王中汝

黨內(nèi)民主是黨的生命。健全的黨內(nèi)民主，既是黨的肌體健康的根本保證，也是激發(fā)黨內(nèi)活力、鞏固黨的正確領(lǐng)導的基本前提。黨的十八屆六中全會，以全面從嚴治黨為主題，通過了《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》（以下簡稱“《準則》”和“《條例》”），對于規(guī)范黨內(nèi)政治生活，強化和落實黨內(nèi)監(jiān)督，促進黨內(nèi)民主的健康發(fā)展，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

一、提高黨內(nèi)民主質(zhì)量

《準則》提出，“要堅持和完善黨內(nèi)民主各項制度，提高黨內(nèi)民主質(zhì)量”?！懊裰髻|(zhì)量”這個概念，第一次出現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)當中。黨內(nèi)民主質(zhì)量問題的提出，有利于我們客觀認識黨內(nèi)民主的現(xiàn)狀，并有針對性地探索和健全拓寬黨內(nèi)民主的舉措。

從根本上講，共產(chǎn)黨是具有鮮明民主屬性的馬克思主義政黨。改革開放以來，我們的黨內(nèi)民主無論是從理論上、制度上還是在實踐方面，都發(fā)生了質(zhì)的飛躍。在理論上，最大的成果是黨的十六大首次提出并得到不斷強調(diào)的“黨內(nèi)民主是黨的生命”的論斷，為大力發(fā)展黨內(nèi)民主提供了基本的理論依據(jù)。在制度上，由黨的代表大會制度、黨的領(lǐng)導層有序更替制度等構(gòu)成的黨內(nèi)民主制度框架，也牢固地確立起來。在實踐中，無論是黨員的民主意識，還是黨內(nèi)的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督、黨務(wù)公開等，都較1978年以前特別是“文化大革命”時期有了質(zhì)的進步。然而，毋庸置疑的是，我們黨有著8000多萬黨員，我們的國家有著深厚的專制傳統(tǒng)，我們的現(xiàn)代化又面臨各種復雜問題的挑戰(zhàn)，這使得黨內(nèi)民主的發(fā)展，存在著不少不盡如人意的地方。換言之。黨內(nèi)民主的質(zhì)量，還沒有達到應(yīng)該有的高度。

在現(xiàn)階段，我們黨內(nèi)政治生活中存在的種種突出問題，相當一部分與黨內(nèi)民主有關(guān)。獨斷專行、濫用權(quán)力、把分管工作（地方、領(lǐng)域）當作“私人領(lǐng)地”的現(xiàn)象，形式主義、官僚主義、以言代法、以權(quán)壓法的現(xiàn)象，宗派主義、山頭主義、任人唯親、家長制、搞人身依附關(guān)系的現(xiàn)象，貪污受賄、拉票賄選的現(xiàn)象，“特別是高級干部中極少數(shù)人政治野心膨脹、權(quán)欲熏心，搞陽奉陰違、結(jié)黨營私、團團伙伙、拉幫結(jié)派、謀取權(quán)位等政治陰謀活動”，既是歷史上遺留下來的專制因素在現(xiàn)實中的反映，也與黨內(nèi)民主制度不健全有關(guān)。全面從嚴治黨，有針對性地健全黨內(nèi)民主制度，不斷提高黨內(nèi)民主質(zhì)量，是解決上述突出問題的治本之策，也是制度治黨的題中應(yīng)有之義。

二、規(guī)范黨內(nèi)權(quán)力關(guān)系

黨的各級組織，是黨內(nèi)政治生活的主要載體。各級組織之間的權(quán)力關(guān)系是否順暢，與黨內(nèi)民主狀況密切相關(guān)。推動黨內(nèi)民主發(fā)展，首先要規(guī)范黨的各級組織的行為，規(guī)范它們之間的權(quán)力關(guān)系。堅決維護黨中央的權(quán)威，嚴明黨的政治紀律，嚴格黨的組織生活制度，都是規(guī)范黨內(nèi)權(quán)力關(guān)系的重要內(nèi)容。

