袁銘健
近些年隨著我國政府職能的轉(zhuǎn)型,社會組織廣泛參與了各種社會管理和公共服務(wù)項目,在緩解政府社會治理壓力的同時也有效地利用了民間資源,充分表達(dá)了民眾意愿,逐漸形成了政府和社會共同處理公共事務(wù)的良好趨勢。目前我國社會組織的數(shù)量和種類不斷增加,民政部門提供的最新資料顯示,截至2016年底,我國社會組織數(shù)量達(dá)到70.2萬個,其中社會團體33.6萬個,民辦非企業(yè)單位36.1萬個,各類基金會5559個,社會組織數(shù)量的龐大和參與事務(wù)的增多使得對社會組織的評估和治理工作得到了各界的重視,對于社會組織的第三方評估工作也逐漸提上了議程。2016年8月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》,再次提出了建立健全社會組織第三方評估機制的要求。本文立足于研究我國社會組織評估工作的政策演變和第三方評估的發(fā)展歷程,分析當(dāng)前第三方評估的政策和合法性困境,為我國第三方評估機制的建設(shè)提供路徑和政策建議,從而推動我國社會組織第三方評估的發(fā)展和社會治理水平的提升。
一、社會組織第三方評估的政策演進
通過對我國社會組織評估的相關(guān)政策文件進行匯總,社會組織第三方評估的發(fā)展是遵循“開展社會組織評估工作——規(guī)范評估指標(biāo)一一建立第三方評估指導(dǎo)意見——逐漸行政脫鉤”的程序,首先建立社會組織的評估機制,由民政部自身負(fù)責(zé)評估工作,在評估指標(biāo)和評估流程完善之后提出建立第三方評估的指導(dǎo)意見,并通過行政機關(guān)的放權(quán)和對于第三方評估機構(gòu)的招標(biāo)來展開第三方評估。從政策文件的要求來看,民間第三方評估機構(gòu)將逐漸成為社會組織評估過程的評估主體,各地政府和民政部門需要與第三方評估機構(gòu)展開合作共同完成社會組織的評估工作。但是在第三方評估法制化、各評估主體之間合作協(xié)調(diào)、社會組織行政脫鉤等方面仍然存在著欠缺,以下做具體分析。
1.政策初期:社會組織評估工作的提出與地方性評估實踐
我國社會組織的評估工作始于2007年,隨著我國政府社會管理模式改革,社會組織的評估工作也開始提上政府的議事日程,2007年8月16日民政部發(fā)布了《民政部關(guān)于推進民間組織評估工作的指導(dǎo)意見》和《全國性民間組織評估實施辦法》兩大條例,這兩大條例的產(chǎn)生標(biāo)志著我國政府和民政部門對社會組織的評估工作的開始。這兩大條例提出了對社會組織評估的基本要求并附帶了各類社會組織評估指標(biāo),但是具體如何評估和評估結(jié)果的運用仍然沒有明確規(guī)定。
這一階段對于社會組織的評估行為仍然是一種自發(fā)性的政府嘗試行為,由于未有全國性的規(guī)范文件的出臺,基層的政府會根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況,來對招投標(biāo)方式提供公共服務(wù)的社會組織進行評估并建立本地的地方性管理辦法。以杭州市為例,杭州市政府發(fā)布了《杭州市社會組織評估實施辦法》,其中第二條明確規(guī)定“杭州市社會組織評估工作,堅持實行第三方機構(gòu)評估、分類實施評定的方式”。東莞市政府也發(fā)布了《東莞市政府購買社會工作服務(wù)考核評估實施辦法》,其中也規(guī)定“強化政府購買社會工作服務(wù)的過程控制,引入獨立的第三方進行考核評估”。這段時間各地都在進行地方性的社會組織評估機制建設(shè),評估的方法和手段各有不同,但缺少全國性、專門性的法律規(guī)定和政府文件來對社會組織評估工作進行規(guī)定和規(guī)范。
2.政策完善:社會組織評估合法性與評估規(guī)范的建立
