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2004年起，上海在全國率先啟動(dòng)了區(qū)域化黨建的新舉措，在全國引起了廣泛的關(guān)注。所謂區(qū)域化黨建，就是按照區(qū)域統(tǒng)籌的理念，在一定的區(qū)域范圍內(nèi)統(tǒng)籌設(shè)置基層黨組織、統(tǒng)一管理黨員隊(duì)伍、通盤使用黨建陣地，形成以街道黨工委為核心、社區(qū)黨組織為基礎(chǔ)、其他基層黨組織為結(jié)點(diǎn)的網(wǎng)絡(luò)化體系。區(qū)域化黨建的實(shí)施具有重要的實(shí)踐意義?，F(xiàn)有的研究發(fā)現(xiàn)，在這一區(qū)域化黨建的格局下，社區(qū)內(nèi)的組織之間能夠更緊密地形成合作，資源可以更有效地加以整合，黨員和黨組織也能得到更規(guī)范的監(jiān)督管理，黨建工作項(xiàng)目也得到更為科學(xué)的實(shí)施。在區(qū)域化黨建的平臺(tái)中，現(xiàn)有的黨建資源可以充分利用，黨建工作可以更加深入地滲透到—些相對(duì)薄弱的工作環(huán)節(jié)和組織中，并發(fā)揮出連帶、聯(lián)動(dòng)的作用。這在兩新組織黨建工作、兩新組織和機(jī)關(guān)單位黨建共建，以及基層黨建統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作中具有重要的意義。在區(qū)域化黨建中，企業(yè)、社會(huì)組織、人才都能夠建立起更深厚的區(qū)域認(rèn)同，組織之間也培育起更深厚的相互信任，更好地共同服務(wù)群眾、服務(wù)基層黨員。

當(dāng)然由于一些觀念和需求的不適應(yīng)，一些組織和個(gè)人依然無法積極地參與到區(qū)域化黨建中，這是目前區(qū)域化黨建的主要問題，但這依然無礙區(qū)域化黨建的良好發(fā)展態(tài)勢(shì)。目前，除了發(fā)源地上海之外，全國其它許多城市也正在實(shí)行區(qū)域化黨建的政策。

區(qū)域化黨建作為一種政黨建設(shè)政策，一直以來都被視為加強(qiáng)政黨執(zhí)政地位的政策工具。從現(xiàn)有的研究來看，對(duì)區(qū)域化黨建的關(guān)注也主要在于討論其經(jīng)驗(yàn)做法和實(shí)施路徑，框架也僅僅停留在黨建本身。也有研究發(fā)現(xiàn)了區(qū)域化黨建的其他治理價(jià)值，包括促進(jìn)雙向服務(wù)、資源共享、社會(huì)公益、綜治維穩(wěn)等。還有研究也提到了區(qū)域化黨建能夠有效促進(jìn)社會(huì)資本，是社區(qū)治理體系合作關(guān)系的核心部分。但由于這些研究僅僅圍繞著區(qū)域化黨建對(duì)于執(zhí)政價(jià)值的意義，所提出的實(shí)施路徑也就無法很好地回應(yīng)社會(huì)治理的需要。

事實(shí)上，本文發(fā)現(xiàn)，區(qū)域化黨建政策在我國“以黨領(lǐng)政”的政治背景下，不僅僅體現(xiàn)了一種執(zhí)政價(jià)值，更反映了一種治理價(jià)值，即當(dāng)國家和社會(huì)之間存在潛在隔閡而無法形成協(xié)調(diào)合力時(shí)，區(qū)域化黨建將二者勾連起來，從而起到了建構(gòu)整體性治理的成效。當(dāng)在實(shí)踐中區(qū)域化黨建已經(jīng)“跳出黨建做黨建”時(shí)，學(xué)界依然將對(duì)黨建的認(rèn)識(shí)停留在傳統(tǒng)的理解層面，這無疑是一個(gè)理論研究對(duì)現(xiàn)實(shí)治理的回應(yīng)空白。