突出規(guī)范黨的中央組織和中央領(lǐng)導層組成人員的行為，是《準則》和《條例》對推動黨內(nèi)民主發(fā)展所作出的歷史性貢獻。對于中央組織和中央領(lǐng)導層組成人員的行為，黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)也有所涉及，但并不系統(tǒng)，也沒有成為重點?！稖蕜t》明確提出，新形勢下規(guī)范黨內(nèi)政治生活，“關(guān)鍵是高級干部特別是中央委員會、中央政治局、中央政治局常務(wù)委員會的組成人員”，他們“必須以身作則，模范遵守黨章黨規(guī)”。在《條例》提出的黨內(nèi)監(jiān)督體系中，“黨的中央組織的監(jiān)督”被列在首位。首先，黨內(nèi)監(jiān)督的全面領(lǐng)導工作，由黨的中央委員會、中央政治局、中央政治局常務(wù)委員會負責。其中，中央政治局、中央政治局常務(wù)委員會定期研究全黨的學習教育、作風建設(shè)、巡視等情況，查找問題，糾正偏差，部署落實。中央政治局委員，還要負責對直接分管部門、地方、領(lǐng)域黨組織和領(lǐng)導班子成員的監(jiān)督。其次，中央政治局及政治局委員的自身監(jiān)督。中央政治局每年召開民主生活會，研究加強自身建設(shè)的措施。中央政治局委員應(yīng)模范執(zhí)行黨章黨規(guī)黨紀，如實向黨中央報告?zhèn)€人重要事項。再次，中央委員會成員之間的監(jiān)督。中央委員會成員必須嚴格遵守黨的政治紀律和政治規(guī)矩，發(fā)現(xiàn)其他成員有違反黨章、破壞黨的紀律、危害黨的團結(jié)統(tǒng)一的行為應(yīng)當堅決抵制，并及時向黨中央報告。最后，中央委員會對中央政治局及政治局委員的監(jiān)督。中央委員會全體會議每年聽取中央政治局工作報告，監(jiān)督中央政治局工作。中央委員會成員對中央政治局委員的意見，署真實姓名以書面形式或者其他形式向中央政治局常務(wù)委員會或者中央紀律檢查委員會常務(wù)委員會反映。這里的“中央政治局委員”，自然也包括了中央政治局常務(wù)委員。關(guān)于中央組織和中央領(lǐng)導層組成人員在黨內(nèi)政治生活中的責任和監(jiān)督的規(guī)定，構(gòu)成了邏輯嚴整、環(huán)節(jié)緊密的自循環(huán)系統(tǒng)，必將對黨內(nèi)政治生活和黨內(nèi)民主的發(fā)展，產(chǎn)生長遠的影響。

規(guī)范黨內(nèi)權(quán)力關(guān)系、推動黨內(nèi)民主發(fā)展的另一大突破，體現(xiàn)在對個人與組織關(guān)系的規(guī)范上。《準則》規(guī)定，“在黨的工作和活動中，該以組織名義出面不能以個人名義出面，該由集體研究不能個人擅自表態(tài)，不允許用個人主張代替黨組織的主張，用個人決定代替黨組織的決定?！边@個規(guī)定，明確區(qū)分了個人與組織在黨內(nèi)的不同角色與功能。黨員特別是行使一定權(quán)力的領(lǐng)導干部，首先是共產(chǎn)黨這個組織中的個體，應(yīng)該時刻保持對組織的敬畏之心。沒有組織，就沒有共產(chǎn)黨員這個政治身份。在現(xiàn)實中，相當多的違反黨內(nèi)民主的現(xiàn)象，都起因于個人與組織兩種角色的有意無意的混淆。一些領(lǐng)導干部，凌駕于組織之上，把分管工作、分管領(lǐng)域和地方當作“私人領(lǐng)地”。一些領(lǐng)導干部，因個人方面的原因而受到舉報，便指示單位發(fā)言人出面為其辯護和澄清。結(jié)果，個人出問題了，也連帶敗壞了組織的信譽。個人與組織關(guān)系出問題，必然導致組織淪為個人實現(xiàn)其自身目的的工具?！稖蕜t》關(guān)于這個問題的規(guī)定，極具現(xiàn)實意義。當然，“黨的工作和活動”很多，“該”由組織名義或個人名義出面的有哪些，還需要進一步規(guī)范。規(guī)范個人與組織的關(guān)系，必須明確一點：對個人的意見，并不等于對組織的意見；對組織忠誠，決不能表現(xiàn)在對個人忠誠上。在這里，黨性和體現(xiàn)在各種黨內(nèi)法規(guī)中的原則性起著關(guān)鍵作用。