為了完善社會組織評估工作的合法性和規(guī)范性,在學(xué)術(shù)界呼吁下,2010年12月民政部發(fā)布了《社會組織評估管理辦法》,這一條例的發(fā)布意味著社會組織評估工作有了全國性的正式法律依據(jù)。該規(guī)定明確了社會組織評估的評估主體、評估內(nèi)容、評估對象、評估形式、評估過程和評估結(jié)論六個方面,這一條例明確了社會組織評估的重要性及基本規(guī)范,也確立了社會組織評估的合法性。2012年11月7日,民政部在研究了近幾年的評估效果和社會組織的發(fā)展?fàn)顩r后,下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)全國性公益類社團、聯(lián)合類社團、職業(yè)類社團、學(xué)術(shù)類社團評估指標(biāo)的通知》,這一通知修訂了各類社會團體的評估指標(biāo),細(xì)化了一級到四級的評估指標(biāo),并確定了不同指標(biāo)的分值,使社會組織的評估工作更加科學(xué)化、專業(yè)化和規(guī)范化。
《社會組織評估管理辦法》發(fā)布后的每一年度,民政部都會對地方民政部門下發(fā)“民政部關(guān)于開展XX年度社會組織評估工作的通知”,從而對每一年度參與評估的社會組織確定評估等級并進行公示,并根據(jù)評估等級對社會組織進行物質(zhì)和榮譽上的獎勵。但是這一階段的問題在于,《社會組織評估管理辦法》在評估主體的選擇上,沒有賦予第三方評估機構(gòu)一個合法的地位。在該辦法的第三章提到“各級人民政府民政部門設(shè)立相應(yīng)的社會組織評估委員會和社會組織評估復(fù)核委員會,并負(fù)責(zé)對本級評估委員會和復(fù)核委員會的組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理”,這就意味著該辦法要求的評估主體是政府和地方民政部門,第三方機構(gòu)的合法性地位仍然缺失,不屬于文件規(guī)定的評估主體。這一制度某種程度上對社會中第三方評估機構(gòu)造成了傷害,也會使其喪失參與評估的積極性。政府和民政部門亟需制定鼓勵、支持第三方評估參與社會組織評估的政策文件。
3.行政性規(guī)范主導(dǎo)第三方評估的過程
2015年5月,《民政部關(guān)于探索建立社會組織第三方評估機制的指導(dǎo)意見》出臺后,標(biāo)志著民政部首次全面實施第三方評估工作,首次創(chuàng)新前置評估公示程序,首次全面強化評估整改,首次全面突出黨建工作的評估,這對推進社會組織有序發(fā)展有巨大的意義。文件中提到了社會組織評估工作“存在發(fā)展不平衡、評估機構(gòu)獨立性不強、專業(yè)化水平不高和評估機制不健全等問題”,為了加快轉(zhuǎn)變政府職能,激發(fā)社會組織活力,這一文件為探索建立社會組織第三方評估機制提出了一些指導(dǎo)意見。除了對建立第三方機制的總體思路和基本原則進行規(guī)定,該文件提出了積極培育和規(guī)范社會組織第三方評估機構(gòu)的要求。在建立社會組織第三方評估資金保障機制、推進社會組織第三方評估信息公開和結(jié)果運用上也進行了要求,最終實現(xiàn)各地把第三方評估工作作為推動社會組織管理制度改革創(chuàng)新和政府轉(zhuǎn)變職能、穩(wěn)妥有序推進第三方評估機制建立的目標(biāo)。
這一文件的出臺使社會組織評估工作產(chǎn)生了與往年不同的特點,可以總結(jié)為:一是由過去民政部的評估逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榈谌皆u估機構(gòu)的評估。2015年10月29日,民政部在中國政府采購網(wǎng)和中國社會組織網(wǎng)發(fā)布了《2015年度全國性社會組織評估第三方評估機構(gòu)入圍招標(biāo)公告》,共有15家機構(gòu)參與到投標(biāo),最終3家單位中標(biāo),參與到全國性社會組織的評估工作。