一、黨建的執(zhí)政與治理雙重價(jià)值

政黨的建設(shè)在現(xiàn)代社會(huì)中扮演什么樣的角色，是—個(gè)十分重要的問題。從現(xiàn)代社會(huì)政治發(fā)展的角度來看，政黨的角色應(yīng)該包括（1）政治領(lǐng)導(dǎo)者，（2）政治動(dòng)員、整合社會(huì)資源和凝聚力量，（3）利益表達(dá)和政治參與。而執(zhí)政黨的建設(shè)，不僅對(duì)執(zhí)政黨本身有著重要意義，更是對(duì)于整個(gè)政權(quán)組織、國家和社會(huì)有著重要的影響。然而，就各國的實(shí)踐來看，各國的政黨在國家政治生活中的地位和作用有著鮮明的差異，不可一概而論。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，正是我國政治生態(tài)的一個(gè)基本背景，也使得中國共產(chǎn)黨的建設(shè)與其他政黨相比有著重大的特殊性。

從性質(zhì)上來看，作為工人階級(jí)和中華民族先鋒隊(duì)的中國共產(chǎn)黨，黨的建設(shè)不僅服務(wù)于在代議機(jī)關(guān)中占據(jù)執(zhí)政地位并使黨的意志成為國家意志，更重要的是在整個(gè)政策制定和實(shí)施的全過程中保障這種意志的實(shí)現(xiàn)。

從使命上來看，政黨的核心任務(wù)是奪取和鞏固政權(quán)，因此黨的建設(shè)也需要同時(shí)滿足執(zhí)政與治理雙重價(jià)值。在行政學(xué)的范疇中可以認(rèn)為，黨的執(zhí)政價(jià)值主要反映為使黨的意志能夠普遍地得到公眾和社會(huì)各界的認(rèn)可和擁護(hù)，使人民群眾的民意得到普遍的回應(yīng)；而黨的治理價(jià)值則主要反映為加強(qiáng)現(xiàn)代國家治理能力，要更好地解決社會(huì)治理的問題，滿足人民的需要。這種黨建的治理價(jià)值在其他國家的政黨中是不多見的，是中國共產(chǎn)黨的一個(gè)重要特殊性所在。

從組織上來看，黨的組織同時(shí)是政策制定者、資源分配者和政策執(zhí)行者，這種政策執(zhí)行的組織化能力超越了公共部門，而通過黨建進(jìn)一步深入到了民營部門（如國有控股企業(yè)、新經(jīng)濟(jì)組織等）和社會(huì)部門（如樞紐型社會(huì)組織等）中。因此，在對(duì)這三大部門之間關(guān)系的調(diào)整中，黨建就實(shí)現(xiàn)了一種社會(huì)治理的功能和成效。

上述對(duì)黨建的治理價(jià)值的訴求十分具體地體現(xiàn)在了黨的重要報(bào)告與文件中。中共中央在2009年通過了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》，將黨的建設(shè)直接與貫徹黨的十七大精神、科學(xué)發(fā)展觀，建設(shè)中國特色社會(huì)主義和諧社會(huì)相關(guān)聯(lián)，從而突出了黨建在社會(huì)治理中的重要意義。此外，自《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》之后，十七大、十八大報(bào)告也都分別提出了要加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和管理，推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新，建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理新格局。這些目標(biāo)鮮明地體現(xiàn)了黨在社會(huì)管理中突出的領(lǐng)導(dǎo)地位，而黨組織的建設(shè)也要服務(wù)于這個(gè)社會(huì)管理的目標(biāo)和使命。由此可見，黨建的治理價(jià)值在實(shí)踐中進(jìn)一步從傳統(tǒng)的執(zhí)政價(jià)值中脫穎而出，使黨建進(jìn)一步與社會(huì)建設(shè)相聯(lián)系，也更多地和其他社會(huì)主體產(chǎn)生密切互動(dòng)。這既是黨的建設(shè)在新時(shí)期下的發(fā)展趨勢(shì)，也體現(xiàn)了作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨在面對(duì)現(xiàn)代國家治理需要時(shí)，于黨建的執(zhí)政價(jià)值和治理價(jià)值中形成了新的平衡。因此，有必要探究這種治理價(jià)值在黨建的實(shí)際工作中如何不斷被實(shí)現(xiàn)和拓展。