三、健全黨內(nèi)民主程序

黨內(nèi)民主，是由民主主體、民主權(quán)利、民主原則、民主程序和民主制度等一整套密切關(guān)聯(lián)的環(huán)節(jié)構(gòu)成的有機整體。健全黨內(nèi)民主，提高黨內(nèi)民主質(zhì)量，既要充分保障黨內(nèi)民主的主體地位，又要堅持和完善黨內(nèi)民主的各項制度，確保黨內(nèi)決策、執(zhí)行、監(jiān)督等工作按照黨章黨規(guī)規(guī)定的民主原則和程序來執(zhí)行?！稖蕜t》和《條例》從黨內(nèi)政治生活的新形勢出發(fā)，在黨內(nèi)民主問題上做出了十分詳盡的規(guī)定。

在黨內(nèi)民主主體方面?！稖蕜t》提出，必須尊重黨員主體地位，保障黨員民主權(quán)利，落實黨員的知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)。對于知情權(quán)的保障，《準則》要求推進黨務(wù)公開，健全黨內(nèi)情況通報制度，使黨員更好地了解黨內(nèi)事務(wù)。對于參與權(quán)的保障，《準則》要求暢通黨員參與討論黨內(nèi)事務(wù)的途徑，拓寬黨員表達意見的渠道，包括“要求撤換不稱職基層黨組織領(lǐng)導班子成員”的渠道。尤其是，要健全黨代表參與重大決策、參加重要干部推薦和民主評議、列席黨委有關(guān)會議等制度。對于選舉權(quán)的保障，《準則》強調(diào)黨內(nèi)選舉必須充分體現(xiàn)選舉人的意志，規(guī)范和完善選舉制度規(guī)則，“黨的任何組織和個人不得以任何方式妨礙選舉人依照規(guī)定自主行使選舉權(quán)，堅決反對和防止侵犯黨員選舉權(quán)和被選舉權(quán)的現(xiàn)象，堅決防止和查處拉票賄選等行為?！眱蓚€“任何”、兩個“堅決”，體現(xiàn)出我們黨完善黨內(nèi)選舉、促進黨內(nèi)民主發(fā)展的鄭重態(tài)度?！稖蕜t》還規(guī)定，堅持黨的代表大會制度，未經(jīng)批準不得提前或延期召開黨的代表大會，這也是確保黨內(nèi)民主健康運行的基本要求。