二是從嚴(yán)評估,強化了社會監(jiān)督,增加了評估的前公示程序,在實地評估之前對社會組織的名單進行網(wǎng)上公示,避免一些存在嚴(yán)重問題的社會組織參與到評估之中。三是著重突出了對社會組織黨建工作的評估,2015年9月29日,中共中央辦公廳出臺了《關(guān)于加強社會組織黨的建設(shè)工作的意見(試行)》,其中明確了要發(fā)揮評估對社會組織黨建工作的引導(dǎo)和推動作用,在評估的標(biāo)準(zhǔn)中認(rèn)真研究黨建工作,增加相應(yīng)的考核內(nèi)容。其中對社會組織的黨組織建立情況、組織生活制度落實情況、組織黨員開展活動、黨組織發(fā)揮作用情況都提出了評估要求。
二、社會組織第三方評估的政策困境
其一,第三方評估上位法缺少,第三方評估機構(gòu)的合法性地位仍然不能得到保證。目前我國的社會組織第三方評估主要依據(jù)《社會組織評估管理辦法》和《民政部關(guān)于探索建立社會組織第三方評估機制的指導(dǎo)意見》,仍然缺乏上位法對社會組織第三方評估機制建立的意義、目標(biāo)和具體方法進行規(guī)定,這也就影響了第三方評估的權(quán)威性和合法性。一方面,這限制了社會中第三方評估機構(gòu)的產(chǎn)生、注冊和登記,民間第三方評估機構(gòu)的積極性和參與意愿會受到嚴(yán)重的打擊;另一方面,在缺乏上位法的背景下,第三方機構(gòu)沒有被要求作為社會組織評估的評估主體之一,政府和地方民政部門在開展社會組織評估工作時,是否選擇和第三方評估機構(gòu)展開合作、合作的范圍有哪些都存在著疑問,這對于社會中第三方評估機構(gòu)的評估能力也會產(chǎn)生影響和限制。
其二,社會組織的評估“三大條例”——《社會團體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《基金會管理條例》也需要進行修訂和完善,增加相應(yīng)的評估要求和內(nèi)容,為第三方評估的參與提供制度依據(jù)。第三方評估機制的建立不能只作為政府和民政部門可選擇的評估手段之一,也不能只為那些主動參與評估的社會組織展開評估工作。目前社會組織的三大條例都未對第三方評估提出要求,這就導(dǎo)致各類社會組織的注冊、登記、管理工作仍然屬于政府和民政部門,這不僅會增加政府和民政部門的工作量,也會導(dǎo)致評估過程的流程化和形式化。因此,三大條例應(yīng)盡快進行修訂,提出第三方評估參與的要求和內(nèi)容,讓第三方評估機構(gòu)的評估工作有法可依,在制度化的依據(jù)下展開評估工作。
其三,第三方評估機制中各機構(gòu)聯(lián)系渠道缺失,合作開展工作存在困難。社會組織的第三方評估工作需要政府和民政部門、評估委員會、復(fù)核委員會以及第三方評估機構(gòu)一同完成。目前仍缺少政策文件對于這四方的關(guān)系和合作工作進行規(guī)定,這就導(dǎo)致各地在評估工作開展時具有較大的隨意性。從各機構(gòu)的職能來分析:民政部門負(fù)責(zé)的是社會組織第三方評估的領(lǐng)導(dǎo)工作,通過制定評估標(biāo)準(zhǔn)來指導(dǎo)、監(jiān)督第三方機構(gòu)開展評估;評估委員會負(fù)責(zé)具體的評估工作,通過制定方案、建立專家組、組織評估、做出評估結(jié)論并公示結(jié)果;復(fù)核委員會負(fù)責(zé)的是對評估結(jié)論的復(fù)核并對舉報進行裁定工作;第三方評估機構(gòu)通過承接政府購買項目來實地的展開社會組織的評估工作。這四方的工作具有較大的交叉性和流程性,在沒有政策文件的規(guī)定下,各方如何進行溝通并進行工作上的聯(lián)系和合作存在著較大的未知性,這往往會造成溝通緩慢,評估效率低下,以及各方的職責(zé)不明導(dǎo)致的責(zé)任推脫等問題。
三、西方國家在社會組織第三方評估的經(jīng)驗