二、區(qū)域化黨建的治理價(jià)值

區(qū)域化黨建除了執(zhí)政價(jià)值之外，也很好地體現(xiàn)了治理價(jià)值。這既是黨建本身的雙重價(jià)值所決定的，也是區(qū)域化黨建一種突出的特殊性所在。已經(jīng)有研究者發(fā)現(xiàn)了區(qū)域化黨建中的治理價(jià)值，提出區(qū)域化黨建“實(shí)際上是把區(qū)域發(fā)展理論、系統(tǒng)理論和現(xiàn)代管理理論等引入黨建領(lǐng)域”。

如前所述，區(qū)域化黨建的治理價(jià)值與其他黨建工作一樣，體現(xiàn)在其對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)治理的解決能力中。一方面，城市治理迫切地需要在新興的行動(dòng)主體——企業(yè)、社會(huì)組織，與傳統(tǒng)的行動(dòng)主體——政府、單位之間形成整合與平衡，建構(gòu)一個(gè)多方有序參與、適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)治理的治理結(jié)構(gòu)。另一方面，城市治理也需要重新塑造其治理規(guī)范，使其功能、流程、制度都能夠更好地服務(wù)于城市居民日益多元的需要。因此，區(qū)域化黨建就擔(dān)負(fù)起了整合與重塑的治理功能。這種整合與重塑，恰好體現(xiàn)了整體性治理的治理理念。

1.整體性治理

整體性治理被許多學(xué)者視為新公共管理之后的又一重要理論。該理論建立在兩個(gè)背景之上：一方面，為全球各國公共管理帶來革命性進(jìn)步的新公共管理理論在經(jīng)過多年的實(shí)踐之后開始遇到許多無法克服的困難，其根本表現(xiàn)就是碎片化。機(jī)構(gòu)和組織之間相互轉(zhuǎn)嫁責(zé)任、項(xiàng)目和工作之間相互沖突或重復(fù)、組織和機(jī)構(gòu)之間缺乏溝通，管理無協(xié)調(diào)、服務(wù)不恰當(dāng)、工作有遺漏，這些都導(dǎo)致了新公共管理所提供的公共服務(wù)無法滿足公眾的需要，也無法回應(yīng)公共管理本身的發(fā)展需要。

與此同時(shí)，數(shù)字時(shí)代的到來為超越新公共管理帶來了一線曙光。信息技術(shù)不僅滿足了政府與公眾的用戶需求，更改變了政府的組織運(yùn)作，使政府機(jī)構(gòu)不斷扁平化，組織內(nèi)部的互動(dòng)模式緊密化，組織決策也更為便利化、精確化和科學(xué)化。更為重要的是，信息技術(shù)使得傳統(tǒng)的公共部門與社會(huì)部門之間的界限被進(jìn)一步地模糊化，政府和公民在公共服務(wù)的過程中不斷打破隔閡，共同創(chuàng)造公共價(jià)值，這是數(shù)字時(shí)代一個(gè)更為突出的重要特征。

正是由于這兩個(gè)重要的基礎(chǔ)，導(dǎo)致了整體性治理得以成為潛在的新公共管理的超越者。它所倡導(dǎo)的理念主要包括以下幾個(gè)方面：

（1）大部門治理。為了消弭新公共管理強(qiáng)調(diào)競爭所帶來的多機(jī)構(gòu)并存以及管理無序的狀況，整體性治理強(qiáng)調(diào)大部門治理，融合和合并一些政府部門和準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)，從而提高整個(gè)公共部門的整合性和協(xié)調(diào)性。政府的組織結(jié)構(gòu)、組織協(xié)調(diào)都必須滿足于政府為公眾服務(wù)的根本目標(biāo)，也同時(shí)加強(qiáng)了不同的參與者在大部門治理中的行動(dòng)監(jiān)督，更好地控制潛在的結(jié)果，消除無序工作、甚至目標(biāo)和任務(wù)沖突的情形。

（2）重塑公共部門責(zé)任。整體性治理強(qiáng)調(diào)了政府在公共政策和公共管理中的重要責(zé)任，并重新定義了政府、市場(chǎng)、社會(huì)和公民之間的邏輯關(guān)系。整體性治理要求政府不能僅承擔(dān)輕松的工作而將真正服務(wù)公民的事務(wù)悉數(shù)外包給其他供應(yīng)者。因此，政府不再是新公共管理所吹捧的掌舵者，而是協(xié)調(diào)者、指揮者、整合者和服務(wù)者，并負(fù)責(zé)在公共服務(wù)和公共事業(yè)中重新建立起秩序。