在干部的選拔任用方面?！稖蕜t》提出，“堅決糾正唯票、唯分、唯生產(chǎn)總值、唯年齡等取人偏向，堅決克服由少數(shù)人在少數(shù)人中選人的傾向?！边x票、考核分數(shù)、生產(chǎn)總值、年齡等都是干部選拔任用時應(yīng)該考慮的因素，但“唯”這些因素就是走偏了。票、分、生產(chǎn)總值和年齡，任何單方面的因素，都不能充分說明一個人的道德修養(yǎng)和工作能力。唯有信念堅定、為民服務(wù)、勤政務(wù)實、敢于擔當、清正廉潔，才是黨的好干部的根本標準。既看發(fā)展結(jié)果又看原來的基礎(chǔ)，既看顯績又看潛績，與經(jīng)濟發(fā)展一樣，民生改善、社會進步、生態(tài)效益等都應(yīng)該成為干部考核的重要內(nèi)容?！坝缮贁?shù)人在少數(shù)人中選人”，是一段時期以來干部選拔工作中出現(xiàn)問題的重要原因。一些人，特別是主要負責人，或者私心太重，或者眼界不夠開闊，在選拔任用干部時，或多或少地規(guī)避組織程序，只盯住少數(shù)人。結(jié)果是一個干部，在群眾那里名聲并不好，卻不斷地被“帶病提拔”，既損害了黨在群眾中的威望，也挫傷了黨內(nèi)那些踏實干事、不跑不要的干部的積極性?？朔缮贁?shù)人在少數(shù)人中選人的傾向，關(guān)鍵還是嚴格遵循《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作條例》等黨內(nèi)規(guī)定，這也是全面從嚴治黨在黨員領(lǐng)導干部選拔方面的體現(xiàn)。

在堅持民主集中制原則方面。民主集中制，既是黨的根本領(lǐng)導制度和組織制度，也是社會主義民主和黨內(nèi)民主的鮮明體現(xiàn)。民主集中制的精髓，在于集體領(lǐng)導和個人分工負責的有機結(jié)合。這也是共產(chǎn)黨不同于其他政黨的重要標志?！稖蕜t》強調(diào)，“任何組織和個人在任何情況下都不允許以任何理由違反這項制度”。首先，是關(guān)于集體領(lǐng)導的規(guī)定，重在反對個人專斷。落實黨委常委會（或黨組）議事規(guī)則和決策程序，確保黨內(nèi)重大問題由集體討論、按少數(shù)服從多數(shù)原則作出決定，不允許用其他形式取代黨委及其常委會（或黨組）的領(lǐng)導。與此同時，還要反對和防止以集體決策名義集體違規(guī)或名為集體負責、實際上無人負責的現(xiàn)象。其次，是關(guān)于個人分工負責的規(guī)定，重在反對各自為政，“不準把分管工作、分管領(lǐng)域和地方當作‘私人領(lǐng)地”。再次，是對班子主要負責同志的要求。在研究討論問題時，班子負責人是班子中平等的一員，充分發(fā)揚民主，嚴格按程序決策、按規(guī)矩辦事，注意聽取不同意見，正確對待少數(shù)人意見，不能搞“一言堂”甚至“家長制”。在日常工作中，班子負責人負有支持班子成員在職責范圍內(nèi)獨立負責開展工作的責任。最后，是對班子成員的要求。“領(lǐng)導班子成員必須堅決執(zhí)行黨組織的決定，如有不同意見，可以保留或向上一級黨組織提出，但在上級或本級黨組織改變決定以前，除執(zhí)行決定會立即引起嚴重后果等緊急情況外，必須無條件執(zhí)行已作出的決定?！?/p>

四、強化黨內(nèi)制約與監(jiān)督

黨內(nèi)權(quán)力制約與監(jiān)督，是黨內(nèi)民主的重要組成部分。沒有科學的制度設(shè)計，沒有有效的權(quán)力制約與監(jiān)督，就沒有黨內(nèi)民主。全面從嚴治黨之“嚴”，最主要的就是“嚴”在對權(quán)力的制約與監(jiān)督上。