在社會組織參與第三方評估方面,比較成功的典例是英國和美國。英國第三方評估的最大特點是注重“頂層設(shè)計”,通過建立慈善委員會來對社會組織進行管理。慈善委員會是一個獨立于政府,具有較大管理權(quán)力的法定監(jiān)管機構(gòu)。它可以在社會組織出現(xiàn)違法行為時下達(dá)改變組織內(nèi)部章程、重組理事會、凍結(jié)財產(chǎn)等命令,甚至可以直接移交給司法機關(guān)進行處理。英國的第三方評估還具有兩個明顯的特點:一方面注重信息公開,慈善委員會對社會組織的信息進行分層管理并對其提供信息服務(wù)和在線指導(dǎo)服務(wù),每年度也會將相關(guān)信息進行社會公示;另一方面是對評估方式的簡化,英國慈善委員會主要對社會組織進行資格認(rèn)證評估和排名評估,只監(jiān)督其財務(wù)狀況不對其內(nèi)部管理進行干預(yù)。這種評估方式簡化了評估流程也提升了評估的效率。
美國在第三方評估建設(shè)中的特點是“以第三方評估為主導(dǎo)”,把社會組織評估作為與政府監(jiān)督、同行互律、媒體監(jiān)督和自律同等重要的確保民間組織健康發(fā)展的五道防線之一。美國建立了明智捐贈聯(lián)盟這一獨立的評估機構(gòu)來對社會組織進行評估,并通過詳細(xì)的報道來對民眾捐贈進行指導(dǎo)。同時,美國也十分注重評估模式的多元化,美國的社會組織評估主要包括大眾點評、專業(yè)認(rèn)證和評估排名三種方式。大眾點評是由NGO、捐贈人、受贈人和志愿者在內(nèi)的各方通過網(wǎng)絡(luò)互動平臺來進行評估;專業(yè)認(rèn)證和評估排名是由專業(yè)的第三方評估機構(gòu)來對社會組織的發(fā)展?fàn)顩r進行綜合評價,最終得出評估結(jié)論。
四、我國第三方評估機制的政策趨勢
在第三方評估的工作正式實施后,各地雖然迅速展開了對社會中第三方評估機構(gòu)的培育和合作,但是在在現(xiàn)行管理體制下,政府部門特別是業(yè)務(wù)管理部門擁有向社會組織推薦和派遣干部的權(quán)力,現(xiàn)職和退職干部兼任社會組織負(fù)責(zé)人的現(xiàn)象十分普遍。行政化的色彩使得大多社會中的第三方評估機構(gòu)缺乏合理的自主權(quán),也會因民眾公信力的缺失,導(dǎo)致民眾對第三方評估機構(gòu)評估結(jié)果的不信任。在這種背景下,2015年7月8日,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤總體方案》,要求政府簡政放權(quán),行政機關(guān)要將社會組織的監(jiān)管權(quán)力轉(zhuǎn)移給第三方,從而推動第三方評估的發(fā)展。這有利于幫助政府減輕行政負(fù)擔(dān),提高聲望,實現(xiàn)“小政府、大社會”的角色轉(zhuǎn)型,同時也增加了社會中第三方評估機構(gòu)的公信力,使社會力量能夠進一步自主參與到社會組織的綜合監(jiān)管之中。在深化改革的形式下,第三方評估立法是今后的必然趨勢,這能確保社會組織評估有法可依,政府的監(jiān)督行為有法可依。隨著國家對社會組織評估和第三方評估機制的逐漸重視,第三方機制法制化的進程將大大加快,今后將會有更多與第三方評估相關(guān)的法制法規(guī)出現(xiàn),最終產(chǎn)生第三方評估的全國性的正式法律依據(jù)。在可見的未來,第三方評估的政策發(fā)展具有以下幾種趨勢:
第一,第三方評估的合法性將會得到保障,社會組織評估條例中也會明確對第三方評估的要求。目前第三方評估存在著法律合法性和社會合法性的困境,主要是由于當(dāng)前的法律體系和社會規(guī)范還沒有正當(dāng)?shù)拿趾蜕矸?。?gòu)建第三方評估的合法性地位是我國第三方評估機制建設(shè)的重要一步,現(xiàn)有的《社會組織評估管理辦法》等社會組織評估法規(guī)中會增加有關(guān)第三方評估參與的內(nèi)容和要求,建立單獨的不同于其他法律條文的“第三方評估法”,或者由國務(wù)院、辦公廳下發(fā)“政府購買公共服務(wù)第三方評估管理辦法”此類的文件來提升第三方在評估社會組織的合法性地位。同時,目前已有的《社會組織評估管理辦法》和社會組織的評估“三大條例”——《社會團體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《基金會管理條例》也會進行修訂和完善,將第三方評估的要求納入社會組織評估的整體框架中。其中主要包括建立第三方評估的目標(biāo)和原則、對第三方評估機構(gòu)的考核標(biāo)準(zhǔn)、對第三方評估的激勵約束機制。