（3）整合供應(yīng)鏈。除了通過大部門治理的方式整合政府組織的功能之外，整體性治理還期望通過集中采購、再造政府流程等方式實(shí)現(xiàn)供應(yīng)鏈的整合，從而節(jié)省財(cái)政支出，精準(zhǔn)有效地提供服務(wù)。更為關(guān)鍵的是，信息化手段在這一整合進(jìn)程中至關(guān)重要，要淘汰不符合信息化管理流程的組織結(jié)構(gòu)和管理制度，使公共部門的運(yùn)作與數(shù)字治理不斷兼容。因此，整體性治理提倡運(yùn)用技術(shù)手段在組織內(nèi)部、組織和組織之間根據(jù)目標(biāo)和功能需要形成更為整合性的合作關(guān)系。

（4）網(wǎng)絡(luò)簡化與共享。整體性治理強(qiáng)調(diào)通過信任、對(duì)話和共享簡化以往政府之中繁雜的管理關(guān)系，避免無序和低效。其中信任是組織之間整合的根本基礎(chǔ)，對(duì)話和共享則是組織之間形成整合的方式，使政府掌握更豐富的信息，更精準(zhǔn)地為公民提供服務(wù)。信息化平臺(tái)也有效地整合了原本割裂的數(shù)據(jù)和信息，促進(jìn)了大數(shù)據(jù)管理，也更全面地反映出線上和線下的現(xiàn)實(shí)需求，既滿足了管理的靈活性，也加強(qiáng)了管理的覆蓋度，促進(jìn)了協(xié)調(diào)與合作。

總而言之，整體性治理就是要滿足于、服務(wù)于公民最關(guān)心的問題。通過整體性治理，公共部門、市場(chǎng)部門和社會(huì)部門才能更好地針對(duì)社會(huì)治理的需要提供切實(shí)有效的解決方案，這也是整體性治理在近年來得到越來越多的重視的原因。

2.區(qū)域化黨建與整體性治理

整體性治理與區(qū)域化黨建二者，看似是兩個(gè)范疇上的概念，但由于前文所揭示的黨建治理價(jià)值在其中發(fā)揮的深層作用，二者在現(xiàn)實(shí)的社會(huì)治理中呈現(xiàn)出了驚人的耦合。這種耦合在區(qū)域化黨建層面，就體現(xiàn)為區(qū)域化黨建的治理價(jià)值在社會(huì)治理層面延展為整體性治理的功能。

作為一種區(qū)域性建設(shè)的區(qū)域化黨建，本身就具有屬地化、區(qū)域化的屬性，目標(biāo)在于追求區(qū)域內(nèi)的整合。但其整合的內(nèi)容不僅僅包括黨建資源本身，也以此為紐帶，帶動(dòng)了社會(huì)治理資源的共同整合；其整合的平臺(tái)不僅僅有黨建管理的功能，更能夠成為整合性的治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)成載體，發(fā)揮出整體性治理的重要作用。具體而言，區(qū)域化黨建可以在幾個(gè)方面延展出整體性治理的功能：

（1）大部門治理。在區(qū)域化黨建中，首要是建構(gòu)一個(gè)整合性的區(qū)域黨建協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。無論是聯(lián)動(dòng)式、協(xié)調(diào)式，還是填補(bǔ)式的區(qū)域化黨建，都需要一個(gè)共同的整合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，如區(qū)域化黨建協(xié)調(diào)會(huì)議等等。這就將原本分散的黨建資源納入一個(gè)整合性的框架中。

（2）重塑公共部門責(zé)任。在區(qū)域化黨建中，歸根結(jié)底的目標(biāo)還是要更好地服務(wù)人民群眾，整合黨建只是一個(gè)形成更有效服務(wù)的手段。因此，在區(qū)域化黨建中，區(qū)域內(nèi)的相關(guān)黨建主體能夠更有效地形成共同的愿景，并將這一共同愿景與區(qū)域化黨建的治理價(jià)值緊密聯(lián)系起來，從而避免了責(zé)任碎片化的問題。