《準則》強調(diào)，“必須加強對領(lǐng)導干部的監(jiān)督，黨內(nèi)不允許有不受制約的權(quán)力，也不允許有不受監(jiān)督的特殊黨員。”這一規(guī)定，無疑適用于從中央組織到基層組織的各個級別的領(lǐng)導干部。為了確保黨內(nèi)不出現(xiàn)“不受制約的權(quán)力”，《準則》提出了很多具有創(chuàng)新性的舉措。在黨內(nèi)“實行權(quán)力清單制度，公開權(quán)力運行過程和結(jié)果，健全不當用權(quán)問責機制”，要求劃清黨內(nèi)權(quán)力界限，消除暗箱操作行為，確保權(quán)力行使不越界。相應(yīng)地是領(lǐng)導干部“按規(guī)則正確行使”權(quán)力，“不該由自己行使的權(quán)力決不能行使”。“堅持授權(quán)者要負責監(jiān)督”，加大“授權(quán)者”特別是上級組織的責任，是防止權(quán)力失控和濫用的重要途徑。黨內(nèi)監(jiān)督“必須依法依紀進行”“任何組織和個人不得自行決定或受指使對黨員、干部采取非法調(diào)查手段”，是黨內(nèi)監(jiān)督正常進行的基本保障。黨內(nèi)紀律和國家法律，既是黨員和公民行為的基本規(guī)范，也是政黨和國家政治文明程度的基本體現(xiàn)?！胺欠ㄕ{(diào)查”，本身就是濫用權(quán)力，必然導致黨內(nèi)萬馬齊喑、黨內(nèi)民主萎縮的局面。

《條例》關(guān)于黨內(nèi)權(quán)力制約和監(jiān)督的亮點，除前述對中央組織和中央領(lǐng)導層組成人員的制約和監(jiān)督外，主要體現(xiàn)在四個方面。一是針對同級監(jiān)督薄弱的現(xiàn)實，提出同級紀委對同級黨委特別是常委會委員等的監(jiān)督問題。這之所以有可能，是因為紀律檢查工作雙重領(lǐng)導體制的改革和落實，執(zhí)紀審查工作以上級紀委領(lǐng)導為主，各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主，紀委可以直接向上級紀委報告同級黨委主要領(lǐng)導干部的問題，且至少每半年向上級紀委報告一次工作，每年向上級紀委進行述職。二是規(guī)定了派駐紀檢組的監(jiān)督責任。對于派駐紀檢組的工作，規(guī)定“對能發(fā)現(xiàn)的問題沒有發(fā)現(xiàn)是失職，發(fā)現(xiàn)問題不報告、不處置是瀆職，都必須嚴肅問責?！比羌o律檢查機關(guān)的自身監(jiān)督問題?！案骷壖o律檢查機關(guān)必須加強自身建設(shè)，健全內(nèi)控機制，自覺接受黨內(nèi)監(jiān)督、社會監(jiān)督、群眾監(jiān)督，確保權(quán)力受到嚴格約束?！彼氖且?guī)定“黨組織主要負責人個人有關(guān)事項應(yīng)當在黨內(nèi)一定范圍公開”，黨的領(lǐng)導干部述責述廉報告“在一定范圍內(nèi)公開”。這在一定程度上改變了領(lǐng)導干部特別是主要負責人個人事項、廉潔狀況只能由組織掌握的現(xiàn)狀，讓“一定范圍內(nèi)”的黨員來監(jiān)督主要負責人，是黨內(nèi)權(quán)力制約和監(jiān)督制度建設(shè)的新突破。

總之，全面從嚴治黨，首先要體現(xiàn)在全面落實黨章黨規(guī)上?！稖蕜t》和《條例》中關(guān)于健全黨內(nèi)民主的新思路，必須得到不折不扣的落實。不折不扣地落實，意味著必須細化一些原則性的規(guī)定。例如，《準則》要求，“制定高級干部貫徹落實本準則的實施意見，指導和督促高級干部在遵守和執(zhí)行黨內(nèi)生活準則上作全黨表率?！痹偃纾皩嵭袡?quán)力清單制度”中的“權(quán)力清單”“黨組織主要負責人個人有關(guān)事項應(yīng)當在黨內(nèi)一定范圍內(nèi)公開”中的“有關(guān)個人事項”的具體內(nèi)容和“一定范圍內(nèi)”的“一定范圍”，都需要進一步作出詳細規(guī)定。唯有如此，提高黨內(nèi)民主質(zhì)量、促進黨內(nèi)民主發(fā)展，才不致于淪為空洞的口號，才能取得切切實實的進展。

作者系中共中央黨校馬克思主義學院教授、博士生導師

責任編輯：雙艷珍