第二,第三方評估結(jié)果的綜合應(yīng)用力度得到加大,并將社會組織評估經(jīng)費納入專項財政預(yù)算。目前第三方的評估結(jié)果在應(yīng)用程度較低的現(xiàn)狀下,難以發(fā)揮有效的激勵、監(jiān)督和促進競爭的作用。第三方評估結(jié)果的運用今后會從兩個方面入手:一是將評估結(jié)果以合適的方式反饋給被評社會組織,并建立規(guī)范、固定的評估信息發(fā)布平臺;二是要充分發(fā)揮評估結(jié)果對社會組織的“后續(xù)”持續(xù)性影響,采取長期的激勵政策來提高社會組織參與評估的積極性。為了解決評估結(jié)果運用的問題,今后民政部門和業(yè)務(wù)主管部門會聯(lián)合展開行文評估,出臺更多對評估結(jié)果運用、對社會組織進行激勵的政策文件。除此之外,由于《社會組織評估管理辦法》規(guī)定了社會組織評估經(jīng)費從民政部門管理工作中列出,不得向評估對象收取,這就會導(dǎo)致各級民政部門管理工作經(jīng)費不足,很難保證評估工作的正常展開。因此,各地政府和民政部門為了保證經(jīng)費來源的多元化,今后會逐步將社會組織評估經(jīng)費納入專項財政預(yù)算。
第三,進一步推行第三方評估的行政化改革,保證社會組織評估獨立性的同時加強組織內(nèi)的黨建工作。國務(wù)院出臺的《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤總體方案》表明我國政府已經(jīng)意識到我國社會組織行政化嚴(yán)重、第三方評估機構(gòu)自主性欠缺的問題。社會組織的行政化脫鉤工作要嚴(yán)格依照國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于黨政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部不兼任社會團體領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的通知》的要求,保證“在職縣(處)級以上領(lǐng)導(dǎo)干部,不得兼任社會團體領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)(含社會團體分支機構(gòu)負(fù)責(zé)人)”。為了推動社會組織的行政化改革,中央會推進雙重管理體制改革,逐漸增加民政部門對第三方評估機構(gòu)進行登記、管理和業(yè)務(wù)主管的一體化職能,減少行政機關(guān)對社會組織的限制和管理,來增加第三方評估機構(gòu)的獨立性和自主性。同時,會有明確的政策法律要求來推行社會組織和黨政機關(guān)的分離,減少退休官員和事業(yè)單位人員在社會組織任職的數(shù)量,將社會組織的人事選撥和任命的權(quán)力交還給社會組織自身。社會組織和第三方評估機構(gòu)的內(nèi)部黨建工作也會進一步得到加強,行政化的剝離并不意味著完全放松對社會組織的監(jiān)督和管理,而是通過社會組織內(nèi)部的黨建推動作用,來限制、規(guī)范社會組織的行為。黨建環(huán)節(jié)今后將作為社會組織評估的重要一環(huán),在評估的制定標(biāo)準(zhǔn)上認(rèn)真研究社會組織的黨建工作并增加更多的考核內(nèi)容。
(責(zé)任編輯方卿)