求來制定科學(xué)合理的績效評估體系，將人民群眾的安全感納入到工作考核的標(biāo)準(zhǔn)中去，促使執(zhí)法人員在關(guān)注案件本身的同時，注重公民權(quán)益的保障。

（作者單位：中國人民公安大學(xué)研究生院）