（3）整合供應(yīng)鏈。為了更好地實(shí)現(xiàn)治理價(jià)值，區(qū)域化黨建不僅需要一個(gè)共同的整合框架，更需要在內(nèi)部形成有利于功能發(fā)揮的整合性供應(yīng)鏈。例如，區(qū)域化黨建中的共建、聯(lián)建關(guān)系就是—個(gè)非常重要的整合供應(yīng)鏈的模式，將區(qū)域內(nèi)的黨建資源與治理資源一道進(jìn)行優(yōu)化配置，從而更好地服務(wù)于社會(huì)治理的需要。

（4）網(wǎng)絡(luò)簡化與共享。區(qū)域化黨建作為整體性治理的一個(gè)突出優(yōu)勢(shì)在于，區(qū)域內(nèi)的參與者，不論政府、機(jī)關(guān)、單位、企業(yè)或社會(huì)組織都具有黨建的天然屬性，構(gòu)建了這些參與者共同的話語體系和信任的基礎(chǔ)。而區(qū)域化黨建則在信任與對(duì)話的基礎(chǔ)上搭建了共享的平臺(tái)，從而服務(wù)于整體性治理的需要。通過更為信息化的手段，區(qū)域化黨建能夠更為充分地調(diào)動(dòng)區(qū)域內(nèi)的資源共享，更好地服務(wù)于其治理價(jià)值的需要。

由此可見，區(qū)域化黨建在意愿和能力兩個(gè)方面都使其與整體性治理天然地耦合起來。由于黨建的治理價(jià)值需要，區(qū)域化黨建在社會(huì)治理的層面上延展出了整體性治理的功能，從而推動(dòng)了靈活有效的治理結(jié)構(gòu)的形成，并整合了社會(huì)資源，更好地服務(wù)于人民群眾的需要。

具體而言，正是通過區(qū)域化黨建，整體性治理得以建構(gòu)在一個(gè)超越政府機(jī)構(gòu)、企業(yè)單位、社會(huì)組織等主體的治理框架之內(nèi)，同時(shí)這一框架也兼具整合性、權(quán)威性和協(xié)調(diào)性，這是當(dāng)下社會(huì)自治、公共參與等社會(huì)治理模式尚不發(fā)達(dá)的階段中，對(duì)我國社會(huì)治理的有序和蓬勃發(fā)展非常重要的治理模式。它的啟示在于，在未來的區(qū)域化黨建中應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步發(fā)揮黨建的治理功能，拓展黨建工作與社會(huì)治理的緊密聯(lián)系，從而使黨建充分發(fā)揮社會(huì)治理的行動(dòng)主體間的行動(dòng)框架、聯(lián)系細(xì)帶和信任基礎(chǔ)的作用，并可持續(xù)地促進(jìn)治理網(wǎng)絡(luò)中社會(huì)資本的發(fā)展。

進(jìn)入21世紀(jì)以來，尤其是在2008年全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后，第三條道路所開具的萬靈藥也宣告失靈。全世界的主權(quán)國家都在探索如何在政府、市場(chǎng)和社會(huì)之間走出一條整合性的治理道路。作為一種回應(yīng)，整體性治理為解決新公共管理所帶來的治理失敗提供了潛在的解決方案。但在具體實(shí)施中，全世界的國家都仍處于探索之中。本研究的意義在于揭示了黨建，作為一個(gè)政黨政治學(xué)范疇的問題，與社會(huì)治理的公共行政學(xué)理論產(chǎn)生了密切的聯(lián)系。從理論研究的視角，這一發(fā)現(xiàn)為政黨政治學(xué)和公共行政學(xué)之間的交叉和整合提供了一個(gè)新的切入點(diǎn)。從實(shí)踐的視角，本研究也探索性地發(fā)掘了中國特色的黨建引領(lǐng)整體性治理的新范式，對(duì)解決社會(huì)治理中的互動(dòng)協(xié)作痼疾具有重要的實(shí)際意義。在黨建治理價(jià)值的引導(dǎo)下，區(qū)域化黨建的整體性治理作用在一定程度上解決了西方社會(huì)難以克服的國家—社會(huì)二元對(duì)立的困境，從而促進(jìn)了中國社會(huì)治理在中國的特殊國情下的成熟發(fā)展。

（責(zé)任編輯方卿）